推進中國制造業轉型升級的財稅政策研究

劉小麗　周林　李曉玲

摘 要 隨著“中國制造2025戰略”的提出，向創新智能化轉型已然成為我國制造業發展的大趨勢，與之相關的財稅激勵政策問題逐步成為國內外經濟學者的研究熱點。本文結合制造業轉型的本質和特點，深入闡述了財稅政策激勵轉型的必要性；其次，在借鑒國外支持制造業轉型的財稅政策基礎上，比較分析了我國現行財稅激勵政策存在的問題；最后，提出激勵制造業轉型升級的財稅政策的幾點思考和建議。

關鍵詞 制造業轉型升級 財稅激勵

一、中國制造業現狀分析

在我國，制造業一直是國民經濟增長的主導產業，不僅為我們的日常生活和社會的發展提供了物質上的支撐，還在很大程度上降低了我國的失業率，這對于社會的穩定發展有著重要的意義。改革開放以來，我國制造業發展迅猛，小到兒童玩具等日常生活用品，大到高速鐵路、航天飛船等高端裝備，我國都具有了相當完備的獨立生產技術。隨著中國制造業不斷嵌入全球產業鏈，Made in China的標志幾乎隨處可見，中國也因此被稱為“世界工廠”。

然而，中國制造業龐大規模的背后，存在著技術工藝滯后、產品質量低劣等嚴重問題，在一些發達國家，“中國制造”甚至成為了劣質品的標志。我國制造業大而不強，深陷低端，在多個方面都缺乏國際競爭力。

一直以來我國制造業的產業模式主要為勞動密集型、資本密集型，而技術密集型產業少之又少。這種要素驅動的發展模式是我國制造業嵌入全球產業鏈的敲門磚，卻也使得整個制造業始終處于全球價值鏈的低端。缺乏關鍵核心技術，大部分關鍵部件和高端設備也依賴進口，使得我國制造業發展的總體步調都一定程度的受制于他人。

并且，我國制造業曾經最大的要素優勢，也在逐漸消失。在勞動力成本上，一方面，早在2012年1月國家統計局發布的《2011年我國人口總量及結構變化情況》中就顯示，我國勞動年齡人口比重已開始下降。另一方面，柬埔寨、越南等一些周邊新興經濟體也在和我們爭奪著優勢領域。其中在擁有豐富的年輕勞動力的柬埔寨，工人的工資只有中國工人的四分之一。在資源成本上，低端制造帶來的環境污染代價沉重，不是長久之計。

近年來，發達國家紛紛制定了一系列創新戰略，加倍重視關鍵核心技術領域的發展，搶占全球價值鏈的制高點，新一輪工業革命一觸即發，這對我國來說是一次難得的機遇和挑戰。十八屆五中全會上發布的十三五規劃建議中，也明確提出來要實施《中國制造2025》，致力于推動我國制造業由過去的重規模擴張向重質量效益轉型、由粗放式向集約式轉型、由規模化生產向個性化定制轉型。

二、財稅政策支持制造業轉型升級的必要性分析

各國制造業轉型戰略都有一個共同的主導思想：注重創新能力的建設和核心技術的升級。在新一輪的制造業轉型升級的進程中，除了通過市場機制合理分配社會資源外，政府有效的財稅政策也是必不可少的調控手段。在我國制造業大而不強，核心技術匱乏的大背景下，財稅政策的支持對整個制造業的發展更是意義非凡。

從外部性的角度分析，制造業企業進行核心技術的研發和創新存在著非常大的正外部性，也就是技術溢出效應。企業的創新成果往往很難完全獨享，卻無法向產業中其他受益者索取報酬，使得進行技術研發的企業所獲得的邊際私人收益小于邊際社會收益，出現市場失靈。運用恰當的財政稅收政策對制造業轉型中的經濟主體給予一定的補貼和支持，可以有效地緩解這種市場失靈，補償技術外溢的損失，并且能激發企業投資研發的積極性。

從不確定性的角度分析，就制造業的研發、生產、使用的過程來看，企業進行創新升級的不確定性主要在于供給和需求兩個方面。制造業中任何一門核心技術從研究開發到成果轉化都需要一定的時間、人力、物力，整個過程又環環相扣，成功率渺茫，卻不能保證到時候市場上不會出現同類的產品，也不確定消費者的需求是否已發生變化。據統計，世界上產生收益的創新項目占比不到10%。創新活動的不確定性、高風險性使得許多中小企業望而卻步，整個制造業的革新需要財稅激勵政策作為強心劑。

從產業發展的階段特征分析，目前我國制造業轉型升級還處在起步階段，技術人才的儲備、產業模式的定位、資金鏈的支持等各個方面都處于不穩定和脆弱的狀態。在這種情況下，政府合理運用財稅政策對制造業企業加以積極的引導和扶持，會有事半功倍的效果。

三、我國支持制造業轉型升級財稅政策存在的問題

一直以來，我國政府都非常重視運用財稅政策來激勵企業進行技術創新，支持產業的發展與進步，相繼出臺了一系列的財稅政策來促進科技創新發展。當前我國制造業正處于轉型升級的緊要關頭，整個轉型過程涉及不同層次、不同發展階段的主體，這對我國財稅政策提出了更高的要求。而我國現行的支持制造業轉型的財稅政策還存在著幾個方面的問題，制約著轉型的進程。

（一）財政資金投入強度不足，支出結構不科學

對照圖1、表1我們不難發現，近年來我國政府在科技創新方面的投入不斷增加，但相較于美、日、德、法等發達國家，我國科技投入強度仍顯不足。現階段隨著制造業的轉型，產業發展對科技創新的要求越來越高，我國財政科技支出結構不合理的問題也日益凸顯。一方面由于早年間部分地方政府對市場缺乏科學的預估，財政上大力扶持光伏、電解鋁等產業，而忽視了對加工制造業、創新產業的支持，導致整個制造業發展參差不齊，轉型升級的難度加大。另一方面，我國每年的科技成果轉化率不到10%，遠遠低于國際平均水平，其重要原因之一也是在成果轉化階段缺乏資金的支持。

表1 2010～2012年全球主要國家R&D投入占GDP百分比

國家 2010年 2011年 2012年

美國 2.83% 2.70% 2.68%

中國 1.48% 1.55% 1.60%

日本 3.44% 3.47% 3.48%

德國 - 2.85% 2.87%

法國 2.21% 2.21% 2.24%

（資料來源：2006～2012《中國統計年鑒》，中國國家數據網。）

（二）稅收優惠政策覆蓋面窄，激勵效果不足

一方面，就支持制造業轉型升級而言，我國現有的稅收優惠政策以事后優惠為主，例如所得稅中，根據轉型企業的經營狀況來確定所得稅減免力度。這樣的形式將優惠的范圍限制在了轉型過程中取得收益的制造業企業上，而那些投資規模大、轉型周期長、正處在技術研發階段的企業卻只能“望惠興嘆”。另一方面，現行的稅收優惠政策有諸多不合理的限制，不適用于當前制造業中轉型企業的特點。 例如增值稅減免時，實行憑發票抵扣制度，而許多技術創新企業在生產經營過程中對人力資本和無形資產的投入比較大，卻無法獲得優惠。個人所得稅的減免也僅限于在編正式職工獲得的“特定獎金”和“特殊津貼”，個人投資科研事業卻無法享受優惠。在轉型升級的背景下，不合理的限制使得稅收優惠政策的激勵作用大打折扣，抑制了制造業企業轉型的積極性。

（三）法規環境不完善，政策實施低效

一方面，我國的財稅優惠政策多以“決定、通知、函”的形式出臺，缺乏系統的法律法規體系，指導性和穩定性都不足。另一方面，我國財稅政策實施過程中存在權力尋租、資金下撥滯后等問題，各級管理部門執行力不強，監管不力，嚴重影響了財稅政策的效力。

四、發達國家促進制造業發展財稅政策的借鑒與啟示

（一）注重政府的科技投入，并通過多種渠道保障其穩定增長

發達國家相當重視政府對科技創新的投資，如美國、日本、法國等發達國家長期保持著2%以上的R&D強度，并且還保持著高于GDP增速的政府科技投入增速。發達國家積極采取多種措施保障著政府投入，如財政補貼、貼息貸款、設立專項基金等，用較少的財政資金帶動更多的社會資金參與到對科技創新的投資中來。此外。美、法等國還充分利用財政專項資金設立企業、大學、政府之間的科研機構，鼓勵產學研相結合，推動新興科技的創新發展。

（二）政府采購政策引導市場需求，扶持轉型企業發展

發達國家在制造業發展過程中不但重視供給側的創新發展，還注重需求側的同步升級和市場的培養。政府采購具有很強的市場導向作用，是整個社會生產和消費的“指揮棒”，發達國家通過要求政府部門優先購買本國創新企業的產品，一方面為制造業轉型企業提供了有力的市場支撐，降低企業創新風險。另一方面也引導市場需求的創新升級，刺激市場機制發揮作用。

（三）稅收優惠政策普惠性強，注重立法保障

一方面，大多優惠政策沒有行業或技術領域的限制，只要是符合基本條件的技術創新活動都可以享受優惠；另一方面，發達國家對事前鼓勵和事后優惠都十分注重，既重視科研成果的生產力轉化，也重視核心技術的研發。目前許多發達國家采取投資抵免的優惠手段，允許企業將投入科研活動的一部分資本從應納稅所得額中扣除，注重對創新企業的事前鼓勵。另外，許多發達國家的稅收政策立法層次較高，例如英國政府制定《稅收意義上的研發含義指南》《資本補貼法案》等一系列法律法規，建立政策效果評估機制，保障稅收優惠政策的高效實施。

五、完善支持制造業轉型升級的財稅政策建議

未來幾年是我國制造業轉型升級、由強變大的關鍵時期，是中國制造水平實現“彎道超越”的重要階段。日趨激烈的全球競爭、消失殆盡的成本優勢、核心技術研發遲緩等等這一系列因素都使得此輪的技術革新任重而道遠，需要更加系統、有力的財稅政策來調控和支撐整個產業的運行和發展。針對制造業轉型升級的背景，財稅政策的設計應遵循制造業企業的發展階段的特點，注重對資金來源、人才培養、技術研發、成果轉化等各個環節的扶持。

（一）優化政府科技投入機制，拓寬籌資渠道，擴大投入規模

為緩解創新企業資金短缺和融資難等問題，政府應逐步豐富財政支持的形式，從單一的財政撥款向財政擔保、貼息貸款、直接資助等多種形式并存過渡，保證財政投入的穩定增長。地方政府還可以適當發行企業債，建立PPP模式（公共私營合作制）來吸引更多的社會資金投資制造業創新事業。另外，設立政府專項基金，用于建設產學研官緊密合作的科研機構，加強對技術人才的培養。

（二）充分利用政府采購政策激勵企業自主創新

政府采購制度不僅對市場需求具有極強的導向作用，而且直接關系到財政資金的分配問題，其調控效果更是有“四兩撥千斤”之妙。所以，應重視通過政策采購來支持制造業的轉型。一方面，促進政府采購制度系統化，完善政府預算機制，對本國創新技術產品實行首購政策或優先購買政策，引導創新產品市場的形成，降低創新企業的風險，提高自主創新積極性。另一方面，規范政府采購競標、審批等相關流程，提高我國制造業產品競爭力。

（三）完善支持制造業轉型的稅收政策體系

首先，我國稅收優惠政策應從側重于事后優惠向事前事后并重調整，注重鼓勵成果轉化階段的同時，也要重視對研發階段的扶持和激勵。可以采用稅前扣除、投資抵免、先征后退、調整免征額等多種稅收手段來實現對科技研發階段的支持，提高企業的創新積極性。其次，應以本次產業轉型為契機，重點調整稅收優惠政策中行業、領域、區域等不合理的限制條件，讓制造業體系中參與轉型升級的中小企業都能享受到減費降稅的優惠政策。另外，為提高優惠政策的穩定性和規范性，應該將支持制造業轉型的優惠政策系統的列明，并在條件成熟時以實施條例的形式統一出臺，增強其規范性，保障政策的有效實施。

（作者單位為安徽財經大學）

[作者簡介：劉小麗（1995—），安徽安慶人，安徽財經大學財政與公共管理學院本科生。周林（1981—），男，墊江縣桂溪小學教師，研究方向：信息技術教育。李曉玲（1987—），女，池州市中國郵政儲蓄銀行站前區大堂經理，研究方向：金融學。基金項目：本文系2016年度安徽財經大學國家級大學生創新創業訓練計劃項目“從中國制造到中國智造：財稅激勵政策存在必要性與建議”（項目編號：201610378127）的研究成果。]

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