農業綜合開發項目管理中存在的問題與對策思考

陳吉云

摘 要 農業綜合開發項目是對農業資源進行綜合利用的開發項目，對調整農業經濟結構、促進農業發展、增加農戶收入、改善農業生態環境具有重要意義。本文從農業綜合開發項目的前期準備、項目實施以及竣工驗收等各個階段對農業綜合開發項目管理存在的問題進行分析，并提出幾點改善措施，以期促進農業綜合開發項目的發展。

關鍵詞 農業綜合開發；項目管理；存在問題；改善措施

中圖分類號：F323.4 文獻標志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2016.27.068

農業綜合開發是我國政府支持的農業戰略性措施，是促進農村小康社會全面建成的重要保障。農業綜合開發項目的開展可以有效提高農業資源的利用效率、提高農業綜合生產力，突破農業發展的瓶頸，是農業發展的重點建設項目。對農業綜合開發項目管理中存在的問題進行研究，可以降低農業綜合開發項目風險，完善農業綜合開發項目的管護機制，使其能夠發揮長期效益。

1 農業綜合開發項目簡述

農業綜合開發項目是經過農業綜合開發管理部門批準，在指定區域和時間范圍內為實現預期經濟效益、社會效益和生態效益，通過綜合措施對農業資源進行一次性投資的開發活動。

農業綜合開發項目的實施按照受益原則處理政府與出資農戶的關系，受到政府與農戶的一致歡迎，能夠有效解決農業公共產品供給的實踐問題。農業綜合開發項目具有目標確定性、投資一次性、組織臨時性、綜合開發性、成果不可挽回性等特點。

此外，土地資源綜合開發和治理是農業綜合開發項目的主要內容，農業綜合開發項目具有較高的社會公益性，許多項目盈利性低，投資回收期長。其投資目的偏重于提高農業綜合開發生產能力、改善農業生態環境，農戶是受益主體，以農戶獨立經營形成的農戶群體為項目主體。其建設過程強調時間連續性和空間緊密性，如果出現時間和空間上的脫節，就會影響項目工期和最終產品質量。大部分農業綜合開發項目的施工建設為露天作業，受自然環境影響較大[1]。

2 農業綜合開發項目管理存在的問題

2.1 農業綜合開發項目的前期準備問題

農業綜合開發項目在項目選擇上過于分散，不能突出重點主導產業，各類項目不配套，不能圍繞主導產業協調建設。部分農村小型公益事業沒有列入農業綜合開發范疇，不符合新農村建設要求。項目建設周期的設立較短，通常一年一立項，當年的項目建設和次年的項目準備相沖突，項目建設規劃倉促，容易出現重復建設。在項目分配過程中普遍存在積極爭搶、消極建設的現象，導致項目工程建設質量差、借貸容易還貸難等現象。項目決策缺乏制約機制，對項目的可行研究流于形式，評估結果順應項目決策，存在弄虛作假嫌疑[2]。

2.2 農業綜合開發項目的項目實施問題

農業綜合開發項目的管理機制和財政政策與市場經濟不相適應、與公共財政準則相悖，導致項目資金到位難、有償資金償還難、從而導致項目實施難。項目的實際運作過程的公開程度低，相關科研部門和農業專家無法充分參與，農戶的實際參與度低，且處于被動地位。由于農業綜合開發項目涉及部門多，項目組織結構職權分散，職權重疊現象普遍存在，不利于項目開發的統一管理。許多項目組織是臨時機構，項目實施人員也是臨時抽調，開發管理工作難以協調。由于對項目可行性研究不足，對項目存在風險的認識不足，在項目實施過程中面對政策變動風險、自然災害風險和技術措施風險等，處理能力差，無法實現有效的風險回避和應對。

2.3 農業綜合開發項目的竣工驗收問題

農業綜合開發項目的項目周期包括前期準備、項目施工及竣工后的管理維護，多數項目對竣工后的管理維護工作缺乏重視，或由于新項目申請占用了較多精力，缺乏對已建成項目的管理維護。竣工后的項目不能保證正常運行，難以發揮應有效益[3]。

3 農業綜合開發項目管理的改善措施

3.1 項目選擇圍繞優勢產業，突出開發重點

在農業綜合開發項目的前期準備工作中，項目選擇的合理性對該區域的項目整體建設有重要影響。應根據當地的農業資源優勢，確定優勢產業，扶持龍頭企業，確定項目開發圍繞的核心，突出開發重點。以市場為導向進行統籌規劃，形成具有地方特色的產業鏈。在鞏固傳統產業的基礎上，推行新品種、新技術，進一步提高產業優勢。讓龍頭企業和優勢產業帶動農戶生產經營能力，增加農戶收入，提高農民生活水平[4]。

3.2 提高項目開放程度，促進農戶參與

農業綜合開發項目是國家引導、民辦公助的開發項目，但由于政府投資在總投資中占據較高比例，在項目開發建設中擁有較大話語權，容易忽視農戶的參與，難以取得農民支持。農戶全體是農業綜合開發項目實施主體，有參與項目決策管理的權利。項目開發只有充分聽取民眾建議，才能讓建設內容更符合實際生產需要、使項目具有實用性。因此，提高項目運行的開放程度，促進農戶參與，調動農民參與項目的積極性具有重要意義[5]。

3.3 完善評估決策機制，提高項目的成功率

在項目決策階段對項目作出合理評估，對項目風險作出提前預測，是保證項目能夠成功建設的前提。為避免項目評估流于形式，應采取委托評估辦法，完善評估決策機制，同時建立責任追究機制，促使項目評估工作的有效進行。增強評估工作的規范性，加強對虛假評估、突擊評估的打擊力度。明確評估內容的精確性，提高評估工作價值。對評估人員的資格進行審核，明確權利劃分，對評估人員形成制約。

3.4 完善財務管理制度和監督制度

財務管理工作應貫穿于項目資金籌集和使用的全過程，對資金籌集和使用進行有效監督，應完善財務管理制度和監督制度，確保項目資金的落實和有效利用。應將資金管理與項目管理相結合，根據項目目標確定投資方向，以資金控制項目規模。將財務計劃與項目計劃向銜接，制定項目計劃以財力許可為前提，避免資金籌集計劃落空。項目經過審批后不得隨意更改，防止資金籌集出現缺口。

3.5 充分認識項目周期，加強竣工后的管理維護

農業綜合開發項目的建設組織應清楚認識項目的整個周期，提高對項目后期管理和維護的重視，確保項目的正常運行，發揮出項目建設應有的效應。適當調整周期時間，避免因精力不足而導致的管理維護不到位現象。

4 結語

農業綜合開發項目建設是促進農業綜合發展的重要建設項目，擁有極高的社會效益和生態效益，應從農業綜合開發項目的準備階段、實施階段和后期管理階段全面入手，發現并解決其存在的項目決策、項目管理、項目資金落實等問題，促使農業綜合開發項目切實發揮作用，加快新農村建設步伐。

參考文獻

[1]李遠.農業綜合開發項目招投標研究[D].南京：南京農業大學，2003.

[2]李玉祥.現階段我國農業綜合開發的投資模式與項目管理研究[D].哈爾濱：東北農業大學，2003.

[3]郭海麗.農業綜合開發投資評價研究[D].楊凌：西北農林科技大學，2013.

[4]楊錦地.農業綜合開發財政補助項目立項評價研究[D].成都：西南財經大學，2014.

[5]王景成.改進農業綜合開發項目前期準備工作的對策研究[D].南京：河海大學，2005.

（責任編輯：趙中正）