畿輔邏輯：河北省際政治經濟學的演化

劉怡

新中國建政之初對財稅體系、生產與消費比例乃至北方城市政權的試驗性經營，無不始于河北;而北京恢復為政治-經濟中心的決策，從根本上塑造了作為畿輔省份的河北的經濟發展邏輯。在北京致力于逐步剝離非首都功能的當下，如何使畿輔之地的角色與河北自身的經濟、社會發展規劃相契合，仍是挑戰。

1947年，居住在北平舊城墻外的一戶農家為餐館飼養肉鴨。1927年后北平淪為純消費型城市的困境對中共領導人觸動極大，成為1949年后在華北營造新的重工業基地的動因之一

1947年3月25日，由中共晉冀魯豫邊區中央局籌備和組織，有晉察冀、晉冀魯豫、華北、晉綏、陜甘寧、中原各解放區代表參加的華北財經會議在邯鄲附近的武安縣冶陶鎮召開。其時距離中共在石門（今石家莊市）建立第一個以城市為中心的政權僅剩下7個半月，距離中共中央正式遷入北平城剛好還有兩年時間。

研究解放戰爭史的學者，往往會忽略一個微妙的事實：盡管由東北而關內、自華北到長江中下游地區的地理順序構成了中共在軍事上奪取全國政權的主線，但新政權形成其關于經營全國的經濟邏輯，尤其是工業和城市邏輯的決定性坐標，卻不在戰略決戰階段率先奪取的重工業基地東北，甚至也不在深耕多年的陜甘寧邊區和延安，而在河北平原。從抗戰初期晉察冀、晉冀魯豫兩大敵后根據地勃興開始，中共花費了將近10年時間，探索關于農村土地改革、發展手工業、恢復區域市場、實現糧食自給、統一貨幣等執政黨急需面對的經濟問題的解決方案;在最終進軍全國之前，關于應對上述問題的基本思路已大致成型。正是在原晉察冀邊區政府和晉冀魯豫邊區政府的基礎之上，建立了中央人民政府的前身——管轄5600萬人口的華北人民政府。

河北經濟區的特殊意義，不僅在于其作為糧食產地和農業人口聚居區的傳統定位能夠滿足軍事斗爭所需，更是由于其板塊分布和功能屬性，可以作為自清末到抗戰約80年間中國本土經濟變化軌跡的縮影。崛起為沿海工商業和交通中心的天津，由平漢、津浦、正太鐵路干線連通的煤鐵礦藏，乃至日寇占領時期為達成“總力戰”目標而催生的統制開發模式，都在為毛澤東所言的“破除倒退的農業社會主義思想”創造某種可能性。而20世紀二三十年代頻發的旱災和接踵而至的日本入侵，在對河北民生和農業經濟造成巨大摧殘的同時，客觀上也削弱了地主和包稅者階層的力量，使中共政權推行的減租減息以及隨后的土改政策得以順利進行。

1947年春天這場華北財經會議，對河北的長期影響是雙重的。一者，關于建立集中的財稅收支制度、發行統一貨幣、籌建解放區中央銀行（中國人民銀行的前身）、將基層財政控制力延伸到村一級等事項，乃至集中調度經濟物資、平抑物價等進城初期無法規避的任務，都在此次會議上得到了討論和規劃。二來，隨著解放區的經濟版圖由河北一省擴大到整個華北，再到全中國，河北自身的功能定位和發展邏輯也須經歷再度“定焦”。而這一切，伴隨著兩年后新中國最終定都北京以及中共河北省委的初創，發生了意味深長的變化。

首都再度回歸北京，意味著從政治和經濟上為京畿充當輔弼的角色，成為河北省的基本定位。無論是工業化優先于城鎮化的抉擇，還是省會在保定、石家莊和天津之間的“三加二”播遷，都與其時北京的政治氣候直接相連。而改革開放后首都本身成為市場競爭主體的新趨勢，與既有的行政級別優勢形成合力，使京津冀三地依舊難于形成合理的產業分工和多核心輻射效應。換言之，盡管京津冀通常被視為與珠江三角洲和長江三角洲相當的經濟-城市群落，但三地之間的經濟互動在較大程度上依舊取決于行政指令，內部動力不足。

雄安新區的設立，一方面延續了河北的“畿輔”邏輯，另一方面也將成為京津冀政經關系“再平衡”和行政、市場資源重新分配的起點。北京非首都功能的剝離，以及重化工業的進一步轉移外遷，既不至于沖擊河北既有的第二產業布局，對長期增長乏力的第三產業也能形成正向刺激。而從行政資源和戰略高度扶持雄安新區，至少在現階段仍是效應立竿見影的選擇。如同70年前的華北經濟會議完成了河北省由敵后根據地向畿輔角色的轉化，70年后的雄安大計，有望成為河北經濟結構進一步合理化和現代化的新起點。

“京”的復歸

中共中央關于新中國成立后定都問題的討論，始于1948年春，在1949年3月的七屆二中全會上得到最終確認。除去解放戰爭本身的進程系由北方向南，且北京背靠蘇蒙、遠離開闊海岸線（渤海可由遼東、山東半島自側面提供防御）的地理位置方便接受國際援助和抵御侵略之外，經濟因素同樣不容忽視。1949年1月，毛澤東在與王稼祥談話時指出：“蔣介石的國都在南京，他的基礎是江浙資本家。我們要把國都建在北平，我們也要在北平找到我們的基礎，這就是工人階級和廣大的勞動群眾。”換言之，通過定都北京，中共意圖在華北再造一個不依賴于江浙沿海半殖民地經濟的全新工商業城市群，構成其執政的經濟和群眾基礎。在毛澤東1956年發表的《論十大關系》中，這一考慮得到了更完整的闡述：首先利用沿海既有的工業基礎和財力，度過4年左右的過渡期，之后“新的工業大部分應當擺在內地，使工業布局逐步平衡，并且有利于備戰”。新首都北京不僅要承接政治和文化中心的功能，本身也須發展為工業和經濟中心，河北省（包括天津）則成為其輔弼——“將來世界不打仗，和平了，會把天津、保定、北京連起來。北京是個好地方，將來會擺許多工廠的。”

高層的這一定策，有其獨特的政治經濟學邏輯，同時也是對民國中期以后北平（北京）淪為純消費性經濟體的困境的修正。1927年國民黨政府定都南京之后，在明、清兩代和民國前期長期獲得中央財政支持的北京立即陷入百業凋零的局面。由于在清末以來的經濟現代化進程中更注重政治穩定性，北京本身不具備成規模的工業生產能力;除去鐵路系統外，就業人口集中于雜役、人力運輸、騾馬、裁縫等低端服務業，抗風險系數極低。要為這樣一座百業待興的都城的順利轉型提供助力，意味著河北在產業結構和經濟重心上必須承擔諸多預設任務：在過渡階段，利用毗鄰的天津市作為華北工商業中心的優勢，為北京工業化的起步提供技術和資金;同時作為應對北京人口快速增長的準備，在興修水利工程、確保糧食產量等問題上也須做出努力。而在北京的工業化進程全面啟動之后，河北除去要從煤炭和電力供應、鐵礦、有色金屬冶煉等傳統優勢部門為其提供原材料和技術外，還須注意不使本省自身的產業布局與首都發生沖突，優先保證北京的地位。

站在這一角度，方能理解50年代初過渡時期河北優先改善第一產業狀況的初衷，以及曾經的北方第一大工商業城市天津的沉浮。從1949到1953年，通過開墾荒地和興修水利工程，河北省耕地總面積一度由726.58萬公頃上升至764.52萬公頃;1954年，新中國第一座大型水庫在北京與河北交界處的官廳鎮附近建成，6年后又建成專供京、津兩地生活和灌溉用水的密云水庫以及兩期京密引水渠工程。對多年來造成華北多次洪災和大規模饑荒的永定河、潮白河、大清河水系，也進行了有針對性的堤防整理和下游疏浚。從1950到1952年，用于水利建設的投資一度占到全國預算內基本建設投資額的10%，有2000萬勞動力直接參與工程。著名的劉青山、張子善案件，即發生在集中整理河北農田水利事業期間;在調查委員會核準的兩犯貪污款項中，有1/3以上是與治河、防汛、賑災項目有關的資金。而中共在建政僅僅兩年半之際，毅然對兩位抗戰前入黨的高級干部施以極刑制裁，足以證明看似不顯山露水的河北農業基建，在當時實有至大的重要性。

對復歸北方的首都經濟地位的保障，同樣閃現于新中國成立初期河北領導班子、行政區劃以及城市布局的定策中。早在1949年8月，就以原中共冀中區黨委為基礎，組建了新的河北省委和省人民政府班子，省會設在保定;作為對比，長期充當東南經濟中心的江蘇省直到1952年底才正式建立起新的省委和省政府。兩相比照，對已然成熟的東南經濟區大致采取放任態度，同時強化控制力以完成華北新經濟中心布局的意味一目了然。在省界和行政區劃的調整上，河北同樣將優先權交給了首都：從1949到1958年，北京市轄區四次擴界，吸收了原屬河北的黑龍潭、宛平縣、房山縣、昌平縣、通縣、順義縣、大興縣、良鄉縣、平谷縣、密云縣、懷柔縣、延慶縣等地區，市轄面積相較解放前的舊北平市膨脹了23倍之多。作為補償，撤銷后的原察哈爾省和熱河省的部分轄區在50年代初并入河北。而擁有本地區第一大港口的天津市雖然在行政建制上由中央直轄，但在其外圍設置了作為人口和資源腹地的天津專區（今廊坊市前身），隸屬河北省和天津市雙重領導。本省另外三個礦業和交通中心唐山、秦皇島以及張家口，也在其周邊擁有類似的專區外延。除此以外，省轄市僅有曾先后充任過省會的石家莊、保定和承德（原熱河省會）三處，短期內未再設立新的城市。對比同一時期東北地區的城市化與工業化進程高度同步的現象，模式差異不言自明。事實上，到1978年為止，河北省（不含天津市）的平均設市密度僅為江蘇省的43%、廣東省的84%，工業化優先于城鎮化已經成為既定方針。

用通行的、基于歐美經驗的大都市帶（Megalopolis）和都會經濟區（EMR）模型，當然無法解釋如此奇特的現象。實際上，復歸為首都的北京遵循的是一種指向明確的“極化”發展戰略，在資金、技術、資源、勞動力各生產要素上都獲得了定向的優先分配。在計劃經濟模式下，極化效應被發揮到了極致，以中央指令的方式得到貫徹。1949年底北京市工業生產總值僅相當于天津市的30%;經過30年的極化發展，前者逐步膨脹到后者的120%，在重工業產值占比方面僅次于沈陽。直到2005年，經過多輪調整，天津市的重工業產值才重新超過北京。據原天津市工業部門負責人回憶，直到80年代末，河北和天津主要工業制品的產量依然是根據提前預估的當年財政支出總額硬性倒推決定的;在這一模式下，區域一體化根本不可能呈現為多中心態勢。

從更深的層面看，1978年之前中共的經濟建設和城市規劃邏輯，與政權本身的全能主義（Totalitarianism）屬性同樣直接相連。在回顧50年代首都城市規劃中著名的“梁陳方案”何以被棄用時，這段歷史的親歷者、原北京市政工程局副總工程師孔慶普曾經指出：“（北京）內城近40萬人的食品、飲水供給，垃圾清理和交通等一系列民生事宜，在解放前可以沒人管，但新政府上臺后就不能不顧。這樣一來，古城墻的拆除也就成為必然。”類似的邏輯在河北同樣適用——1949年之前，南京國民政府大體依靠地主和包稅者階層的力量來完成城鄉財政動員的“最后一公里”;而在華北財經會議確定了要將中共政權的財政控制力延伸到基層之后，實際上只有自上而下的行政指令能夠有效開動整架經濟機器。政府提供了事無巨細的解決方案，但受組織本身的效能閾值所限，不可能永遠提前規劃好最理想的方案。如此便只剩下兩種選擇：一是線性地將資源集中定焦到一個部門或地區，二是拋棄組織、以臨時的群眾運動實現資源調度。而這兩種路徑在1979年之前的河北尤其是其工業化1.0進程中，恰恰都出現了。

一言難盡的工業化

未經有效處理的初步統計數字，并不足以反映河北第一階段工業化進程的復雜內涵。從1952到1978年，全省工農業總產值中工業所占的比重由33.8%提高到74.3%;工業總產值中，重工業所占的比重由29.11%提高到55.5%，初步完成了工業化1.0進程。但倘若進一步觀察經濟周期的波動曲線，會發現整個工業成長期并不連貫，在1959～1961年、1965～1968年、1971～1973年分別經歷了一波顯著下滑，并且第一產業增長的貢獻值始終領先于其他部門。與這種震蕩同步，河北省會也在短短23年里經歷了“三加二”的頻繁遷移。

已故歷史學家高華曾經敏銳地指出：快速工業化進程，往往與國家權力的垂直式擴張相伴隨，使其對下游組織乃至整個社會的控制力在短期內急劇上升。對第二產業基數規模有限又被賦予了畿輔職能的河北省而言，這種控制力直接體現在政策方向的變動上，即中央有小動河北必大動，中央剛啟動河北已震動，政策先行的效應顯著，靈活性則明顯不足。例如1958年“大躍進”期間，由于黨中央提出“以鋼為綱”的方針，河北冶金工業經歷了一波盲目擴張的浪潮，不僅在石家莊、邢臺、唐山和承德地區各自上馬了大中型鋼鐵企業項目，還以群眾運動、“大辦工業”的方式形成了一大批小鋼鐵、小礦山、小煤炭、小農機修配等企業，規模、產品結構不甚合理，設備簡陋，技術水平低下，成為事實上的無效產值。而在三年困難時期結束后，河北省委又率先響應中共八屆九中全會提出的“調整、鞏固、整頓、提高”方針，在不到一年時間里迅速縮短了重工業戰線，優先保障農業生產和糧食供給。結果，全省工業企業由1959年的7605個飛快地減少到1964年的4294個，縮水了44%，剛剛經歷爆炸式發展的冶金工業立即轉入萎縮期，機械式跟隨效應顯而易見。

而這種跟隨效應的極致，集中反映在河北省會的“三加二”（先后在三地輪轉，其中保定一處曾兩次作為省會）式遷移上。1949年之后相當長一段時間里，省會功能一直由清末以降的直隸首府保定擔當;但在1954年，省委班子中就已經出現了將省會搬遷到鐵路交通和工業基礎條件更好的石家莊，以呼應正在啟動的工業化進程的聲音，并組建了遷移籌備委員會。不過在中央反復強調“厲行節約，反對浪費”的口號之后，這一動議在“一五”計劃期間并未能夠成行。到了“大躍進”初期，全國人大決定將直轄市天津劃歸河北，河北省一屆人大第七次會議旋即于1958年4月18日通過決議：立即將省會由保定遷往大工業城市天津，并在一年內完成了全部遷移工作。到了1966年春天，在毛澤東明確將“備戰、備荒、為人民”設定為重要經濟方針之后，河北省委又迅速遷出天津，返回地處冀中平原、與農業生產直接相連，戰時也方便隱蔽的保定。值得一提的是，“備戰備荒”方針要到1967年才會在《人民日報》正式發表，并成為全國皆知的口號;而河北省會從天津向保定的回遷早在1966年5月初就已基本完成;甚至為了表示對新方針的擁護，將除省委機關、省人委以及省軍區之外的其他廳局分散搬遷到了下屬各縣，保定市屬機關則被分流到了更偏遠的新城、定興和定縣，直到70年代才重新遷移回來。其中折射出的一味緊跟中央指示、缺乏省際本位意識的情形，可謂歷歷在目。

時刻緊跟中央、唯恐稍微落后的另一面，是一旦中央政策失誤，河北無法主動做出任何調整和補救。省會遷回保定之后僅僅一年，“文革”爆發，省人委被造反派奪權，爆發了長達一年半的武斗，政治和社會秩序陷入癱瘓狀態。1968年1月底，負責調解各方矛盾的北京軍區領導單方面決定建立新的河北省革命委員會，同時立即將省會由動蕩中的保定搬遷到“工人階級隊伍比較堅強，可以形成全省政治、經濟、文化中心”的石家莊。但在1971年1月華北會議之后，省會遷石一事被中央懷疑是陳伯達等人“對抗革命群眾”的陰謀，遭到質疑。省革委會方面立即做出反應，再度提出將省會遷回保定。這一次，是周恩來親自做出了省會應就地建設、不宜再頻繁搬遷的批示，才使省會駐石一事成為定案，不至于進一步演變為“三加三”。

單就省會遷址一事，便可窺見五六十年代高層政治與經濟定策的變幻莫定，以及對中央亦步亦趨的河北省委處境的逼仄。所幸，在優先保障北京的口號下，河北的工業化轉型部門相對集中，發展路徑也較為明晰。“一五”計劃期間，優先利用本地區在煤炭資源、電力工業基礎和棉花產業方面的優勢，重點發展煤炭、電力、紡織、建材四大部門，其投資總額占到全省基建資金額度的50%，產值占全省工農業總產值的60%。也是在“一五”時期結束時，河北工業產值在歷史上第一次超過了農業，同時私營工業完全被取消或吸收，進入了國家控制力空前強大的時期。“二五”時期，重點發展冶金尤其是鋼鐵工業，提升了唐山鋼鐵廠和宣化鋼鐵廠的產能，建立了一批以省轄市為中心的中型鋼鐵企業，并新建了一批化肥、農藥、農機企業。甚至連“文革”也不曾打斷這一進程——隨著“小三線”建設和“學大慶趕開灤”運動的開展，以及鋼鐵、煤炭、化肥、拖拉機行業四個“大會戰”的展開，河北工業產值在“三五”“四五”計劃期間保持了16%以上的增長率;到1978年底，重工業產值的比重一度上升至41.2%，輕工業33.1%，農業產值占比滑落至25.7%。

以省轄市、重工業企業、資源型部門為中心發展出的工業化1.0模式，使河北的省際經濟結構和主要城市布局大體定型，并一路延續至今。唐山-秦皇島和邯鄲-邢臺兩大煤鐵資源豐富區吸附著全省1/5的工業企業，擁有全省1/3以上的工業生產能力;京山、京廣兩條鐵路干線串聯著紡織、機電、鋼鐵、電力、建材、化工、醫藥等部門的重點企業，沿線工業企業創造了全省一半以上的工業產值，形成河北的“工業走廊”。11個省轄市集聚著全省1/5以上的工業企業，工業生產能力約占全省的60%。這種“以礦定區、因運靠路、就城布點”的發展模式，是河北省設市密度長期較低的內部原因。而占據全省基礎工業產值六成份額的大中型企業，無論在行業分布、產平檔次還是技術水平上都高度趨同，專業化、協作化水平低，為轉型困難埋下了伏筆。

實際上，若非黨中央在1978年歲末做出了實施改革開放、逐步變革財政體制的抉擇，正陶醉于發現華北油田的河北省委甚至有可能將重工業優先、能源產業優先的格局進一步鞏固定型。1976～1978年短暫的“新躍進”期間，省革委會一度制訂了新的《發展國民經濟十年規劃綱要》，提出到1980年基本實現農業機械化，到1985年建成“一個大慶、兩個鞍鋼、四個開灤（煤礦）”的工業高指標。這反過來再度驗證了“緊跟效應”的成立：當中央的政策路線發生變向時，河北省幾乎難以做出任何變通或修正。

“再平衡”進行時

公允而論，至少在進入21世紀之前的大約20年時間里，河北省曾經基于自身的發展需求，提出過一系列整合省內以及全華北經濟的口號。例如1985年提出的“山海壩”方案，試圖重點扶持和支援過去發展相對滯后的太行山、環渤海和壩上草原地帶，平衡省內的經濟格局。1986年出臺的“環京津”戰略是全國最早的關于整合華北經濟圈的動議之一，但短短兩年之后，又被依托交通要道的“兩線一區大開發”所取代。到了90年代初，河北省委負責人先后提出了“一線兩片帶多點”以及“兩環（環京津、環渤海）開放帶動”戰略，并將后者寫入了本省“九五”時期規劃。迄今為止，上述規劃等只見提出和討論，付諸實行的部分有限。

今人自不必苛責河北省歷屆領導班子的搖擺遲緩。實際上，在中央統一調度的指令型經濟轉變為省際經濟體之間的激烈競爭之后，工業化1.0時代的優勢已經全然變作缺陷。城市分布過于集約、城鄉發展差距巨大的固有格局制約了河北的自主發展能力，使其在事實上必須向京津兩地“借力”。然而在市場化的競爭模式下，北京、天津兩市自身也須考慮GDP指標和自身的發展邏輯，兩地可能與河北共享的發展資源，乃至轉移的產業和技術，依然是正在汰換的落后產能或者河北并不稀缺的重化工產業。更何況在21世紀初的投資導向型發展潮中，率先成為世界級超級城市的北京在極化效應方面表現得更為顯著，河北對此完全無能為力。

唐山港和曹妃甸區的發展軌跡，清楚地反映了極化效應下河北經濟處境的艱難。1989年動工建設的唐山港，最初僅僅作為煤炭和水泥出口的中小型沿海窗口而存在;但在1993年，意圖競爭港口資源、以對沖天津的臨海優勢的北京市與唐山市政府簽署了聯合建港協議，使唐山成為首鋼鐵礦石進口的主要海上通道，隨后神華集團又獨立開發了位于滄州、產權共有的煤炭口岸黃驊港。此舉固然為河北爭取到了盼望已久的沿海港口資源，但在和天津港的惡性競爭中卻造成吞吐能力大量閑置、基建資源嚴重浪費。直到近年來華北省政府主動提出將唐山港的功能由單純的煤炭運輸擴大到干雜貨和液化氣工業，長期虧損運轉的局面才得到扭轉。而2007年之后一度被寄予厚望的曹妃甸區開發，由于恰逢鋼鐵產業產能嚴重過剩以及天津港的競爭，迄今也未獲致理想的效果。這足以證明在GDP指標先行、競爭多過合作的發展模式下，河北從京津兩地承接的永遠只能是已然飽和的產業或者惡性競爭嚴重的部門，而無法與本身的經濟和社會發展需求相契合。

1947年，河北束鹿縣范家莊的土改工作干部在田頭組織農民開會。河北省曾是中共形成其執政初期經濟理念的重要地理坐標，但在新中國成立之后，河北自身的發展也須服從全國一盤棋的大邏輯

與已然進入大都市經濟區提升和鞏固期的京津兩地相比，河北的都市經濟圈尚處于發育和形成期。無論是產能轉移、新區設立還是交通設施（機場、高鐵、高速公路網）競爭，都須放在這一視角下來考慮。而這正是雄安新區規劃面臨的最大考驗：它的長期目標不是如21世紀初的城市投資狂飆一般，通過憑空建設一個新區來帶動附屬產業和GDP指標的成長;而是使自北京分離出的非首都功能和產業，與河北既有的經濟和社會發展需求相一致，形成相互扶持多過零和博弈的局面。考慮到河北省的設市密度依然遠低于長三角、珠三角經濟圈的下屬省份，能否走出一條華北獨特的城鎮化發展之路，同樣可以雄安作為樣本。

距今150多年之前，天津開埠與北洋通商事務大臣開府保定，帶來了晚清京津冀經濟的第一波發展和分工互動結構的形成。一個多世紀后，以雄安新區的設立為起點，京津冀經濟圈將再度迎來一輪探索和變革。與改革開放初期的沿海經濟特區相比，雄安在資源調度和指令統籌上更帶有華北獨特的畿輔邏輯，唯愿這種邏輯的積極成分最終能迎來前所未有的現代化升級。

（參考資料：《中華人民共和國成立以來河北工業化進程》，李桂花著;《大城市經濟區內政府間競爭與合作研究：以京津冀為例》，付承偉著;《中國經濟地理：經濟體成因與地緣架構》，胡欣編著;《河北經濟周期波動的實證研究》，金浩、高素英等著;《困境：京津冀調查實錄》，劉玉海、葉一劍等著）