土地制度，深圳到雄安的探索輪回

邢海洋

如果雄安的土地制度實驗成功了，每一個大城市的周邊都出現一個公租房主導的“伴城”，吸引著年輕人去創業，“北上廣深”的房價也就被釜底抽薪了。這個意義上，雄安新區的土地改革只許成功，不能失敗。

一張白紙

雄安新區成立了十余天，第一項工作是征地。雄安“如同一張白紙”，這也是中央選址于斯的重要考量之一。可這里并非如濱海新區那樣荒無人煙的鹽堿灘，也非深圳早期建設的圍海造田，嚴格意義上這里是農業和漁業交織的傳統耕作區，間雜著北方典型的鄉鎮企業和大片的開發區、工業區，只不過發展狀況相當低級。

“一張白紙”是相對而言。2015年，三縣中經濟實力最強的雄縣人均GDP約2.6萬元，僅略超過當年全國人均GDP的一半。2016年，全縣城鎮居民人均可支配收入2.8057萬元，平均下來，雄縣城鎮居民月收入為2338元。又因為新區位于白洋淀周邊的農業區，農民收入更低，整個保定市2016年農民人均可支配收入1.1612萬元，這還是提前4年完成的翻番目標，依此計算，人均月收入還不足千元。唯其如此，當地農民對未來的期待或很容易滿足，比如“娶得上媳婦”。

新區肩負著擺脫十幾年來土地財政愈演愈烈、房地產一業興百業衰痼疾的責任。新區自始至終，土地這一開發建設的最基本生產要素就需維持平價。無論新加坡模式的組屋制度，100年前荷蘭、瑞典等北歐國家建立起來的土地儲備制度，還是在中國所有城市中土地開發最成功的重慶模式，根基都建立在政府控制的大片廉價土地上。而改革開放的成功，中國之所以在30年內工業化崛起，成為世界工廠，成功的推動力除了來自廉價人力資源，還有廉價的土地，這是世界上其他所有國家都不具備的。可如今廉價的土地演變成昂貴的土地，也唯有通過“一張白紙”，使之歸零。

“千年大計”，始于征地，將此地恢復為“一片白紙”狀態，成為新區開發的首場戰役。當炒房大軍奔襲雄縣、容城和安新縣的時候，他們顯然打錯了算盤。可對于本地人，被彩蛋砸中，一夜暴富的情緒似乎也不切實際。白洋淀邊上即將開始拆遷，萬眾矚目，這里的土地騰退拆遷將采用何種模式？是水庫移民模式還是大城市的拆遷補償模式，是重慶、成都一度盛行的地票換戶口換城鎮住房的模式，還是深圳、廣州的城中村改造的高成本模式，一切都關系到“這張白紙”的原初形態，一張藍圖干到底，基礎正在于此。

顯然，政府如果以廉租、公租和自住房的方式解決大城市居住成本問題，土地模式的根基將立足于廉價，而非步步推高的地價和房價。

改革開放近40年，從深圳到海南島到浦東到濱海新區到上海自貿區，無數次歷史性的大開發都證明了土地制度是一切試驗區開基立業，繁榮或衰落的命脈根本。

一份“雄安新區駐村工作組管控政策解讀明白紙”顯示，雄安新區起步區為河北容城、安新兩縣的60個村，這一區域也是管控舉措的第一層級，實施最嚴管控，徹底“管死”，不能增加一磚一瓦、一草一木。

一切都圍繞著土地，充滿懸念。無論是炒房的還是當地農民還是即將搬遷的央企和高校，甚至不相干的雄安“遠郊區”保定、霸州的居民們，都等待著謎底揭開的那一刻。

“富拆”與棚改

當玻璃大王曹德旺把工廠建在美國時，一個很有說服力的理由是美國的地價便宜，他們的廠房14.83萬平方米，用了1500萬美元，相當于1億元人民幣買了222畝土地加廠房，合到每畝及廠房45萬元。當地政府的1600萬美元補貼還使得土地廠房一下子“免費”了。中國很多縣城工業用地100萬元/畝，而美國因為全國交通設施完備，人口分散，一些完全能夠組織生產的地方，地價只相當于人民幣2萬元/畝。總體而言，國內地價是美國地價的9倍，并且美國是永久性產權，我們是50年產權。

雄安新區的定位當然不是工業生產。可若土地以大型綜合性城市的產業、生活為目的，中國一線城市的居住辦公成本已經與全球最聚人氣的金融文化中心紐約、倫敦無異，甚至高于巴黎和東京這樣的國際一流城市。

雄安既然定位于首都副中心，它的拆遷因此面臨著“窮拆”和“富拆”的區別。

“富拆”歷歷在目。去年廣州楊箕村和深圳水貝村的千桌村宴先后轟炸了房奴們的神經，一夜之間，水貝村530桌的大盆菜宴引出每一家賠償接近2億元現金，最高的一家獲賠80億元的傳言，不過事后被證偽。事實是在寸土寸金的深圳，村民們早洞悉了土地的價值，全村村民無一選擇現金補償，全部選擇回遷。水貝村的拆遷安置按拆賠比1∶1補償，其中一層賠商鋪，二層以上賠住宅，村里有180戶人家，其中最大的一戶獲得的賠償面積是2000多平方米，分配到每個人頭上大約是兩三百平方米，按當地的房價6萬元/平方米計，每人拆遷所獲超過了千萬元。

一個家庭何以擁有2000多平方米的住房？須知中國農村村民的住宅土地分配實施的是宅基地政策，原則上一戶免費獲得一宗宅基地，宅基地在村集體內流轉，外人不得交易。可一宗宅基地多者三四分地，少則一二分地，無非一二百到二三百平方米的面積，一戶家庭之所以能有多達2000多平方米的建筑面積，秘密就在于平地上建筑了十幾層的樓房，面積是一層層疊加上去的。南方城中村內樓房林立，人有多大膽，樓能建多高，“握手樓”遮天蔽日。只是近兩年政府才真正收緊了建筑管制，但曾經層層加蓋的違建卻被拆遷“洗白”了。

北方村民們卻沒有這樣向天空找出來的“福利”。

北京副中心通州的拆遷使用的是棚戶區改造的名義。而棚改村民們獲得的補償主要是宅基地的面積，而非如深圳、廣州是宅基地上面所建設的樓房面積。在北方，農民建房相對保守，加之城建部門的嚴格管控，多數村民建筑為平房小院，而分配給村民使用的宅基地面積都有標準，棚改有參照，如北京1982年以前劃定的宅基地按照每戶最高不超過0.4畝（折合267平方米）的標準認定，多出的補償很少，1982年以后劃定的宅基地則每戶最高不超過0.3畝（折合200平方米），這就使得村拆遷所得基本上有了上限。一戶村民依靠棚改獲得的房屋，多則四五套，少則兩三套。即便如此，農民們也傾向于簽約拆遷。相對于只能在村民集體之間交易的地權和少得可憐的農業收入，動輒上千萬元的財產誘惑力太大了。

為什么一座體量巨大的新城建設要冠之以“棚改”的名義，要知道無論《憲法》還是《物權法》，還是很多下位法都明確規定只有公共利益的需要，根據法律規定的權限與程序，才能征收私有房屋。迄今為止對棚戶區改造官方最為清晰的定義來自《國有土地上房屋征收與補償條例》中所述，“危房集中、基礎設施落后等地段”才可由政府組織實施改建。棚改應運而生，也正因為此。

多年的商業開發后，易開發土地早進入了市場。土地價格高漲，連帶著鬧市中的未開發地塊商業價值飛漲，改造成本甚至超過了其商業價值。棚改代替商業開發則給予了地方政府一定的決策權，一旦大多數居民同意，政府即可啟動連片開發，而不必顧忌個別釘子戶的掣肘。在廣州，2012年出臺的政策規定，將棚改從必須80%以上村民同意提升到90%，表明政府將更尊重民意，更注重保護村民合法權益。而在珠海，城中舊村改造也須90%村民同意。全國各地出臺了多種多樣的棚改細則，均給予當地居民一定尊重，北京奶西村棚戶區改造項目領導小組就提出，在棚改意愿征詢期，村民意愿同意率不低于95%，政策征詢期同意率不低于90%，預簽協議比例不低于85%。

雄安新區的村民們將獲得怎樣的棚改待遇？謎底即將揭開。其實即使拆遷方案還未公示，圍繞新區房地產制度的猜測從未停止，而隨著“明白紙”的出現，政策已露端倪。所謂“明白紙”，是指基層政府以通俗語言向民眾解釋政策或下發通知的官方格式文件。這份“明白紙”包括：新區范圍內，包括規劃、土地管理、項目建設、戶籍人口和不動產交易等均受到了管控。起步新區60個村徹底“管死”，根據規劃需要進行有序疏解的164個村，實施嚴格管控、全面“控死”，維持現有空間形態;新區全域，實施全面管控，嚴管嚴控。在這份題為《做好全面管控，切實為新區建設打好基礎》的雄安新區駐村工作組管控政策解讀“明白紙”中，確保雄安新區實現建設預期目標是一切管控的目的。

嚴格管控的目的，就是要控制住新區建設中炒房者抬高房價、原住民私搭亂建，與政府就拆遷博弈。“房屋停建、停售、搞限購”已經露出了新加坡模式的端倪。新加坡保障性住房政策的特點是：政府是保障性住房供給的主體，是保障性住房的建設者、組織者和管理者，通過充分調動各種資源，有效地解決了大部分公民的住房問題。

而新區內的原住民面臨的也將是被從新區疏散出去，他們的房屋與土地，也只有被政府回收。等待他們的“拆遷拆遷，一步登天”會夢想成真嗎？

重慶經驗

在重慶生活過的居民都知道，這里的公租房申請相當方便，甚至單位就有公租房。這里的廉租房、公租房幾乎是敞開供應，租金低廉，門檻最低只要幾百元，外地人在重慶工作的，以及低收入者都可以租。承租人在租賃5年期滿后，可選擇申請購買居住的公共租賃住房，公租房出售價格以綜合造價為基準。不過，購買后只能居住，子女也可以繼承，但不能上市交易，若賣只能按購買時的價格賣給政府，政府會付活期利息，到期想買下來錢不夠也可以先買一部分。另外，公租房已經支付的房租還可以抵扣房款。如此種種，房子真的實現了“房住不炒”。

有了公租房、廉租房這個巨大的壓艙石，加之巨量的商品房土地供應，重慶的房價得以多年不漲，房地產投機基本被杜絕。近年來重慶GDP連年全國第一，原因是重工業、制造業以及新興產業的大體量投資和消費拉動，而房地產的作用相對邊緣。

重慶得天獨厚，前市長黃奇帆經常提及的是他們天量的土地儲備。重慶市2002年開始實施土地儲備制度，當時儲備了40多萬畝地，10年用了20萬畝，每畝賺200萬元，這給政府4000億元的收入，扣掉征地本身的成本也有兩三千億元的額外收入。不過，重慶房價保持平穩還得益于它中西部的地理位置，無論成都、西安還是貴陽，這些中西部的樞紐城市都未經歷東部城市的房價大漲，人口流入不旺，消費水平滯后是最重要原因。

雄安顯然不具備重慶當年的天時地利。如今是房地產交易管控住了，我們無從判斷時下在新區預期下的土地成本，股票市場卻是隨行就市，自由交易的。海外市場雄安龍頭股中國汽車物流3天上漲了170%，僅因為它在保定擁有大片物流用地。A股大龍頭華夏幸福則是名副其實的雄安大地主，漲幅近八成。此前，華夏幸福分別于2014年簽約的300平方公里“白洋淀科技城”和于2015年簽約的181.2平方公里“雄縣產業新城”項目，由于雄安新區嚴禁房地產開發，華夏幸福已“知趣”地承諾服從政府安排，此前協議失效，可股民們還在賭政府會給予相應補償。無論如何，經歷了十余年炒房炒地房地產大開發，中華大地上的每一分土地的價值和它被寄予的希望都和10年前云泥有別，新區的開發博弈重重，15年前重慶大手筆的土地儲備已經是傳奇了。

雄安的高起點、低成本，既來自于政府的有力管控，也需財政的巨量投入。迄今流傳最廣的補償標準是每畝地6萬元，顯然，放在時下的中國這不是一筆高征收款，甚至只能算農地征收的入門價，是按土地出產糧食的價值來征收的。可在經濟下行、中國經濟高投入模式無以為繼、急需探索新模式的今天，也只有用低廉的地價來探索出一條新路了。除了地價，國家還有海量的基礎設施需要“砸”在這片土地上，環境整治更是迫在眉睫。據摩根士丹利的估算，預計未來10到20年間，雄安新區總投資可達到1.2萬億至2.4萬億元。

雄縣、安新縣和容城三縣人口將近90萬，若全部搬遷安置，每戶200余萬元，這一項就得1萬億元以上。再加上地鐵、鐵路、公路、地下管網，更需數萬億元的投資。可若從60個村莊的起步區開始，數萬人的安置則相對容易。據國家發改委透露，新區建設的長效投資機制也在探索制定之中，民間投資PPP模式有望引入。千年大計的建設藍圖確保不走樣，土地制度能夠一以貫之地保持下去才是根本。

先行先試，釋放土地活力

說到中國土地財政的癥結和療治，不得不提及雄安新區所對標的深圳和浦東，看30余年的土地制度探索和改革如何塑造出今天城市面貌，它在當時的積極意義何在。

深圳特區成立的直接起因是萬人大逃港，40年前這里是3萬人口的小漁村，灘涂連綿、河汊縱橫，因為貧困，村民們冒險逃港，故而缺的是錢，而不是地，因此早期的改革思路之一，就是用地生錢，獲取發展的“第一桶金”。

所謂“中國奇跡”，從某種意義上說，就是人的自由、土地的自由創造的奇跡。深圳特區建設伊始，國家也正處于財政緊張的狀態，只拿得出3000萬元銀行貸款。深圳的建設者住在簡易的帳篷里，風餐露宿，靠的就是政策撬動土地的價值。新中國成立后土地一直歸國家所有，國家統一分配無償使用。深圳人敢為天下先，在國家掌握土地利用的大環境下，早期的建設者為吸引外資，創造性地將土地租借給外商，并且一租就是50年。

隨著大量港資的涌入，深圳人發現了金融杠桿的威力，不等房屋建成，甚至房屋還處在圖紙階段就開始賣“樓花”，提前回收資金，再滾動投入。3000萬元原始資本撬動了70余億元的基礎建設投資。在“錢”稀缺的年代，這是一項了不起的發明。

作為改革試驗區深圳先行先試，1987年創造性地提出了土地的所有權和使用權的分離，同年完成了土地“首拍”。幾個月后，上海也完成了首次土地拍賣，日企以1億元人民幣的價格獲得了1.29萬平方米的50年土地使用權。

如果說在那個資本稀缺的時代深圳的先行先試釋放了沉睡的土地潛能，1993年的浦東開發則接過了深圳的接力棒，在“摸著石頭過河”的探索上更進了一步。1993年浦東在全國率先嘗試“土地實轉、資金空轉”的土地開發模式，一舉激活這片曾是農田菜地、河汊縱橫沉睡的土地。所謂“土地實轉、資金空轉”是由政府部門按照土地出讓價向開發公司開出支票，作為國有股東入股開發公司;開發公司將此支票背書后，作為土地出讓金支付，交給土地管理部門以取得土地的土地出讓模式。以現在的眼光看，這和現有的土地出讓、土地開發方式類似，一方出地一方出錢聯合開發，不同的是政府出地、企業出錢，共建一家房地產開發企業。唯其如此，可見當時土地價值之低，開發企業之資金匱乏，以至于資金要空轉，土地管理部門最后獲得的只是政府自己的一張空頭支票。

上世紀70年代末開始的家庭聯產承包責任制是這40年至關重要的改革，它部分地釋放了億萬農民的自由，為城市化和工業化提供了最優質廉價的勞動力。而肇始于深圳和上海的土地制度改革則釋放出土地的活力。可任何一種制度變革都伴隨著資金涌動，有時候泥沙俱下。海南建省，成千上萬在上海和深圳嘗到了投資土地甜頭的投機者洶涌而來，土地和房屋的價格一躥沖天。那時候錢太好掙了，投資回報率100%都算不上好項目。有個松雷大廈，炒賣了17手，最后樓竟然還沒完工。之前16手炒家，錢也一直沒到位。到最后崩盤的時候，最后一家將之前的16家全部告上法庭，前16家每家湊些錢，才勉強把樓給完工了。

熱錢洶涌，土地制度先行先試的深圳也是泥沙俱下。深圳建房的第三個高潮發生在1992年鄧小平南巡以后，不少社隊為招商引資，采取靈活的方式與外商合作，比如合資建廠房、把土地租賃給外商建廠、與外地人合作建出租屋等。這些行為當時受到市、縣政府的支持、寬容或者默許。可現在，這些工業化和城鎮化的產物，都被打上了“違章建筑”的標簽。以現在的眼光審視，深圳速度遺留下來的土地利用問題也不少。

先行先試的深圳最先感受到了土地枯竭的壓力。上世紀90年代后，深圳發展的基本約束已經由“錢”變為“地”，而深圳開發的思路，也逐漸由“籌錢”轉變為“籌地”。1992年，深圳實施“統征”，率先在關內實現土地全部國有化和農民市民化。2004年，深圳又再次實施“統轉”，在全域實現土地全部國有化以及農民市民化，深圳成為全國第一個沒有農村建制的城市。可隨著土地價值顯現，農民的地權意識覺醒，深圳域內“違建”如雨后春筍，“違建”高潮一波接一波，市域范圍內竟然有小一半是違法違規的。

拆遷成本變得越來越高昂，而城市建設的土地指標幾近枯竭，深圳又不得不開始了城市更新的探索，向城中村、工業區等城市建成區要地，以提升容積率的方式向天空拓展城市空間。這卻再次凸顯了現行土地制度的死結，政府與居民博弈愈發艱難，土地成本與日俱增，隨之而來的房價暴漲窒息了城市發展的潛力。

高房價終結者

從官方統計的數據來看，1987年才有全國性的房價統計。當年的全國平均房價是408元/平方米，一直到1992年，房價維持在單價千元以下，但每年的漲幅可觀。可真正使“北上廣深”的房價如脫韁之馬的，是2004年開始的“8·31”土地大限。這一年3月，國土資源部、監察部聯合下發71號令，要求從2004年8月31日起，所有經營性項目用地一律公開競價出讓，各地不得再以歷史遺留問題為由進行協議出讓。同時要求此后發展商須及時繳納土地出讓金，兩年不開發政府可收回土地。此前的房地產市場還漲跌相見，給購房者很多“抄底”的機會，以此為分水嶺，房價再也不給希望下跌者以機會了。

雄安新區來了，并且是逆土地財政而動的全新土地政策。房價只漲不跌的趨勢會否也逆轉？

炒房者的最大殺器，恐怕就是城市邊上又建了一座新城。

有好事者翻出一張1993年的《新民晚報》，上面的廣告打出的是“3萬元擁有一個家”。那一年，確切地說1993年還是全國房地產的一個小高潮，全國人民南下海南炒地，房地產一片繁榮，熱風也刮到了上海，上海市中心的房子短暫地達到過6000元/平方米。但很快海南地產泡沫破裂，冷風又襲來，上海市中心的房子腰斬一半。

一個新區的建設提供了廣闊的土地和房源，這使得在相當長的時間內上海的房價都落后于北京。只是在2004年協議出讓土地全部取消后，上海的房價才直追了上來，并在相當長的時間里領先北京。回顧那一段歷史，當然很難用精確的數據給出參考，畢竟彼時全國的商品房開發通行的都是協議土地出讓的自由市場經濟，任何一座城市都有著近乎無限制的土地供應，大城市處處工地，居民樓從市中心到郊區一環一環地向外擴充著。可在上海最繁華的外灘外，一江之隔的陸家嘴上摩天大樓拔地而起的陣勢，還是有力地平抑了上海的房價。

如果說“8·31”之前的深圳、浦東大開發還不足以為如今的雄安建城提供參照，濱海新區的建設卻是集中于2004年土地“大限”之后，2004年天津商品房均價3300元，10年后的2014年均價為1.05萬元，上漲了2.2倍，遠低于鄰居北京的5.5倍漲幅。當然，作為弱一線城市，你盡可認為天津的人口流入弱于北京，但實際上并非如此，兩地10年間常住人口均增長了一半左右。

浦東與浦西一河之隔，濱海新區中心距離天津中心城區卻有40公里的距離，兩個建成區之間隔著大片的鹽堿灘和工業廠房。在交通不發達的時代這已經相當于另建一座城市了，此前兩地交通主要靠城鐵，通勤時長50分鐘，2015年高鐵貫通后通勤時間只需15分鐘了，兩地通勤班次頻繁，除火車外還有很多公交線路，兩地之間除了地理上的距離，似乎融為一體。

建設中的深圳樓盤（攝 于2016年）

可北京與雄安，兩地相距110公里，基本杜絕了通勤的可能。天津與雄安的距離也是110公里，也不能通勤。遍查東京、紐約、巴黎等超大型城市的通勤距離，50公里是極限了，故而雄安的選址，絕不是衛星城的概念，而是一個完全獨立的城市。或許正是因為建雄安的首要任務在疏解，中央才將眼光聚焦在一個無法實現通勤的地域。甚至，兩地之間距離超過了百公里，也不可能存在一個一家人中既有在北京通勤上班、又有人在雄安工作的區域，如果說勉強有地方符合要求，也只有兩地中心點河北固安了。

既然是千年大計，雄安之于北京乃至整個京津冀的影響是需要慢慢消化的，可未來的預期卻是時不我待的。再加入搶房大軍的時候，除了剛需、學區和改善型的購買者，只要摻雜了一點投資理念的買房人一定會想：是北京，還是雄安。同樣，天津的投資型購房者也面臨著同樣的選擇。

有了公租房、廉租房這個巨大的壓艙石，加之巨量的商品房土地供應，重慶的房價得以多年不漲，房地產投機基本被杜絕

這個意義上，雄安的未來不僅牽動那些奔赴白洋淀卻鎩羽而歸的炒房者，以及周邊縣市的購房人，也與身處京津的居民們有關。會騰出相當多的土地。從供求關系來看，人分出去了地騰出來了，可供建設的土地多了，邏輯上看，北京的房價已經缺乏大漲的基礎了。放眼全國，一線城市引領各地房價，其中北京的水最深，北京的房價穩住了，其他地方會怎么樣？

如果雄安的土地制度實驗成功了，每一個大城市的周邊都出現一個公租房主導的“伴城”，吸引著年輕人去創業，并且演變為這個國家最有活力的區域，一線大都市的房價也就被釜底抽薪了。這個意義上，雄安新區的土地改革只許成功，不能失敗。