“十三五”時期推進我國能源供給側結構性改革的建議

中國國際經濟交流中心課題組

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·本 刊 專 論·

“十三五”時期推進我國能源供給側結構性改革的建議

中國國際經濟交流中心課題組*

在全球能源供需格局變化和國內新常態背景下，統籌國內可持續發展和全球應對氣候變化的兩個大局，需要加快能源供給側結構性改革，促進能源清潔低碳發展。我國能源供給側結構性改革的最終目的是通過建設清潔低碳、安全高效的現代能源體系，滿足經濟社會發展的能源需求。主攻方向是加快能源產業結構調整，推動清潔能源逐步替代化石能源成為我國的主體能源，并建立多元化的能源供應體系。根本途徑是深化改革，還原能源商品屬性，構建有效競爭的能源市場體系，完善市場在資源配置中起決定性作用的體制機制。推動能源科技創新，加強關鍵技術攻關，深化能源裝備創新發展。

十三五 能源 供給側改革 結構調整 市場體系

我國能源發展面臨的問題既有需求側也有供給側方面的。在全球能源格局發展重大變化，國內能源消費增速放緩背景下，從供給側推進我國能源發展實現清潔低碳、安全高效的目標有著十分重要的意義?！笆濉睍r期是我國能源結構調整優化的關鍵時期，煤炭消費總量達到峰值，非化石能源在能源結構中的地位進一步強化，亟需從供給側發力，調整當前能源發展過程中不利于轉型發展的因素，推動能源革命目標的實現。

一、我國能源供給側結構性改革的背景及方向

(一)我國能源供給側改革面臨的國際國內形勢

國際國內經濟和能源發展形勢對我國能源供給側改革會產生深遠影響。

第一，全球能源供需寬松將持續較長時間，我國能源消費進入低速增長期。發達國家能源消費基本趨于穩定。2015年，全球一次能源消費量增長僅1%，除受全球金融危機影響的2009年外，這是自1998年以來最低的增速。發展中國家能源消費雖然繼續保持增長，但由于經濟增速放緩，能源消費增速也隨之放緩。而供應方面，目前全球能源供應能力較為充足。美國頁巖氣革命推動全球油氣產量大幅增加，美洲成為國際油氣產能的重要供應區，改變了全球能源供應格局。在供需寬松的情況下，2015年全球能源價格整體下行。全球能源供應寬松的狀況將持續較長時間。我國能源消費的高速增長期已經結束，進入低速增長期。我國能源消費年平均增速從“十五”時期的12.2%，下降到“十一五”時期的6.7%，進而下降到“十二五”時期的3.6%。2015年和2016年兩年的能源消費增速均為1%左右。無論是國際還是國內，“十三五”時期都將處于能源供應寬松、能源消費低速增長的階段，這為我國能源供給側結構性改革提供了機遇和空間。

第二，《巴黎協定》加速全球能源低碳化進程，我國面臨很大的碳減排壓力?！栋屠鑵f定》對2020年以后全球應對氣候變化做出了新的制度安排，確立了把全球溫度升高范圍控制在工業革命前的2℃之內，并且爭取控制在1.5℃的目標。目前各國承諾的減排量與目標值有相當大的缺口，這意味著到2030年之前各國必須加快能源低碳化進程。中國提出的自主減排目標是，到2030年實現二氧化碳排放達到峰值，并爭取提前完成。這意味著2030年以后新增能源需求全部由非化石能源來滿足，任務非常艱巨。

第三，能源清潔低碳發展成為全球共識，各國能源技術創新競爭加劇。近期，全球技術創新在經歷了國際金融危機后的短暫低潮后開始活躍，而能源領域的技術創新更是進入了高度活躍期。美國頁巖氣革命就得益于其技術創新的成果。目前，各國都在加快能源領域技術創新的步伐，希望搶占技術進步先機。當前太陽能、風能、地熱能等可再生能源開發、存貯和傳輸技術創新步伐加快，成本不斷降低，競爭能力日益增強。我國能源領域的科技創新取得了一定的成績，有望在一些關鍵核心技術上取得突破，目前處于搶占全球先機的重要階段。

第四，我國生態環境承載能力已達極限。能源結構與生態環境特別是大氣環境質量有著緊密關系，長期以來，化石能源是我國絕對的主體能源，其粗放使用造成的環境污染問題日益突顯。2013年初，全國持續性、大范圍的霧霾天氣引發了公眾對空氣污染的高度關注，也引起了全世界對細顆粒物(PM2.5)的空前關注。我國生態環境的承載能力也已經不能繼續支撐粗放型的經濟發展方式和能源利用方式。

總之，在當前國際能源供需格局變化和國內新常態背景下，統籌國內可持續發展和國際應對氣候變化的兩個大局，要加快能源供給側結構性改革，促進能源清潔低碳發展，實現經濟可持續發展和應對全球氣候變化的共贏。

(二)我國能源供給側結構性改革的內涵及方向

第一，供給側結構性改革是我國“十三五”時期踐行“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念的重要政策著力點。2015年11月，中央財經領導小組會議首次提出了“供給側結構性改革”，要求“在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側結構性改革，著力提高供給體系質量和效率，增強經濟持續增長動力，推動我國社會生產力水平實現整體躍升?！彪S后又明確了供給側改革的五項重點任務，分別是“去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”。2016年12月召開的中央經濟工作會議，進一步明確了供給側結構性改革的最終目的是滿足需求，主攻方向是提高供給質量，根本途徑是深化改革。

第二，供給側和需求側管理是調控宏觀經濟的兩個基本手段。供給和需求不是非此即彼的關系，兩者互為條件，相互轉化。需求側管理重在解決總量性問題，而供給側管理重在解決結構性問題。供給體系所存在的問題是生產要素低效率和低質量的“錯配”。因此，供給側結構性改革是要矯正要素配置扭曲，用改革的辦法推進結構調整，提高供給結構對需求變化的適應性和靈活性，更好滿足需求。

第三，能源既是滿足居民消費需求的終端產品，也是各行業發展的中間投入品。能源供給側結構性改革以能源行業提質增效為目標；同時，通過能源行業改革，降低能源供給成本，也為其他行業供給側改革提供了基礎。能源行業需求側的矛盾和供給側的矛盾共存，但目前最主要的矛盾是結構性失衡，因此，要在持續調整和轉變能源消費方式的同時，著力加強能源供給側改革，把改善能源供給結構作為主要方向，推動能源發展邁向高水平的供需平衡。

具體而言，我國能源供給側結構性改革的最終目的是通過建設清潔低碳、安全高效的現代能源體系，滿足經濟社會發展的能源需求。主攻方向是加快能源產業結構調整，推動清潔能源逐步替代化石能源成為我國的主體能源，并建立多元化的能源供應體系。根本途徑是深化改革，還原能源商品屬性，構建有效競爭的能源市場體系，完善市場在資源配置中起決定性作用的體制機制，更好地發揮政府作用。同時，推動能源科技創新，加強關鍵技術攻關，深化能源裝備創新發展。

二、“十三五”時期我國能源供給側改革的目標和重點任務

(一)目標

第一，到2020年，根據最新發布的《能源發展“十三五”規劃》，能源消費總量控制在50億噸標準煤以內。其中煤炭消費總量控制在41億噸標準煤以內，比重降低到58%以下；非化石能源占比達到15%以上；天然氣占比力爭達到10%。2020年，常規水電裝機規模達到3.4億千瓦；風電裝機規模達到2.1億千瓦以上，風電與煤電上網電價基本相當；太陽能發電裝機規模達到1.1億千瓦以上，光伏發電力爭實現用戶側平價上網；運行核電裝機力爭達到5800萬千瓦。2020年，單位國內生產總值能耗比2015年下降15%，單位國內生產總值二氧化碳排放比2015年下降18%。

第二，展望2030年，能源消費總量控制在60億噸標準煤以內，煤炭占比下降至50%以下，非化石能源占比達到20%，天然氣達到15%。碳排放強度較2005年下降60%～65%，碳排放達到峰值，并爭取提前達峰。

第三，展望2050年，能源消費總量控制在65億噸標準煤以內，煤炭占比下降至30%左右，非化石能源占比達到35%，天然氣達到20%左右。碳排放總量力爭回落至2010年左右水平。

表1 2015—2050年我國能源結構中長期目標

(二)重點任務

從上述目標看，我國將通過30多年的努力，最終實現主體能源從煤炭到可再生能源的更替，并實現能源供應體系的多元化。應在此目標下，確定“十三五”時期我國各類能源發展的重點任務。

第一，煤炭。煤炭的主體能源地位將在未來30年左右的時間內逐步讓位于可再生能源，但“十三五”時期煤炭仍將是我國的主體能源。按照規劃目標，到2020年煤炭在我國能源消費中的占比降至58%以下，比2015年下降6個百分點?！笆濉逼陂g，煤炭產業供給側改革要將科學有序化解過剩產能與推動產業轉型升級相結合，實現煤炭產業健康發展。

第二，石油。石油是我國重要能源之一，但從石油進口依存度的不斷提升，國內石油勘探開采能力和經濟性存在約束，以及石油使用對碳排放和生態環境產生的負面影響等方面看，應盡早布局石油替代。到2020年石油在我國能源消費中的占比將比2015年略有下降?！笆濉逼陂g，在國際油價低位運行、國內勘采成本相對較高的背景下，要妥善處理上游勘采環節成本過高與保障石油安全的關系。同時，抑制低端煉油產能的盲目擴張，提高煉油環節生產效率和質量水平。

第三，天然氣。天然氣作為清潔能源在我國能源發展中的地位將越來越重要，未來將成為我國主體能源之一，但目前天然氣消費占比還很低。按照規劃目標，到2020年天然氣在我國能源消費中的占比為10%左右，比2015年提高4個百分點左右。我國天然氣市場需求潛力很大，“十三五”時期應通過降低天然氣價格，加強天然氣管網和儲氣庫建設，拓展天然氣消費市場，提高天然氣消費比重。

第四，非化石能源。按照規劃目標，到2020年非化石能源在我國能源消費中占比為15%左右，比2015年提高3個百分點?！笆濉逼陂g核電建設集中在沿海，到2020年運行核電裝機可能達到5800萬千瓦。除核電外，常規水電、風電、太陽能等可再生能源將逐步成為我國的主體能源?！笆濉睍r期可再生能源占比雖然無法有顯著提升，但這是可再生能源發展的關鍵時期，應著力解決“棄風棄光棄水”問題，探索多樣化的可再生能源發展模式，完善可再生能源補貼政策，加強系統調峰能力和電網規劃。

第五，電力。電能具有清潔、安全、便捷等優勢，實施電能替代對于促進能源清潔化發展意義重大。“十三五”時期是電力體制改革落實的重要階段，改革的有效推進將為能源供給側改革提供重要支撐。

(三)預期效果

2015年，我國以占全球14%的生產總值(GDP)總量，消耗了全球能源總量的22.9%。根據有關預測數據估算，經過“十三五”時期以及更長一段時間的能源結構調整和節能減排工作，我國能源發展與改革將對全球能源轉型產生重要的積極作用。據估算，到2020年，我國GDP總量占全球比重將提升至約17%，能源消費量的全球占比將緩慢提升至23%；到2030年，我國GDP總量占全球比重將接近24%，而同年的能源消費量占比也將達到24%；到2050年，我國GDP總量占全球比重將超過35%，而能源消費量占比將降至21%。

表2 2015—2050年我國GDP與能源消費占全球比重的變化趨勢

三、推進能源供給側結構性改革的具體建議

(一)煤炭：化解過剩產能推動轉型升級

煤炭是我國能源生產和消費結構的重要組成部分。作為國民經濟的基礎產業，煤炭產業涉及面廣、從業人員多，關系經濟發展和社會穩定大局。進一步化解煤炭行業過剩產能、推動煤炭企業轉型升級，是當前及相當長一段時期內的重要任務。

第一，科學有序化解煤炭過剩產能。2016年化解煤炭過剩產能工作取得了一定成效，但由于對“去產能”與產量的關系把握不盡周全，造成前三季度煤炭產量下降幅度達到11.9%，供需失衡造成煤價較年初爆漲83.8%，為應對煤價上漲又出臺了一系列保證煤炭穩定供應的政策，政策頻繁調整導致市場難以形成穩定預期。針對當前“去產能”政策執行中的問題，未來政策應有所調整。一是化解煤炭過剩產能要避免“一刀切”。政府要通過制定最低經濟規模、技術水平、環保規范等產業標準淘汰落后產能，減少行政干預。對于長期虧損、停產、停建的煤礦，以及資源枯竭、資源條件差的煤礦，通過給予政策支持，引導其有序退出。二是妥善處理控制煤炭產能與煤炭大基地建設的關系。拉長規劃內煤炭基地的建設周期，放低煤炭基地產量目標，對于明顯超出區域市場需求的基地適當控制產量，以促進供需平衡。三是政府與企業共擔，處理好職工安置問題。鼓勵企業挖掘現有潛力，解決好職工安置問題，同時政府要做好托底工作。雖然近期煤價上漲暫時緩解了煤炭企業資金壓力，但政府承諾的1000億元的獎補資金要堅決落實到位，以體現政府淘汰落后產能的決心。四是加強金融、土地等政策支持。加大金融支持，為退出企業提供債券融資渠道，妥善處置債務、員工權益保障等問題。優化土地政策，支持退出煤礦用好存量土地，促進礦區更新改造和土地再開發利用。

第二，推動煤炭產業轉型升級。雖然在未來較長一個時期內，煤炭在能源結構中的主導地位難以改變，但在建設“清潔低碳、安全高效”能源體系的大背景下，煤炭在能源結構中的比重將逐步下降，煤炭企業謀求轉型升級是其持續發展的主動選項。一是推進煤炭清潔高效利用。加強原煤洗選調質和分質分級梯級利用，推動煤炭由燃料向燃料和原料并重轉化。加大力度治理散燒煤，通過降低散燒煤炭比重，相對提高電煤使用比重，推動超低排放燃煤發電升級改造，提高煤炭集中轉化的比例。二是支持煤炭產業發展綠色循環經濟。延長煤炭產業鏈，形成煤化工、節能、資源綜合利用等一體化的發展格局。引導煤炭企業綜合實施煤炭倉儲物流、數字配煤、選煤、液化天然氣(LNG)加氣站、水泥、煤化工、多金屬冶煉等項目，形成整體協調的產業鏈，打造煤炭產業的循環經濟體系。三是提升煤炭產業智能化水平。支持煤炭企業加強智能礦山建設，以礦山信息化和數字化為基礎，以開采智能化、生產自動化和管理信息化為核心，實現礦山無人開采和智能管理。增強煤機裝備自主創新能力，提升煤礦井巷建設、工作面開采、運輸提升的自動化和智能化水平。四是鼓勵煤炭企業利用現有資源實現多元化發展。引導大型火電企業與煤炭企業之間參股，發展煤電一體化。鼓勵和支持煤炭企業利用礦區土地，科學合理發展多元業務，比如利用原有輔業退出后的資產發展現代農業、健康、養老、旅游等經營項目。

第三，穩步推動煤電去產能。正確定位煤電在未來電力結構中的地位，逐步降低煤電比重，抑制煤電大規模投資傾向，控制煤電新開工規模，為清潔能源預留足夠空間。一是停建、緩建一批煤電項目?？擅鞔_建設進度在50%及以下的項目堅決停建，建設進度在50%以上且低于80%(含)的緩建，80%以上的可依情況允許建設完成。二是建立過剩電力產能平穩退出機制，預防系統性風險。隨著電力體制改革推進，將有部分電力過剩產能面臨淘汰風險。為避免出現大量企業破產倒閉的風險，政府及監管部門應建立平穩的落后電力產能退出機制。應建立電力供需平衡預警機制，以規劃定總量、定空間，不在規劃盤子內的火電等電源項目堅決不予建設，遏止各地方和發電企業著眼自身帶來的無序和無度問題，防止電力供應過剩情況進一步惡化。

(二)石油天然氣：推進油氣體制改革建立有效競爭的市場體系

“十三五”期間，油氣行業供給側改革應以深化油氣體制改革為抓手，構建有效競爭的市場體系。

第一，推進石油產業提質增效。近年來，國際油價大幅下挫給國內油氣企業經營帶來了較大困難，但石油作為重要的傳統化石能源，一段時間內在我國能源結構中的地位難以動搖?！笆濉睍r期，應將推進石油產業改革創新、提質增效作為重要內容。一是妥善處理國內勘探開采與石油對外依存度的關系。近年來，國際油價持續走低，我國油氣企業上游勘探開發出現較大虧損，國內主要油企已較大幅度減少勘探開發投資并關停部分油井。在進口原油價格較低背景下，從經濟性角度考慮，不應再加大國內勘探開發投入力度。但從長期看，為了將我國油氣對外依存度保持在合理水平，我國國內原油生產能力仍需提高。應通過推動提升復雜油氣勘探開發技術水平，降低勘探開發成本。同時，通過引入社會資本參與上游勘探開采，保證國內原油生產能力在保持穩定的基礎上有所提升。二是保證成品油質量。在當前地方煉油市場規模不斷擴大的背景下，要通過提高成品油生產環保標準、污染排放標準，加強油品監測，推動地方煉廠提高技術水平和裝備水平，生產高品質成品油。改善現行稅收制度，構建合理的成品油消費稅分成機制，提高地方政府監管地方煉化企業的積極性。三是有效降低石油使用成本。加快推進國有企業改革，實現主輔分離，要求各地政府承擔“三供一業”責任，減輕油田企業負擔，提高油氣企業主營業務經營效率。同時，加快推進油氣市場化改革，鼓勵市場競爭，培育新的市場主體，引導社會資本更好地進入下游競爭性業務領域，通過市場競爭降低成本。

第二，擴大天然氣有效供應。天然氣作為清潔能源，未來有非常大的發展潛力，當前亟需解決制約天然氣發展的價格和基礎設施問題。一是妥善處理天然氣長貿合約。對于已簽訂的長貿合約，應采取分步分攤消化的方式化解過高的成本，由企業、社會和政府等多個主體承擔。其中，企業承擔主要份額，可在非居民氣價中提取一定比例政府性基金用于消化。與此同時，未來要更加系統科學的設計長貿合約條款，選擇適宜的替代性能源作為價格參考，商定斜率和價格調整公式，合理約定價格調整周期，提升合約談判能力。此外，要積極構建油氣交易市場，構建現貨形成價格、期貨引導預期的油氣市場體系，形成有效的市場交易信息，引導供需，避免受到國際價格波動的劇烈沖擊。二是加快天然氣儲氣庫等基礎設施建設。2016年10月，國家發展改革委印發《關于明確儲氣設施相關價格政策的通知》，進一步明確了儲氣服務價格、初期設施購銷差價的市場化改革舉措。建議通過實施儲氣庫、LNG接收站、天然氣管網等基礎設施投資、建設、運營向第三方準入公平開放，鼓勵社會資本、城市燃氣企業參與投資建設。引入市場機制，在用氣高峰期允許儲備氣源參照市場化價格銷售。

第三，有序推進油氣全產業鏈市場化改革。油氣體制改革是油氣行業供給側改革的重要內容。要通過頂層設計進行全產業鏈的市場化改革，打破壟斷，促進競爭，建立公平競爭、開放有序、市場對油氣資源配置起決定性作用的現代油氣市場體系。一是逐步放開油氣勘查開采準入。推進礦權改革，改革油氣勘探開發專營制度，逐步放開油氣行業上游市場。將探礦權出讓與勘查資質分開，《勘查資格證》不再作為申請礦權的必要條件。參照國際通行做法，實行勘查區塊競爭出讓制度，變“申請在先”方式為“競爭性出讓”方式，通過公開招標向符合條件的各類市場主體有償出讓相關礦業權。二是有序放開石油天然氣進出口限制。鼓勵更多市場主體參與油氣資源進出口，活躍油氣市場。進一步放開石油進口準入，允許具有一定資質的各類原油加工企業進口和使用原油。推進三大油氣企業LNG接收站對第三方公平開放，合理規劃新建LNG接收站，提高民營資本參與度。三是推進天然氣管道等基礎設施公平開放。目前，我國管道運輸企業同時兼營天然氣銷售業務，網銷不分使管輸費用居高不下，推高了天然氣使用成本。促進管道等基礎設施公平開放有兩種路徑，一種是一步到位的改革，即將油氣產業生產環節、銷售環節與管輸環節進行縱向分離，明確管道企業只提供輸送服務、收取管輸費，不得參與上下游業務；第二種路徑是保持現行體制不變，從管道財務獨立入手，制定切實有效的管網公平開放操作細則，逐步實現管網獨立。兩種路徑都必須協同推進上游主體的多元化改革，只有主體多元、氣源多樣，管道公平開放才有意義。四是加快油氣行業下游改革。允許具有資質的各類社會主體進入油氣加工領域。取消成品油批發零售環節特許經營權，有序放開成品油批發主體限制，放開加油站業務的市場準入。提高天然氣配售環節的市場化程度，促進天然氣配售環節公平競爭。五是深化油氣企業改革。推動油氣國有企業進行“主輔分離、做強主業、產權明晰、完善配套”改革，完善現代企業制度。將三大油氣企業的輔業剝離，組成若干獨立經營的企業，由三大油氣企業控股或參股經營。三大油氣企業中規模較小的油田、閑置的低品位資源和部分煉油化工、油品銷售的子公司可以劃轉給省級地方政府，使其成為由地方政府授權經營的獨立法人。

(三)可再生能源：破除發展的成本、技術和機制約束

“十三五”時期提高可再生能源在我國能源和電力消費中的比重，關鍵要解決好“棄風棄光棄水”問題，加強保障可再生能源消納政策的執行力度。

第一，因地制宜，集中式與分布式發展并重?？稍偕茉创笠幠＜惺介_發對調整全國能源結構可起到重要作用，也有利于降低成本和集約利用土地，但面臨遠距離輸送等問題。分布式發展可有效解決可再生能源消納問題，但受到成本較高等因素的制約?？稍偕茉窗l展布局應堅持因地制宜、集中與分布并舉的原則，不應在政策導向上有所偏廢。

第二，多策并舉，促進可再生能源消納利用。要從技術和體制等多方面著手，解決可再生能源并網消納問題。一是落實可再生能源優先利用相關政策。能源主管部門已出臺可再生能源保障性收購制度和開發利用目標引導制度，明確了風電和光伏發電最低保障收購小時數，規定了2020年各省全社會用電量中非水電可再生能源電力消納量比重指標。建議要加強各省風光電消納比重指標的約束性和強制性，或正式出臺強制性的可再生能源配額制度，增強各地接納省外可再生能源電力的積極性。二是優化電源結構，合理配置調峰電源。增加電源裝機中調峰電源和靈活調節電源的比重。在具備抽水蓄能資源地區，加快抽水蓄能電站建設；在天然氣供應有保障地區，建設一定規模的燃氣電站；改進燃煤機組參與系統調峰的能力。建立輔助服務補償和分攤機制，引導常規電源為可再生能源調峰，按照“誰承擔、誰收益”的原則，建立用戶參與的輔助服務分擔機制。三是大力支持儲能技術研發。通過新能源發展基金、國家財政資金等渠道對風光儲能一體化技術裝備的研發應用項目給予支持。促進以抽水蓄能、光熱發電、儲能電站為主的調峰電源體系的形成。四是盡快建立交易活躍、透明的日間電力市場體系，確?？稍偕茉措娏炏日{度?，F貨電力市場可保障可再生能源的絕對優先上網秩序，引導調峰潛力的釋放。

第三，完善可再生能源補貼政策。因可再生能源電價附加征收標準的調整滯后于納入國家規劃的可再生能源發展速度，近年來可再生能源補貼資金一直存在較大缺口。需要進一步完善我國可再生能源補貼政策。一是逐步降低補貼標準，倒逼成本下降。繼續加大可再生能源上網電價退坡力度，穩定社會預期，倒逼產業技術進步和成本降低，提高市場競爭力，盡早實現平價上網。同時，要防止補貼調整引發“搶裝”，可考慮增加調整頻率為每半年進行調整。二是采取多途徑解決補貼資金缺口問題。改進可再生能源基金預算和電價補貼審核撥付機制，確保電價補貼資金足額到位。逐步取消煤電享受的價內隱性補貼?；痣姷沫h保補貼每年都超過上千億元，遠高于可再生能源補貼缺口。在促進可再生能源發展，逐步壓縮火電發展的背景下，可以重新評估現有能源體系的補貼政策，使得補貼真正用到清潔能源的發展上。同時，試行綠色電力證書交易制度，通過市場交易方式，由煤電企業承擔環境保護支出。

(四)電力：構建公平開放、高效透明的電力市場體系

電力供需環境總體寬松為化解電力行業長期存在的深層次矛盾提供了良好的外部環境，抓住時機推進電力體制改革，增強電力市場活力，從而實現能源資源的有效配置，培育新的增長點，是電力供給側結構性改革的核心要義。

第一，健全頂層設計，打破省間壁壘。從頂層設計上打破以省為主體的電改落地模式，積極推進區域和全國電力市場建設，發揮區域市場大范圍配置資源的效率優勢、成本優勢。在具備條件時，力爭形成統一的區域現貨市場，聯合出清電力電量，真正優化區域統一運行。

第二，總結試點經驗，及時調整細化改革方案，確保利益相關方在市場框架下博弈。在電力改革紅利吸引下，目前各利益相關方在配售電準入、交易中心股權等方面激烈博弈，尤其是地方政府作為利益方之一，很可能出現“裁判與運動員同場競技”情況。國家能源主管部門應根據改革試點經驗，及時調整優化改革細則。防止既得利益者借改革之名阻礙改革進程，也要防止新的市場參與者濫用權力或規則。通過建立合理規范的規則體系，確保電力改革各方在市場框架下博弈。

第三，加快建設現貨市場，形成市場化定價體系。從相關條件看，目前開展電力現貨交易并無技術難題。國內外大量實踐經驗說明，只要制定合理交易規則，系統安全穩定性可以得到保障。改革初期為確保平穩過渡，保留了發電計劃等計劃調配模式，在現貨市場未建立時有助于電力穩定運行并兼顧節能環保目標。隨著電力改革推進，應逐步取消電力計劃，加快推進現貨交易市場建設，具備條件的省份2017年即可啟動現貨市場試點。交易電量比例根據改革進程逐步擴大，形成現貨市場和遠期市場并行的市場體系。

第四，加大配售電領域改革力度，進一步放開配電市場。放開增量配網和售電市場是本輪電改的亮點。在目前推進過程中，售電改革進程領先增量配網市場放開。下一步應加快放開增量配電業務，鼓勵配售一體經營模式，實現電力終端配售環節市場化，使新進入者更多享受改革紅利。增量配電網放開應以用戶利益為核心，避免形成新的壟斷。實施時需要統籌考慮投資回報、民生保障、電網安全有序運行等多種因素，在制定相關配套細則的基礎上有序推進。在存量配電業務上，也要優化改革方案。在確保電力安全供應前提下，通過混合所有制形式引入社會資本，參與配電網改造和升級等工作，形成全面市場化競爭局面。

第五，妥善處理交叉補貼和過渡時期價格雙軌制，做好民生用電保障。妥善處理電價交叉補貼問題，保證改革過程中居民、農業等用戶電價平穩。在核定輸配電價時，通過厘清各用戶類別、各電壓等級輸配電真實成本，逐步將交叉補貼由“暗補”改為“明補”。以明晰的輸配電價回收補貼成本，穩定電價補貼來源和銷售電價水平。同時，妥善處理市場競價與政府定價的銜接關系，防止價格雙軌制帶來的套利風險和不公平競爭。加快推進政府定價改革，逐步取消計劃定價，使非民生保障類用電逐步改由市場定價，最終形成市場化定價的新機制。

第六，培育電力市場信用環境，健全市場主體信用體系。這是保障電力市場順利運行的基本條件。應著力建設完善市場信用機制，并嚴格打擊“失信”行為，為深化改革奠定基礎。可采取政府和市場共建信用體系的模式，政府監管以事中、事后為主，充分發揮第三方征信機構的作用，有效約束市場主體行為。

(五)關注未來能源供給側改革的幾個重點方向

未來能源發展的幾個重要方向對能源供給側改革將產生重要影響，值得關注。

第一，節能。節能被認為是“第五大能源”，貫穿能源生產和消費全過程。在全球應對氣候變化背景下，節能成為各國推動低碳發展的共同選擇。我國整體能效水平相比發達國家仍存在較大提升空間。當前我國碳排放總量全球最大，國內生態環境保護形勢嚴峻，以煤為主的能源結構還將持續較長時間。在此形勢下，更需要突出“節能”的戰略地位。

第二，能源互聯網與綜合能源服務。能源供應模式已從集中式逐漸向集中式、分布式、微電網等多元供應發展。這些新的方向都是以能源互聯網為支撐?；谀茉椿ヂ摼W，綜合能源服務得到快速發展。目前，很多能源企業都將戰略定位調整為綜合能源供應商，而不再是傳統的能源生產者，堅持能源生產與綜合服務并重。綜合能源服務核心可以發展成為將公共熱冷、電力、燃氣甚至水務整合在一起的綜合服務形式。

第三，新能源汽車。新能源汽車將改變未來的汽車行業已成基本事實。當前全球原油消費量的40%左右是汽車消費，從長遠看，如果關系電動汽車發展的關鍵技術實現進一步突破，電動汽車部分取代燃油汽車，必將對全球和我國原油市場產生深遠影響。

第四，儲能。儲能技術是未來影響能源發展最為關鍵的技術，是能源領域重要的技術突破方向。一旦儲能技術取得重大突破，未來電力運行模式將發生根本性改變。目前，在分布式發電、微網、電動汽車等領域都對儲能技術有巨大需求。

第五，碳交易市場。我國將在2017年建立全國統一的碳交易市場，這是用市場機制代替行政管制解決溫室氣體減排的重要舉措。碳市場啟動初期的年度分配碳配額總量規模大約在30億～50億噸，比當前全球最大的碳交易市場歐盟碳交易市場的20億噸左右要大很多，將對全球碳交易格局產生重要影響。

第六，能源裝備制造。能源裝備制造是能源技術的載體?！吨袊圃?025——能源裝備實施方案》確定了煤炭綠色智能采掘洗選裝備，深水和非常規油氣勘探開發裝備，油氣儲運和輸送裝備，清潔高效燃煤發電裝備等15個重點裝備技術的攻關任務。到2025年，如果能實現一批關鍵技術的突破，以及一部分關鍵性裝備和零部件的批量化生產和應用，將對我國能源供給側改革形成重要支撐。

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責任編輯：沈家文

*本文為中國國際經濟交流中心“能源供給側結構性改革研究”課題組的研究成果。執筆：張曉強、陳妍、景春梅、王成仁、李冠豐。作者單位：張曉強、陳妍、景春梅、王成仁為中國國際經濟交流中心；李冠豐為清華大學地球系統科學系。