農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)拇嬖诘膯?wèn)題及原因探析

梁尤軍

摘 要：學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償一般是指微觀經(jīng)濟(jì)主體對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞進(jìn)行經(jīng)濟(jì)賠償，并恢復(fù)受破壞的生態(tài)環(huán)境。在不同的歷史時(shí)期，不同的國(guó)家對(duì)于農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦斫獠槐M相同，農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐庋右膊灰恢拢话阋饬x上講，農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償是指對(duì)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程相關(guān)的活動(dòng)對(duì)環(huán)境所造成的破壞或污染進(jìn)行補(bǔ)償，涉及到水資源、土地、森林、濕地等。但是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人們對(duì)于農(nóng)業(yè)的生態(tài)功能理解的日益深入，農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐庋右苍谶M(jìn)一步的擴(kuò)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)；生態(tài)補(bǔ)償；農(nóng)地；經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償

一、引言

中國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)過(guò)了一段時(shí)間的發(fā)展，已經(jīng)逐漸形成了自有的模式，總結(jié)起來(lái)就是“以國(guó)家財(cái)政支持為基礎(chǔ)，以改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境為導(dǎo)向，多種補(bǔ)償方式相結(jié)合”的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐模式。農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償資金最主要的來(lái)源是國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，國(guó)家設(shè)立農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償專(zhuān)項(xiàng)資金用于一些大型的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目，如退耕還林、退耕還草、退田還湖等，旨在改善和保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展強(qiáng)調(diào)要保持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)系統(tǒng)的良性循環(huán)。農(nóng)業(yè)持續(xù)性的關(guān)鍵在于維護(hù)系統(tǒng)所依賴(lài)的生態(tài)功能與環(huán)境資源，實(shí)現(xiàn)資源的循環(huán)利用和永續(xù)使用，不斷提高農(nóng)民的素質(zhì)和收入，實(shí)現(xiàn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展以及人與人之間的和諧與公正。農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償當(dāng)時(shí)刻以“可持續(xù)”為中心，即對(duì)生態(tài)環(huán)境的某一方面進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)，不能對(duì)其他方面造成破壞或污染；必須站在長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度，不能只顧及眼前利益，忽視未來(lái)發(fā)展；對(duì)某些農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的活動(dòng)進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)，不能造成其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的利益損失。

二、農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐存在的問(wèn)題

目前，中國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)資源價(jià)值的衡量以生態(tài)資源的市場(chǎng)供給與需求來(lái)衡量，森林企業(yè)、水利水電工程等受益主體因支付農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)費(fèi)用的產(chǎn)品成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于該農(nóng)業(yè)生態(tài)資源為受益主體所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益，這也是中國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)資源保護(hù)所產(chǎn)生的怪圈“保護(hù)的力度越大，產(chǎn)生的效果越小”的原因。農(nóng)業(yè)生態(tài)資源的存量?jī)r(jià)值的衡量標(biāo)準(zhǔn)除了實(shí)物成本外，還應(yīng)包含所帶來(lái)的生態(tài)功能。如森林有調(diào)節(jié)空氣濕度，清新空氣的作用，草地有固土防護(hù)的作用等，這些功能理應(yīng)通過(guò)市場(chǎng)反映。再者，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)資源的地位出現(xiàn)偏差，農(nóng)業(yè)生態(tài)資源是公共物品，但不是公共物品都應(yīng)該由國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼支付，公共物品市場(chǎng)化的難度是投資周期長(zhǎng)，投資額度大，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和受益風(fēng)險(xiǎn)大等特征。

中國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償資金與國(guó)家農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境破壞所需要的恢復(fù)總費(fèi)用來(lái)說(shuō)，資金缺口比較大。而財(cái)政支出的費(fèi)用分?jǐn)偟矫恳粋€(gè)部門(mén)的資金又少之又少，同時(shí)在建設(shè)過(guò)程中，還存在重復(fù)建設(shè)。資金缺乏必然會(huì)造成補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)低下，這只是原因之一。中國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的制定與決策，一般由政府官員單方面確定，沒(méi)有進(jìn)行實(shí)際調(diào)研，聽(tīng)取農(nóng)民呼聲，對(duì)農(nóng)民生態(tài)保護(hù)所造成的受益減少?zèng)]有或很少補(bǔ)貼，如森林生態(tài)效應(yīng)補(bǔ)貼全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)每畝5元，損害了農(nóng)民對(duì)環(huán)境保護(hù)的積極性。對(duì)于補(bǔ)貼手段，中國(guó)從開(kāi)始農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)貼政策以來(lái)，其方式有：實(shí)物補(bǔ)貼、資金補(bǔ)貼，政策補(bǔ)貼等。中國(guó)目前農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度主要體現(xiàn)為部門(mén)政策，尚未出臺(tái)國(guó)家農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償方面的法律。部門(mén)政策的最大弊病就是政策實(shí)施單一，中國(guó)涉及農(nóng)業(yè)的部門(mén)眾多，而每個(gè)部門(mén)政策針對(duì)具體的某一方面，如農(nóng)業(yè)部門(mén)只針對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，土地資源部門(mén)僅僅只管土地保護(hù)，環(huán)保部門(mén)只對(duì)環(huán)境的污染出臺(tái)相關(guān)的政策等，多達(dá)好幾十個(gè)政策的出臺(tái)不僅政策實(shí)施復(fù)雜，而且會(huì)造成重復(fù)投資，且各個(gè)部門(mén)針對(duì)具體的單一領(lǐng)域?qū)嵭小耙坏肚小保a(bǔ)貼要么過(guò)高，要么過(guò)低，缺乏整體政策的協(xié)調(diào)性。

三、農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題的原因探析

1.政府考核機(jī)制缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)性

中國(guó)政府對(duì)干部的考核機(jī)制以國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值為標(biāo)準(zhǔn)，而忽視“綠色GDP”，結(jié)果是許多地方政府在追求國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增加的同時(shí)，大肆破壞環(huán)境，犧牲環(huán)境換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展。隨著消費(fèi)者從溫飽過(guò)度到對(duì)生活的追求，經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)導(dǎo)向已發(fā)生變化，如當(dāng)前的飲食習(xí)慣，人們逐漸變得喜歡健康食品。而健康食品的生產(chǎn)與農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境息息相關(guān)，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境前期的破壞將會(huì)阻止產(chǎn)生新的利潤(rùn)增長(zhǎng)點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與農(nóng)業(yè)發(fā)展都面臨著發(fā)展的可持續(xù)性。但是這與干部考核機(jī)制相矛盾，干部任期只有兩屆，但是綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，或許在本屆政府看不到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，所以，許多政府都有急功近利的決策行為，只顧及本屆政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而把經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙留給下一屆政府，久而久之就形成了惡性循環(huán)，使得農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境越保護(hù)越破壞的嚴(yán)重。

2.對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)資源重視程度不夠

改革開(kāi)放最偉大的成就之一是工業(yè)的快速發(fā)展。政府通過(guò)剪刀差剝削農(nóng)業(yè)進(jìn)行工業(yè)資本積累，促進(jìn)工業(yè)發(fā)展。而當(dāng)前的“雙補(bǔ)”政策無(wú)法彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的破壞，特別是對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)的破壞。在改革開(kāi)放初期，糧食政策激發(fā)農(nóng)民的熱情，大肆開(kāi)墾土地、砍伐森林、開(kāi)發(fā)濕地等等，雖然農(nóng)業(yè)積累的資本換來(lái)了工業(yè)發(fā)展，但是工業(yè)發(fā)展對(duì)環(huán)境造成的污染，卻超出了當(dāng)前農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境內(nèi)部平衡。農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的內(nèi)部平衡是人類(lèi)整個(gè)生態(tài)平衡的一個(gè)重要組成部分，對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)破壞造成農(nóng)業(yè)生態(tài)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的破壞，尤其是生物物種的消失，所帶來(lái)的損失無(wú)法估量。農(nóng)業(yè)生態(tài)內(nèi)部結(jié)構(gòu)變化表明農(nóng)業(yè)與外界環(huán)境之間能量的交流發(fā)生變化，某些物種的消失表明生態(tài)內(nèi)部系統(tǒng)某些功能消失，那么能量的交換就會(huì)相應(yīng)的降低，而人類(lèi)與自然界能量的交流依靠農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的能量降低，就象征農(nóng)業(yè)從自然界獲得能量減少了，即除農(nóng)業(yè)以外的產(chǎn)業(yè)獲得能量就變得更少。雖然目前政府意識(shí)到了農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的重要性，并且上升到戰(zhàn)略高度，中央一號(hào)文件也再三強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)性，可是生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部發(fā)生變化而帶來(lái)的損失卻無(wú)法有效彌補(bǔ)。

3.農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境相關(guān)主體缺乏界定

農(nóng)業(yè)生態(tài)資源雖然大部分來(lái)說(shuō)公共產(chǎn)品，具有公益性。但是農(nóng)業(yè)生態(tài)資源的收益主體除了政府以外、還有法人組織和個(gè)人。對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)資源所有者和保護(hù)的劃分模糊，造成所有者和保護(hù)者對(duì)農(nóng)業(yè)資源保護(hù)的積極性低下，也會(huì)造成補(bǔ)償主體的權(quán)利與義務(wù)“錯(cuò)位”。農(nóng)業(yè)生態(tài)資源受益主體的劃分模糊，不利于對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境資源受益者對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)資源利用的補(bǔ)償，造成受益主體“搭便車(chē)”，或者過(guò)度利用生態(tài)資源。同時(shí)農(nóng)業(yè)生態(tài)資源劃分的模糊也不便于對(duì)相關(guān)農(nóng)業(yè)資源實(shí)施補(bǔ)償，如農(nóng)業(yè)生態(tài)資源補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)生態(tài)資源補(bǔ)償對(duì)象和范圍的確定等。

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