對口協作路徑與機制創新:南水北調中線工程水源區與受水區實證研究

徐燕，任步攀

（1.華中師范大學城市與環境科學學院，湖北 武漢 430079；2.南陽師范學院環境科學與旅游學院，河南 南陽 473061；3.南陽市發展和改革委員會，河南 南陽 473000）

·中部崛起與湖北發展

對口協作路徑與機制創新:南水北調中線工程水源區與受水區實證研究

徐燕1,2，任步攀3

（1.華中師范大學城市與環境科學學院，湖北 武漢 430079；2.南陽師范學院環境科學與旅游學院，河南 南陽 473061；3.南陽市發展和改革委員會，河南 南陽 473000）

伴隨著南水北調中線工程順利完工和圓滿調水，為保障調水水質長期穩定達標和促進水源區經濟社會可持續發展，國家正式提出了水源區和受水區開展對口協作的戰略決策，但該工作啟動實施以來，理論研究匱乏滯后，實踐探索砥礪前行。通過對口協作概念內涵辨析及現狀問題分析，提出把握兩個關系、兩個方向和兩個創新的方法機理，并從生態環境保護、合作交流平臺、承接產業轉移、兩地企業嫁接、人才交流培訓、結對幫扶關系方面探討實施路徑的選擇，最后從目標、動力、保障、制約方面分析四種運行機制，旨在推動協作雙方構建優勢互補、互利共贏、合作發展新格局，促進區域協調可持續發展。

南水北調；中線工程；對口協作；創新機制；路徑

一、研究背景和現實意義

中國地域廣袤，幅員遼闊，因歷史背景、自然條件、經濟環境、氣候因素、資源稟賦等因素，出現地區發展不平衡現象，特別是部分自然資源豐富地區經濟社會發展落后，而經濟社會發達地區往往資源匱乏。南水北調中線工程是優化中國水資源配置，解決京津地區水資源短缺，促進經濟社會可持續發展的重大戰略工程。為保障調水水質長期穩定達標、實現資源優勢互補、促進水源區經濟社會可持續發展，國家提出了“對口協作”政策。依據國務院文件《關于丹江口庫區及上游地區對口協作工作方案的批復》（國函[2013]42號），丹江口庫區及上游地區，包括湖北省、河南省和陜西省的部分市縣為水源區，北京、天津、河北省為受水區，對口協作主要指受水區和水源區在生態環保、產業發展、社會事業等方面開展合作，共同構建南北共建、互利共贏的區域協調發展新格局。

對口協作源于中國上個世紀70年代末提出的“對口支援”政策，伴隨著當前南水北調中線工程的順利完工和圓滿調水而實施，實踐進程遠超過理論研究。近年來，對口協作實踐已在南水北調中線工程的京鄂、京豫、津陜區域啟動開展，協作地區通過政府推動，企業引導、社會各界積極融入，協作工作機制已初步建立，協作事業已全面鋪開，合作平臺已基本搭建，區縣、學校、醫院、園區等結對關系已確立，經信、商貿、旅游等重點領域戰略合作框架協議已簽訂，一批援助類及合作類項目已落地見效，總體實現了良好開局。但同時還存在一些突出問題，如對口協作企業的市場主體作用沒有充分發揮，企業合作項目成效不突出；缺乏協同發展意識，合作項目謀劃缺乏針對性；戰略合作框架協議多數停留在協議的階段，務實推進跟蹤落實的不夠；用于援助建設類項目資金比重過高，而鼓勵支持產業合作發展的項目資金比重??；對口協作層次范圍有待提升拓寬，特別是與國家有關部委、中央企業的協作程度不夠深等。因此，需要在理論層面對其創新提升，并付諸于實踐研究。

研究對口協作的理論和實踐具有很強的價值和意義。從理論層面，對口協作來源于對口支援，學術界關于對口支援研究已有較成熟的理論成果，并成功應用于對口支援的實踐中，但對口協作是國家針對南水北調工作開展提出的新思路、新模式，學術界尚無確切定義和相關研究，本研究理論層面一定程度上彌補這一空白，并起到拋磚引玉、引導社會各界置身于對口協作研究中，進而指導、推廣應用到其它類似對口支援或對口協作區域實踐。從實踐層面，相關研究能夠進一步深入貫徹落實國家南水北調對口協作有關政策精神，推動水源區生態環境改善、確保調水水質永續安全達標，并促進水源區社會經濟全面發展，實現水源區與受水區資源優勢互補、長期合作雙贏、區域協調可持續發展。

二、對口協作概念辨析和研究現狀

與對口協作相似的概念有“對口幫扶”和“對口支援”，對口幫扶和對口支援概念內涵相近，都是一種政策性行為，即經濟或實力強者向經濟或實力弱者實施援助的一種政策性行為。[1](p60)目前中國有以下幾種對口支援成功模式：[2](p180)重大工程對口支援（三峽工程建設及移民），邊疆地區對口支援（援疆、援藏），突發災害地區對口支援（汶川、玉樹地震災區支援），這些對口支援多是由中央政府主導，地方政府為主體開展的（見表1）。

表1 2013年湖北省主要城市投資環境創新績效評估

目前，學術界尚無對口協作的準確定義，而對口支援有相應的概念界定。[3](p195)從發展經濟學角度，對口支援是發達地區（如東部地區）對欠發達地區（如西部少數民族地區）的一種經濟幫助，從社會交換角度，它是一種定向的資源流動方式，被界定為“一種政治性饋贈”。對口協作雖然源于對口支援但不等同于對口支援，它主要是由對口協作兩地政府主導、市場為主體的一種模式，涵蓋了對口支援、對口幫扶和合作發展三層含義（見圖1），經濟發達地區不僅要支援、幫扶不發達地區進行“輸血”，而更重要的是加強合作幫助“造血”，突出對口地區域優勢互補、互利合作發展，增強不發達地區的自我發展能力。[4](p43)從對口支援到合作發展是逐層推進的過程，我國曾在汶川特大地震災后重建的對口支援工作中嘗試支援行為模式轉變，取得較好效果，對口協作應是對口支援轉變和發展的方向。

圖1 對口協作的含義

三、對口協作方法機理

1.基本思路。

水源區經濟社會發展欠發達、產業發展受制約，但在自然資源、勞動力、部分特色產業等方面具有一定優勢；受水區水資源短缺，但在資金、技術、人才、市場等方面優勢突出，針對水源區和受水區資源優勢特點及國家方針政策，開展對口協作應體現出優勢互補，合作共贏。結合黨中央、國務院的政策，筆者提出對口協作方法創新的基本思路如下：以“保水質、強民生、促轉型”為主線，堅持對口支援與互利合作相結合、政府推動與多方參與相結合、對口協作與自力更生相結合，主動融入京津冀協同發展大戰略，積極承接首都非核心功能疏解產業，不斷深化兩地經濟技術交流合作，持續改善區域生態環境，推動生態型特色產業發展，加強人力資源開發，提高基層公共服務水平，努力增強協作地區自我發展能力，形成協作共建、互利共贏的區域合作發展新格局。

2.方法機理。

（1）“兩個方向”機理。

第一是對口協作的發展方向，其發展趨勢應是從支援到幫扶再到合作逐步深層拓展。對口協作不單是水源區向受水區爭取一些援助項目、援助資金的對口支援，而更主要的是搞好雙方的合作，應按照“優勢互補、互利共贏”的原則開展對口協作，通過資源要素的流動及整合、市場杠桿的撬動等促進雙方經濟社會互動融合發展，從而增強水源區的自我發展能力。第二是對口協作資金的使用方向，其發展趨勢是從支援項目向合作項目逐步傾斜。因此，應爭取更多支援項目和資金，這些是國家政策規定的，是對水源區“一泓清水北送”付出犧牲和代價的回報，但是協作資金總量有限，需要加強合作項目建設，使之成為撬動受水區巨大資源市場的催化劑。

（2）“兩個關系”機理。

一是對口協作中“政府與企業”的關系。協作是建立在雙方互利的基礎上，需要發揮市場主體作用，企業對企業、產業對產業、企業對產業之間合作才更有針對性和有效性，政府部門應發揮好正確引導、搭建平臺、牽線搭橋、創造良好合作環境的作用，鼓勵支持水源區骨干企業與受水區有合作意愿的企業，積極主動溝通對接，邀請實地考察洽談。二是對口協作中“市與縣”的關系。在開展對口協作工作實踐過程中，京津所轄的單位在行政級別上基本上高于水源區市縣，在具體對接協調工作中會出現行政級別不對等問題，具體合作對接中水源區應樹立市縣一體的大局，發揮好市縣統分結合作用，市級部門牽頭組織，加強指導、協調、服務、配合，以市級部門的名義邀請、接待、考察、對接，具體工作的落實主體由縣級有關部門，負責具體的部門接待合作、組織企業談作。

（3）“兩個創新”機理。

一是創新協作方式。對口協作工作成敗與否，不但取決于合作項目謀劃的數量和質量，而且取決于協作項目的推進落實。需要精心謀劃促轉型、助經濟的創新合作項目，不搞大型務虛交流對接活動，注重合作項目簽約落地實效。水源區充分列出合作項目名錄，發揮協作資金引導作用，研究制訂合作項目鼓勵支持政策，資金跟隨項目實際需要，保障合作項目運作資金與建設配套資金。水源區應拿出部分資金作為保障，由受水區有關委辦局、商會、協會等牽頭組織安排合作項目。在具體落實合作項目時，根據合作項目落地空間實際需要，側重水源區但也不要拘泥于水源區，創新建立利益分享機制，積極擴大合作空間范圍。二是創新協作范圍層次。對口協作由政府部門、事業單位向商會、向企業橫向延伸，充分調動多方參與合作的積極性，形成整個社會資源的互動整合。除了鞏固深化區縣結對和中學、職業學校、醫院、園區結對關系外，擴大結對范圍，上下延伸協作層次，建立鄉鎮、街道辦事處、行政村等結對幫扶關系，努力爭取國家有關部委、科研院所、中央企業等對口支持，形成多層次、全方位結對幫扶格局。

四、對口協作的實施路徑創新

對口協作的順利實施是受水區和水源區合作共贏的過程，因此需要在實施路徑方面創新，主要有以下幾方面。

1.協同保護生態環境。

做好水源地水質保護，既是受水區人民的民生所向，又是水源區人民的責任擔當。加強水源地生態環境保護能保障對口協作高效、持續實施，應加強生態建設支持力度，積極引導、鼓勵社會各方力量參與水源區及干渠沿線等重點區域及流域生態系統建設，重點支持水土保持、退耕還林、長防林，天然林保護、水源涵養林、封山育林、農田防護林等工程，加強自然保護區、森林公園、濕地公園建設，共筑水源區及干渠沿線綠色生態屏障。加強水污染防治支持，指導水源區編制相關規劃并推動實施，受水區在資金、技術等方面重點支持污水及垃圾處理設施建設及運營、河道水環境綜合整治、工業點源污染治理、農村面源污染防治、水質監測能力等項目，幫助引進先進適用技術、工藝、設備，鼓勵企業積極參與水源保護項目承包經營，共同提高水污染防治能力。

2.積極搭建合作交流平臺。

合作交流平臺的搭建是對口協作實踐開展的基礎，應圍繞重點合作領域，加強協作地區有關部門及行業協會溝通銜接，認真謀劃組織協作經貿洽談、推介招商、論壇調研、對接交流等各類重大活動，為合作項目簽約落地搭好平臺，搞好服務。充分發揮協作兩地經信、農業、旅游、經貿、科技、人才等各類綜合服務平臺作用，積極引入受水區對應條件平臺，拓展平臺服務范圍和內容，實現平臺無縫對接，提升平臺服務質量。加快協作兩地網絡信息平臺建設，努力實現各類信息資源共享與在線溝通。通過合作交流平臺，可以將水源區優勢產品向京津等受水區推廣，以帶動水源區特色優勢產品市場銷售及相關產業發展。以水源區有機特色農產品進京津為重點，深入推進水源區與受水區的“農超對接”，努力把水源區打造成京津地區的菜籃子基地。加強協作兩地文化創意合作，在文化旅游產品開發、動漫設計制作、工業設計、文化軟件等領域開展合作，吸引京津文化創意企業和項目落地水源地。加強旅游宣傳推介合作，吸引更多京津游客赴水源區觀光游玩，努力把水源地打造成京津人民的休閑度假目的地。加強京津工業品市場需求研究，認真篩選水源地特色優勢工業產品，提升產品質量，加強產銷對接，拓展京津市場。

3.推動水源區承接產業轉移。

依據梯度轉移理論，發達地區可將本區域內逐漸衰退的產業向欠發達地區轉移,產業轉移有助于對口協作的實施。緊抓京津冀協同發展戰略和北京首都非核心功能疏解機遇，以水源區產業集聚區、商務中心區和特色商業街區為載體，認真研究受水區產業轉移及疏解重點，找準水源區承接產業結合點，支持水源區各類園區基礎設施建設和管理水平提升，積極搭建招商引資平臺，共同探索合作模式，建立利益共享、互惠互利機制，引導受水區產業、企業向水源區適度轉移及投資興業，努力爭取水源區設立更多京津園區的分園。積極推進與北京中關村等高科技園區的合作，爭取更多合作項目落戶水源區，發揮示范園區示范帶動作用。認真篩選京津地區優秀科技成果，積極引入水源區推廣應用，努力把水源區建成京津科技成果的轉化基地。

4.加強協作兩地企業嫁接。

企業嫁接是水源區和受水區企業合作有效方式，有利于水源區企業從受水區引進資金、技術、設備和管理方法，能提高企業實力和素質、增強競爭力。[5](p530)我國三峽庫區移民的對口支援工作成功開展企業嫁接，創出企業發展的“雙贏”模式值得借鑒。受水區充分發揮市場主體企業作用，認真篩選水源區戰略支撐型工業、生態農業、文化旅游等特色優勢骨干企業，重點瞄準受水區大型企業集團和基金公司、投資公司，積極搭建企業交流合作平臺，開展交流洽談活動，通過雙方企業在技術、資金、市場、股權、項目等方面的合作，爭取更多受水區企業嫁接落地水源區。同時，加快研究制訂扶持合作企業優惠政策，充分調動企業參與對口協作的積極性。鼓勵水源區企業與受水區企業的對口協作，引導受水區企業到水源區投資興業。

5.加強人才交流和培訓合作。

受水區有較強的人才和培訓資源優勢，水源區具有豐富的勞動力，雙方加強人力資源雙向交流合作，促進水源區各類人才隊伍綜合素質提高。充分發揮交流掛職干部橋梁紐帶作用，積極選派優秀干部人才開展雙向掛職交流，建立完善合作交流機制，強化組織協調管理，提高干部隊伍素質水平，拓寬加深兩地合作關系。認真做好社區管理、教育、公共衛生、科技、旅游、畜禽養殖、農業技術、水資源利用、現代農業發展及新農村建設等各類人才赴京津地區培訓工作，爭取人才培訓實現重點領域全覆蓋。雙方加強勞務合作，認真組織參加協作地區勞務人員對接洽談會及專場招聘會，積極搭建就業創業信息共享平臺，引導水源區富裕勞動力到受水區就業和受水區人才到水源區創業。

6.拓展深化結對幫扶關系。

結對幫扶關系的形成是對口協作的重要落腳點，協作雙方應深化區縣結對幫扶關系，加強簽訂戰略合作框架協議的跟蹤落實，謀劃合作項目，確保意向項目盡快簽約，簽約項目盡快落地。深化部門協作關系，對簽訂戰略合作框架協議的進一步細化合作內容，對戰略合作達成合作共識的力爭盡快簽約，全力推動合作項目落地。深化學校結對幫扶關系，組織好相關交流活動，爭取更多結對學校和優質教育資源共享。鼓勵引導京津高等院校及科研機構到水源區開展合作辦學、學科共建、教師交流掛職等，建立重點學科合作機制，提高教育領域合作水平。深化醫院結對幫扶關系，認真篩選重點醫院及重點科室，搞好對接溝通，爭取更多結對醫院和優質醫療資源共享，建立完善醫療衛生服務合作交流機制，鼓勵京津知名醫療機構到水源區設立分支機構，積極開展遠程會診、人才培養、分級診療等方面合作。深化園區結對幫扶關系，加強園區規劃設計、產業發展、重大項目、服務配套等方面合作，全面提升園區發展水平。努力爭取國家有關部委、科研院所、中央企業的幫扶支持，積極建立鄉鎮或街道辦事處、商會、企業結對幫扶關系，全力構建全方位的結對幫扶關系格局。

五、對口協作的運行機制創新

建立科學、有效的運行機制對實現對口協作高效、良性、持續地運行非常必要，改革與創新機制在對口協作的發展實踐中非常重要。由于對口協作實踐的復雜性，其運行機制呈層次性和多類型狀態，分別為目標機制、動力機制、保障機制和制約機制。

1.確立形成目標機制。

明確對口協作的政策內涵、目標任務和工作方向，結合水源區和受水區的具體特點和實際任務，制定計劃，有重點有步驟的開展。依據國家對口協作的政策精神，今后的對口協作實踐應圍繞以下方面進行：一是以主動融入受水區協同發展大戰略為基礎，加強企業嫁接和產業轉移，推動水源區社會經濟快速發展；二是以深化經濟技術交流合作、持續改善水源區生態環境為主旨，推進生態性特色產業發展；三是以技術管理協作，人才交流培訓為重點，促進水源區科技水平的提高和人力資源的開發；四是與新型城鎮化建設相結合，推動水源區城鄉一體化發展。

由于南水北調中線工程水源區和受水區的資源環境現狀、經濟社會發展水平差距大，若要實現區域之間的發展平衡需要長期工作實踐。對口協作是從對口支援到對口幫扶再到合作發展的逐層提升的過程，是從“輸血”向“造血”的轉變，對口協作實踐應具有階段性和側重點。對口協作啟動初期應鞏固對口支援和幫扶，受水區應向水源區輸入必要的人、財、物、技術等資源，該階段以“支援幫扶”為主。待初期階段完善后，重點轉向受水區與水源區在經濟、社會、文化方面的協作發展，發揮雙方的各有優勢，開展各類經濟文化產業合作，最終達到受水區自我發展的目標。

2.構建完善動力機制。

對口協作具有經濟意義和政治意義，是在政府主導、企業引導、社會各界參與下進行的，對口協作的有效實施需要發揮社會各界的力量，調動和發揮受水區和水源區部門、行業、企業的積極性，充分發揮經濟部門、科技文化教育部門、醫藥衛生部門的作用，以及工會、學會、協會的力量，共同構建和完善動力機制。

激勵因素是動力機制的基礎，優惠政策、資金報酬、精神榮譽等是動力機制的主要構成部分。除國家政策引導外，通過制定優惠政策激勵雙方企業對口協作的積極性，鼓勵受水區企業到水源區通過獨資或合資開發資源，政策上給予優惠。[2](p181)對口協作工作人員減免個人所得稅。對參與對口協作工作的先進集體或個人進行資金物質和精神獎勵，發揮協作資金的引導作用，可從對口協作專項資金里預留獎勵資金，對協作工作的實施效果進行綜合評估，對優秀項目給予獎勵資金，能夠極大提高項目效應和管理者的積極性。對優秀集體和個人或者對口協作的強力支持者的先進事跡進行報道宣傳，對其進行精神鼓勵，更加提升其工作的積極性。

3.鞏固強化保障機制。

保障機制的功能是為對口協作提供物質或精神支持，保證其順利開展。[6](p17)良好的保障機制能夠協調對口協作雙方的利益關系，能夠提高協作效能，推動協作的持續化。對口協作保障機制主要有以下方面：

（1）組織協調保障。

組織領導協調是保障機制的基礎，水源區各級政府部門成立高規格對口協作領導小組，并下設辦公室，建立健全日常工作機制，負責聯絡協調和協作項目規劃實施，重點做好對口協作工作的統籌協調，協作規劃及實施方案審核，重大政策措施研究制定，協調解決對口協作過程中的重大問題；組織協調相關部門同國家部委、受水區方面的匯報銜接；協調有關縣區和市直部門支持對口協作工作；督導任務落實和項目實施情況等。

（2）服務配套保障。

水源區各級各部門增強服務意識，規范市場經濟秩序，保障受水區投資者合法權益。認真研究協作區域發展重點，規劃合作項目，加強信息引導，增強協作針對性。強化誠信合作意識，提高投資者吸引力，對參與對口協作的企業提供全面、細致、高效的服務，在政策咨詢、信息交流、考察洽談、協議簽訂等方面給予大力支持和配合；對企業投資符合產業發展方向的項目，在土地使用、稅收、財政扶持等方面給予最優惠政策；在安排產業發展基金時，有一定比例用于協作項目資金補助和貸款貼息；在安排公益性對口協作項目時，根據自身的發展規劃和實際進行資金配套。

（3）資金長效保障。

協作雙方加強經濟社會發展和對口協作工作的調查研究，針對發展中出現的新情況、新問題，提出對口協作政策建議。協作雙方制定對口協作中長期規劃和年度計劃，保持對口協作工作機構和人員相對穩定，將年度財政預算中應納入對口協作專項資金，保持持續穩定的對口協作資金來源渠道。協作雙方逐步擴大協作領域范圍，根據經濟社會發展實際需要逐年提高對口協作資金規模和合作類項目資金比例。

4.規范加強制約機制。

制約機制能增強水源區和受水區的自我控制和約束能力，使對口協作行為有序規范。[2](p181)對口協作制約機制主要包括以下方面：

（1）政策法規制約。

對口協作互利共贏是是一項長期復雜和艱巨的工作，促使對口協作從政治動員向制度激勵的轉變需要借助法律手段來保證其政策的連續性與穩定性，同時對口協作的順利高效運行需要政策法規和制度來規范和保障。[7](p72)目前，我國尚無針對對口協作的法律法規，對口支援的法律法規尚未完善，應將對口協作制度法制化，使其從政治任務轉化為法律義務，出臺法律文件、政策法規對其規范，以預防和治理對口協作實踐中出現社會經濟問題和矛盾沖突，尤其注意國家法律法規和地方規章制度的協調，保障國家對口協作政策的核心地位，保證國家有關對口協作法律法規的權威性。[8](p33)對口協作雙方政府間沒有原生的行政法律關系，應通過政策法規規定雙方在對口協作中各自的權利和義務、協商機制和協作形式，使對口協作規范和程序化。

（2）督導管理制約。

對口協作強調水源區各市縣的責任意識，確保項目實施按照國家規定規范實施，加強協作項目建設的督促、檢查和考核、評價工作，定期將項目建設情況向受水區有關部門報告。建立完善規范的對口協作項目和資金管理機制，雙方按照對口協作重點內容及項目，認真做好規劃、資金配套、實施管理、檢查驗收等工作。對口協作資金使用，參照中央投資申報方式，由所在地縣級有關部門上報，省市有關部門審核后，報請受水區對口協作上級組織同意后實施。

圖2 對口協作理論和實踐創新流程圖

（3）監察考評制約。

國家有關部委、協作地區有關各級各部門，應指定具體部門負責對口協作工作考評的組織實施，建立健全評價考核機制，定期檢查督促，形成制度，促進工作的有序開展和落實。建立部門聯席會議制度，定期召開對口協作工作會議，負責對口協作工作的組織協調、總結推廣經驗和執行情況的考評通報。

綜上所述，結合對口協作概念辨析、方法機理、實施路徑和運行機制，筆者繪制對口協作理論和實踐創新流程圖（見圖2），從對口協作的概念辨析，探討其方向、關系、創新的方法機理，提出創新實施路徑和運行機制，方法機理和運行機制都是為對口協作高效穩定實踐服務，最終落實于實施路徑。

六、結語

南水北調中線工程已順利通水，“一泓清水永續北送”這個中國人多年的夢想已實現，受水區和水源區積極開展對口協作，能夠互惠互利，優勢互補，促進發展。中國對口協作實踐啟動不久，今后將會有更多的理論和實踐問題需要探討，如對口協作中的產業轉移和企業嫁接如何高效實施，對口協作專項資金管理體制如何健全，受水區對水源區的利益補償如何與對口協作相結合，對口協作政策如何實現法制化等都需要深入分析。本文針對對口協作的概念內涵、思路方法、實施路徑和保障機制進行探析，希望能夠為對口協作實踐深入開展提供適當可行的參考。

[1]張紅.災后援建模式對比研究[J].國土與自然資源研究，2013，（3）.

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責任編輯周剛

F127

A

1003-8477（2017）04-0045-07

徐燕（1980—），女，華中師范大學博士研究生，南陽師范學院講師；任步攀（1979—），男，南陽市發展和改革委員會總經濟師。

國家自然科學基金青年項目（41301443）；河南省高等學校重點科研項目（15B790022）。