淺談集體林權制度改革后如何進一步激發林地的活力

董永懷?王建強

摘 要：集體林權制度改革是繼農村家庭承包經營制度改革之后我國農村生產關系的一次重大變革，是生產要素的再分配，也是農村生產力的又一次大解放。集體林權制度改革將林地確權到戶以后，如何將“沉睡”的林地資源變成“活資產”，最大限度的發揮林地的規模效益，需要我們不斷探索和創新，走出一條生態、經濟、社會三大效益相統一，林業事業可持續發展的路子。

關鍵詞：集體林權；制度改革；探索創新

靈臺縣位于甘肅省東部，屬典型的隴東黃土高原丘陵溝壑區。全縣共轄7鎮6鄉1個街道辦事處，3個縣屬國有林場和1個縣屬國有苗圃，是以種植業為主的農業縣。全縣總人口23.17萬人，其中農業人口20.65萬人，占總人口的89%。全縣土地總面積296.38萬畝，其中林業用地面積180.02萬畝，占土地總面積的60.7%。活立木蓄積量168.05萬立方米，森林覆蓋率35%，林木綠化率43.4%，是甘肅省林業和森林資源大縣，發展林業生產潛力巨大，但地處西北內陸，經濟發展相對緩慢，生態環境比較脆弱，開發治理難度較大。

2008年6月，中共中央、國務院印發了《關于全面推進集體林權制度改革的意見》，對集體林權制度改革作出了決策部署。從2009年10月起，根據中央和省委、省政府的統一部署，按照“先試點、后推開”的原則，靈臺縣率先在全省全面啟動了集體林權制度改革。經過多年來的改革實踐和強力推進，全縣林改主體改革任務已基本完成，林業要素市場建設、林權抵押貸款、林木采伐管理、林下經濟發展等配套改革正在深入推進，林業發展活力日益增強。通過集體林權制度改革給綠色大山注入了新的希望，激發了廣大農民群眾靠山致富的信心。與此同時我們也充分認識到，在當前工業化、城鎮化快速推進、城鄉就業流動格局深刻變化、各類投資主體更加注重產出回報的大背景下，如何確保集體林權改革后，林業產業和效益水平有新的提升，進而實現林業生態效益和經濟效益的雙提高，促進林業資源和農民收入的雙增長，最大限度的激發林地的活力，仍然有諸多方面需要我們去探討和解決的問題。

一、存在問題

1.林地不同于耕地，林地立地條件較差，開發治理難度較大。由于北方地區，林地大部分處于梁峁溝壑峽谷之中，立地條件較差，開發治理難度大，處理不當又可能造成新的水土流失和環境破壞。

2.林地承包到戶后，面積相對分散，不能形成規模效益。在集體林權制度改革時，為了兼顧公平，根據林地的不同地類，將林地劃分確權到戶，到戶面積相對較小，而且分散，一家一戶難以開發利用，從而制約林地的活力。

3.林地流轉機制不活，限制了市場要素的自由流動。林地確權到戶后，由于林地流轉機制不健全，政府引導服務不深入，限制了市場要素的自由流動，不能將分散的“沉睡”的林地資源變成“活資產”，集聚起來發揮規模效益。

4.配套政策不完善，限制了資本的投入。集體林權制度改革后，相關配套政策不完善，林地流轉、林木采伐、林權交易、項目建設等扶持政策沒有及時跟進，限制了民營資本投資林業的積極性。

5.林業投資周期性長，比較效益低，見效慢，直接影響了農民投資林業生產的積極性。雖然集體林權改革后農民對林地使用與經營權和林木所有權有了法律保障，但是由于林業生產投入的勞動強度大，林木生長周期比較長，投入見效慢，難以激發農民主動投資造林的積極性。本地造林主要以刺槐為主的生態用材林，樹木生長緩慢，成材時間晚，采伐受國家政策限制，變現相對難。但發展經濟林又需要大量的資金、技術和勞力上的投入，對于山區農民來說發展林業生產有遠水解不了近渴之感，由此出現了大量山區青壯年勞力外出打工而不愿在家從事林業產業的現狀。

6.林牧矛盾仍然突出，管護難度加大，造林成果鞏固相對較難。植樹造林與發展畜牧業歷來是一對尷尬的矛盾，“三分造，七分管”，林改前，所有林地由村社統一聘請護林員進行管護，林地確權到戶后，一家一戶植樹造林，必須由農戶自已管護自家的林地，管護難度相對較大，且大部分青壯年勞力常年外出打工，林地管護措施難以落到實處，造林成果很難得到切實有效鞏固。

7.森林經營風險較高，護林防火和病蟲害防治成本較高。森林經營由于受自然災害和外來因素的影響較多，單憑一家一戶很難抵御災害風險，且防治難度大，成本高，直接影響了農民從事林業生產的積極性。

二、對策建議

1.繼續堅持人民群眾是改革的主體地位不動搖，充分發揮各級林業主管部門的指導服務職能，為農民群眾從事林業生產牽線搭橋，破除一切制約林業發展的機制性壁壘，引導廣大農民積極投入林業生產。

2.積極建設林地交易、林地流轉、林地評估三大服務平臺，確保市場要素的自由流動，加大林地流轉力度，使林地真正發揮規模效益。大力培育新型林業經營主體和服務主體，通過林地經營權流轉、股份合作、林地托管等多種方式，加快發展林地流轉型、服務帶動型等多種形式規模經營。積極引導農民在自愿基礎上，通過村社內互換并地等方式，實現林地按戶連片適度規模經營。

3.深化完善集體林權制度改革后續相關配套政策，放活用途管制，對商品性用材林允許更新采伐利用，確保營林收入，提高農民造林護林的積極性。

4.加強政府對從事林業生產的項目投資，用項目建設引導和激勵農民發展林下種植、林下養殖、森林旅游等相關產業，制定扶持政策，加大支持力度。

5.制定優惠政策，暢通融資渠道，積極推進林權抵押貸款等金融服務，積極吸引民間資本投入林業產業開發。

6.加大封山禁牧管護力度，積極推行封山禁牧、舍飼圈養，有效保護植樹造林建設成果。引導農戶在飼養方式上由傳統喂養方式向舍飼集約化經營轉變，鼓勵農戶在林下種植優質牧草，大力發展以舍飼圈養為主的庭院式養殖業。

7.建立森林經營風險基金，加大對民營林場護林防火、病蟲害防治及自然災害防治經費的支持力度，實行政府主導，群防群治，積極防范一切災害風險，確保森林資源安全。