城市經營是政府的特殊經濟職能

郝杰

摘要：城市經營是政府的一種特殊的經濟職能，城市經營包含有城市經濟運行，也包含城市政治、城市社會等各個領域。城市經營是一個城市為實現其經濟發展戰略目標并整合資源實現目標的經濟活動。政府實現城市經營是我國深化社會主義市場經濟的必然選擇，同時也是增強政府競爭力和實現城市可持續發展的重要手段和途徑，本文首先對城市經營含義進行了解讀，然后對搭建的城市經營模型進行分析，并對在城市經營中政府和市場如何實現協同提出了自己的看法。

關鍵詞：城市經營 市場 主客體 手段 經濟職能 模型分析

城市經營的本質含義是指政府通過對城市本身內外資源的分析，進而謀劃確定城市的經濟戰略目標，并通過對城市系統資源的整合和運營實現城市經濟戰略目標。城市經營的提出是在社會主義市場經濟條件下，在國內很多城市首先提出，特別是北京、上海、青島、昆明、廣州、大連和杭州等城市在城市經營方面取得了巨大的進展后，國內城市相繼提出了各自的城市經營戰略。城市經營的提出是在從計劃向市場轉變過程中政府應對的一個手段，政府只有主動首先實現職能的轉變和適應才能進行市場經濟深化改革。

一、城市經營含義分析

（一）國家經營與城市經營的區別與聯系

在一個理論的封閉國家中政府可以通過調控國內資源實現經濟產值的最大化，但是現實國家在處于市場經濟中都會用到國內國際兩個市場兩種資源，因此在實際考量中我們要順著兩個方向來考慮資源的流動性。我們國家必須把視角放在全球范圍內，資源的流動就是一個國際市場，現如今越來越多的國際貿易組織的出現，一方面既方便了資源的流動，但是一定程度上也限制了組織外部的資源的流入，在這個經濟環境中的主體是國家，這便是國家經營，當我們把范圍層次再次縮減到較小的行政區域來看就是地方政府的經營，地方政府的經營所考慮到的與國家經營相類似，但是考量的范圍發生了變化，主要利用行政區域內部資源，還要考量到行政區域外部資源，國際資源也是需要考量的范圍。由于各個地方之間的競爭非常激烈，地方政府要充分利用資源，通過多層次謀劃和運營實現城市社會產出的最大化和城市政府租稅的最大化。

（二）城市經營的是政府的特殊職能

政府作為城市經營的主體具有多種職能，經濟職能是一項重要職能，在日常城市經營中，下一級的政府往往是為了完成上一級政府目標任務。上級政府和下級政府的經濟目標是一致的。政府的宏觀調控主要是通過經濟手段、法律手段和必要的行政手段，經濟手段是最為常用的手段。在宏觀調控過程中中央政府的政策都是通過各級地方政府來具體執行的，但是在各個不同的區域內政府都是有著自己的局部利益。所以在整個市場經濟的運行中會出現地方政府和中央政府的利益博弈，讓政府的職能的實行中出現有各種利益的色彩。通過上述的分析我們得出上級政府是任務導向性，最終目標是追求效率，而下一級政府作為上級政府的代理人，存在著委托和代理的關系，在從經濟學視角出發在設計城市目標管理時要采取必要的激勵和約束機制。

由于在地方政府之間存在著激烈的競爭，在資源具有流動性的條件下，政府的一個主要的職能就是城市的經營與管理，政府的這一管理要同中央政府的宏觀管理和地方政府的微觀管理區別。地方政府作為城市代理人為城市的發展進行戰略謀劃，參與到激烈的競爭中，用追求效率的方式參與到城市經營中。城市政府的經營職能是政府經濟職能中的重要方面，但是并不能直接把城市政府歸屬于一個城市的經營者，不能把城市政府的經營職能看做是宏觀和微觀的經營，更不能把城市經營職能看作是政府的唯一職能。因此我們在深化市場經濟改革的時候，地方政府一方面要在重視宏觀和微觀的政策，另一方面需要充分發揮政府的政治和其他社會職能，實現城市的快速發展。

二、城市經營城市系統模型構建

（一）城市經濟主客體關系分析

“manage”有著管理和經濟的多層含義，這一理念在國外有著長久的發展。但是在我國關于城市經營的討論還處于初期，因此我們必須對城市經營有一個清晰的剖析才有可能進行深入的研究。首先我們對城市經營的主客體進行分析。城市經營的主體非常明了那就是各級城市政府，城市經營是城市政府的一種行為。城市經營的客體是城市有的各種資產，是城市資發展的載體，包括所有城市可利用的土地、各類市政設施、公共服務設施、各類產權的使用權和經營權都是屬于城市經營的客體，在有形的城市經營客體外還有無形的資產，例如有名稱、形象、文化等。

（二）城市經營手段

城市經營的手段主要由我們之前討論的主客體之間的關系和性質決定，城市經營行為既是一種政府行為同時又是一種市場行為，是政府在市場經濟的條件下發揮市場主體作用的行為，同時在這一行為中還包含有行政行為、直接投資、壟斷行為等。市場是通過價格和供給之間的相互作用來實現市場調價的，政府在市場的行為的目標是實現資源的效益的最大化，主要有企業主體和部分事業單位實施。城市經營的系統模型的搭建是由主體系統和客體系統相互作用構成。但是從各個部分細分來看，各個部分又有其自我內部生態系統，整個模型系統形成了非常復雜的結構體系。在模型運轉中，各個子系統的功能是相同的，但是各個相同子要素的不同組成結構造成了整個系統的不同功能。在主體子系統的內部構成來看政府是在城市經營中處于主導地位，政府投資的公共產業企業是城市經營中的核心，他們在城市經營中遵循著服務大眾和企業利潤最大化的原則。對于部分擁有市場化主體的事業單位要加快市場轉型升級，純公益性事業單位在整個城市經營中起著最為基礎的支撐作用。一些非營利性的組織在彌補市場和政府不足的地方發揮了重要的作用，例如有紅十字組織、各類志愿者組織。城市內的個體也對城市的經營有著作用，他們是城市經營不可缺少的服務主體，是城市發展的最小要素。

在城市經營的客體中存在著資源壟斷性資源和競爭性資源之分，對與壟斷性客體例如土地這種資源必須由政府進行行政壟斷，城市基礎設施中純公共產品由于具有非排他性和非競爭性也要求政府執行壟斷，由政府成立的國有控股公司進行經營。在對于有著強競爭性的資源的經營，由市場進行調控，采用誰經營誰受益的原則。在城市經營手段方面采用有行政手段、市場手段、法律手段、社會手段等，最為主要采用的是市場手段。行政指令通過各類行政命令、指令、計劃、規章制度來實現，它具有權威性和直接性的特征。市場方法采用各種市場規則進行調節。

（三）城市經營模型分析

城市經營理論分析現階段還是比較少的，從黃文華的研究成果來看，有以資金導向為目標的城市經營理念，有以提高競爭力為目標的城市經營理念，有功能為導向的經營城市理念。以資金導向為目標的城市經營理念是從系統論視角來看待，更可以概括之前的各類城市經營理論，我們從構成經營城市的內在要素出發，通過各種主客體之間關系來構建城市系統模型。我們通過對城市經營主體、客體、手段、目標、功能的分析可以搭建一個城市經營模型系統，在這一系統中我們把上一級政府給予的考核目標進行輸入系統，系統內部由經營主體和經營客體進行相互作用，在進行相互作用的過程中實現了城市功能的發揮，最終產出一定的經營結果，這一結果又經常與輸入的考核目標進行對照，進行著結果反饋。

三、政府與市場協同經營職能發揮

在社會主義市場經濟環境下，政府要同市場相協同經營，政府作為經營主體發揮的作用非常之大，市場在具體的產業領域內發揮的空間也是非常大的，包含有國企發展與改革，土地經營基礎領域內。在半經營性質的領域內政府可以把空間讓渡給市場，政府進行有效的控制和引導，讓民營經濟發展。凡是放開就活的領域我們盡量讓市場占據，但是這種占據不是沒有監管的占據，而是一種全方面監督的占據，這樣做一方面可以減少政府支出，另一方面可以提高該領域的競爭效率。這里不得不提的大型國有企業改革問題，在很多國企內部由于效率低占據著大量的資源，必須進行國有企業改革進一步促進資源的有效利用，這個是在大型城市中實現城市經營成功的重要影響因素，必須首先得以解決。

土地經營是城市經營眾多領域中最為重要的領域，土地作為城市發展最為稀缺的資源是任何城市發展經營的重要資本，利用現如今土地制度建立合理的城市土地利用結構是當前破解城市發展難題的重要出路。深化土地制度改革，繼而建立規范的土地市場，政府既可以監管土地使用情況，又可以提高土地的利用效率。在政府和市場協同控制的土地領域可以施行政府控制一級土地市場，市場運作二級、三級土地市場。基礎設施經營關鍵在市場化，市場化是城市基礎設施建設的關鍵，城市基礎設施發展整體規劃是由政府來控制，怎么樣發展是市場說了算，政府只需要看發展效果如何。一個城市要想獲取長久的發展動力，必須進行強有力的經濟發展和產業結構升級，對人力資源和科技進行市場化的引導，不斷積累人力資源和科技力量，政府則需要進行基礎性的工作，例如在教育方面注入更多的資本，夯實基礎教育，發展職業教育。

政府主導經營領域只能由政府主導，例如在保護弱勢群體利益、社會救助、社會福利等方面，這些領域關系到社會公平問題，政府主導這些領域具有非盈利性特征。城市規劃、公共財政、電子政務等也是由政府主導的領域。城市規劃科學與否是城市經營的重要內容。現如今中國城市處于迅速城市化階段，城市發展規模不斷擴展，城市規劃師必須考慮到城市增長的重大潛力，根據國家發展規劃和城市等級合理制定。公共財政支出是屬于市場失靈的領域，只有政府才能借助國家財政的力量向社會提供這樣或者那樣的服務。

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