農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作存在的問(wèn)題與建議

游龍+唐叢國(guó)

摘要：國(guó)家推行政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作以來(lái)，對(duì)穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和增加農(nóng)民收入發(fā)揮了重要作用。但在實(shí)施過(guò)程中還存在投保意愿低、經(jīng)營(yíng)成本高、理賠程序繁瑣、監(jiān)管不到位等問(wèn)題。作者在調(diào)研基礎(chǔ)上提出了建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)；問(wèn)題；建議

自2004年中國(guó)保監(jiān)會(huì)選取9個(gè)省區(qū)（市）正式啟動(dòng)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作以來(lái)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在我國(guó)取得了長(zhǎng)足的發(fā)展。2015年，我國(guó)承保的主要農(nóng)作物突破14.5億畝，占全國(guó)播種面積的59%，三大主糧作物平均承保覆蓋率超過(guò)70%，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和增加農(nóng)民收入發(fā)揮了重要的“穩(wěn)定器”作用。但是，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在落地運(yùn)行中還是出現(xiàn)了一些“水土不服”的問(wèn)題。本文以湖南澧縣為例，探究農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在運(yùn)行過(guò)程中存在的問(wèn)題，提出幾點(diǎn)建議。

一、基本情況

澧縣位于湖南省西北部、澧水中下游、洞庭湖西岸，擁有湖南省最大的平原——澧陽(yáng)平原的絕大部分，現(xiàn)有耕地103萬(wàn)畝。正常年景可產(chǎn)糧食50萬(wàn)噸、棉花4萬(wàn)噸、油料10萬(wàn)噸，是全國(guó)商品糧基地縣、優(yōu)質(zhì)棉基地縣、油菜生產(chǎn)百?gòu)?qiáng)縣。2007年，澧縣作為湖南省首批試點(diǎn)縣啟動(dòng)了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作。9年來(lái)，各級(jí)政府的投入越來(lái)越大，參保的農(nóng)戶(hù)越來(lái)越多，覆蓋面也越來(lái)越廣。以種植業(yè)保險(xiǎn)為例，2013—2015年共收取保費(fèi)6522.37萬(wàn)元，其中各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼4455.28萬(wàn)元、農(nóng)戶(hù)自繳2067.09萬(wàn)元。共上報(bào)受災(zāi)面積50.22萬(wàn)畝、理賠受災(zāi)農(nóng)戶(hù)19.5萬(wàn)戶(hù)次，保險(xiǎn)公司共支付理賠款3973.12萬(wàn)元，占收取保費(fèi)的60.91%。

二、存在的問(wèn)題

（一）投保意愿低。一是農(nóng)戶(hù)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)偏弱。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長(zhǎng)期“靠天吃飯”，農(nóng)民大部分沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)。加上澧縣屬勞務(wù)輸出大縣，常年外出務(wù)工人數(shù)在20萬(wàn)以上，在家務(wù)農(nóng)的老人居多，這些人群的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)更加淡薄，投保積極性不高。二是理賠門(mén)檻偏高。在基層調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有很多農(nóng)戶(hù)抱怨賠款門(mén)檻過(guò)高。以水稻為例，實(shí)際損失率在損失超過(guò)30%才按比例賠付，70%以上才全額賠償。由于損失三成以上的年景非常少，農(nóng)民覺(jué)得不僅沒(méi)享受到財(cái)政補(bǔ)貼的實(shí)惠，還增加了不必要的支出。三是賠償金額偏低。相對(duì)于其他險(xiǎn)種來(lái)說(shuō)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障水平較低。以種植業(yè)為例，一畝水稻最高賠償金額僅為360元、棉花僅300元、油菜150元、玉米280元，對(duì)農(nóng)戶(hù)不具備較強(qiáng)的吸引力，導(dǎo)致農(nóng)戶(hù)不愿參保。

（二）經(jīng)營(yíng)成本高。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中產(chǎn)生的人力成本遠(yuǎn)高于其他類(lèi)型保險(xiǎn)。一是農(nóng)戶(hù)較分散。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)面向的是較為偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)，而農(nóng)戶(hù)居住一般都比較分散，澧縣最遠(yuǎn)的農(nóng)戶(hù)距縣城100余公里，加上全縣人均耕地面積僅為1.37畝，戶(hù)均繳納保費(fèi)只有一二十元錢(qián)，挨家挨戶(hù)收取保費(fèi)工作量非常大，且收費(fèi)成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于所收保費(fèi)。二是網(wǎng)點(diǎn)不完善。各保險(xiǎn)公司均只在縣一級(jí)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，沒(méi)有延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，未建立較為完善的鄉(xiāng)、村服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，需要投入大量的人力、物力、財(cái)力，嚴(yán)重影響了保險(xiǎn)公司承保的積極性。三是技術(shù)要求高。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)范圍決定了從業(yè)人員必須具備較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)，從開(kāi)始的標(biāo)的物測(cè)量到最后的定損理賠，要求農(nóng)險(xiǎn)工作人員既要懂保險(xiǎn)業(yè)務(wù)知識(shí)，也要懂農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，無(wú)形中提高了經(jīng)營(yíng)的人力成本。

（三）操作難度大。一是勘災(zāi)難。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中，生產(chǎn)對(duì)象的生命力比較脆弱，抗災(zāi)能力較差。不僅受多種災(zāi)害影響，而且其發(fā)生頻率較高，損失范圍較廣，使得農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的理賠具有集中性，導(dǎo)致勘災(zāi)過(guò)程中往往會(huì)出現(xiàn)人手短缺的情況。二是定損難。由于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的管理水平差異、動(dòng)植物所處生長(zhǎng)階段不同、市場(chǎng)行情變化等因素影響，合理定損本就非常困難。加上在實(shí)際操作中，由于線(xiàn)長(zhǎng)面廣，一般采取抽樣的方式來(lái)核定損失程度，不能全面客觀(guān)地反映真實(shí)的損失，以致部分農(nóng)戶(hù)對(duì)定損結(jié)果不認(rèn)同，出現(xiàn)扯皮的現(xiàn)象。三是理賠程序繁瑣。從投保農(nóng)戶(hù)報(bào)案、勘災(zāi)定損、張榜公示，到最后賠付，有時(shí)需要近兩個(gè)月的時(shí)間，這就使得農(nóng)戶(hù)可能錯(cuò)過(guò)最佳的補(bǔ)植補(bǔ)種時(shí)間。

（四）監(jiān)管不到位。從國(guó)家的相關(guān)政策來(lái)看，目前僅僅明確了國(guó)務(wù)院保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)實(shí)施監(jiān)督管理（《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》第四條），并沒(méi)有對(duì)縣級(jí)以上人民政府及相關(guān)部門(mén)的監(jiān)督管理職責(zé)予以明確，而且省里也一直沒(méi)有出臺(tái)《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》的實(shí)施細(xì)則。這就導(dǎo)致在具體實(shí)施過(guò)程中，縣政府及相關(guān)部門(mén)沒(méi)有權(quán)利對(duì)保險(xiǎn)公司及其業(yè)務(wù)實(shí)施常態(tài)化監(jiān)督，出現(xiàn)監(jiān)管缺位的現(xiàn)象。

三、建議

（一）完善補(bǔ)貼政策。一方面，實(shí)施差別化的財(cái)政補(bǔ)貼政策。建議逐步取消經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣特別是糧食生產(chǎn)大縣的縣級(jí)財(cái)政資金配套的規(guī)定，減輕地方財(cái)政壓力。另一方面，探索對(duì)保險(xiǎn)公司給予管理費(fèi)用補(bǔ)貼。對(duì)于經(jīng)營(yíng)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)公司，可以按照其經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)量的大小，給予一定比例的經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)用補(bǔ)貼（有資料表明，國(guó)外一般為5%—10%）。這樣可減輕保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)成本，提高其經(jīng)營(yíng)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的積極性。

（二）提高保障水平。一方面，改善保險(xiǎn)產(chǎn)品。針對(duì)農(nóng)戶(hù)的不同需求，按照“少繳少賠、多繳多賠”的原則，提供不同檔次的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品，政府可按原有比例增加保費(fèi)補(bǔ)貼，提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的最高賠付額。另一方面，降低理賠門(mén)檻。由于水稻等種植業(yè)的利潤(rùn)很低，一般不會(huì)超過(guò)20%。因此，建議降低水稻等種植業(yè)的理賠門(mén)檻，對(duì)理賠政策進(jìn)行調(diào)整。從澧縣情況看，保險(xiǎn)公司收取的保費(fèi)只有60%用于賠償農(nóng)戶(hù)損失，還有很大的理賠空間。建議將水稻損失理賠起點(diǎn)從以前的30%下調(diào)為20%，也就是水稻損失率在20%時(shí)，保險(xiǎn)人（農(nóng)戶(hù)）按照保險(xiǎn)合同將得到相應(yīng)的賠償。這樣，可以極大地增加農(nóng)戶(hù)投保的積極性。

（三）健全服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。建議以鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)管理站為平臺(tái)，設(shè)立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)代辦點(diǎn)，并發(fā)展一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)專(zhuān)（兼）干和村級(jí)協(xié)保員，主要職責(zé)包括發(fā)放農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)宣傳資料，讓農(nóng)戶(hù)知道怎么投保、交多少保費(fèi)、如何索賠等；挨家挨戶(hù)收取保費(fèi)，核對(duì)農(nóng)戶(hù)承保信息并登記造冊(cè)、發(fā)放保險(xiǎn)卡；災(zāi)害發(fā)生后查勘災(zāi)情，上報(bào)受損情況等。另外，在健全保險(xiǎn)服務(wù)體系的同時(shí)，進(jìn)一步簡(jiǎn)化理賠流程，切實(shí)提高保險(xiǎn)理賠效能，讓廣大農(nóng)戶(hù)都能享受到優(yōu)質(zhì)快捷的保險(xiǎn)服務(wù)。

（四）強(qiáng)化監(jiān)督管理。由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不同于其他商業(yè)保險(xiǎn)，屬于政策性保險(xiǎn)，強(qiáng)化監(jiān)督管理顯得尤為重要。建議省里盡快出臺(tái)《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》實(shí)施細(xì)則，明確地方政府及相關(guān)部門(mén)的監(jiān)督管理職責(zé)。在省里的細(xì)則出臺(tái)之前，縣級(jí)政府及相關(guān)部門(mén)要積極履職：宣傳部門(mén)要強(qiáng)化宣傳力度，提升農(nóng)民自覺(jué)參保意識(shí)；農(nóng)業(yè)部門(mén)要加強(qiáng)培訓(xùn)和防范措施，及時(shí)參與勘損鑒定；財(cái)政部門(mén)確保保費(fèi)足額收繳，理賠及時(shí)準(zhǔn)確，全面實(shí)行“一卡通”，并實(shí)施隨機(jī)抽查；保險(xiǎn)公司要嚴(yán)格實(shí)行“五公開(kāi)”、“三到戶(hù)”等程序，確保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)規(guī)范運(yùn)行。

（作者單位：湖南省澧縣財(cái)政局）

責(zé)任編輯：洪峰