淺析生態文明建設下青海礦產資源開發利用制度建設

（中國國土資源經濟研究院，北京 101149）

淺析生態文明建設下青海礦產資源開發利用制度建設

崔振民，孫映祥

（中國國土資源經濟研究院，北京 101149）

在保護生態環境的前提下，如何有效開發利用礦產資源意義十分重大。本文首先梳理總結了青海省在礦產資源管理過程中注重生態文明建設的經驗做法，歸納了三方面的突出問題，提出了四條具體建議：一是突出生態文明建設，統籌協調，科學編制規劃；二是從生態文明建設的角度，調整找礦突破戰略行動實施方案；三是完善礦山環境治理恢復保證金制度；四是制定礦山生態環境補償辦法和相關政策。

青海省；生態文明；制度建設；建議

青海省是一個礦產資源豐富、生態環境脆弱的地區，尤其是生態系統的抗干擾和自我恢復的能力較差。在礦產資源開發支撐經濟高速增長的同時，加強生態文明建設意義十分重大。本文就青海省礦產資源管理實際，探討了生態文明建設下的礦產資源開發利用制度建設。

一、我國生態文明法律制度建設基本情況

1、生態文明頂層設計、制度建設、法律體系建設基本情況

生態文明建設在中國特色社會主義事業總體布局中占有一席之地。黨中央國務院高度重視生態文明建設，出臺了一系列政策法規持續穩步推進生態文明建設工作，美麗中國前景可期。

生態文明制度建設的總體架構已經形成。黨中央國務院先后出臺了《關于加快推進生態文明建設的意見》和《生態文明體制改革總體方案》兩份重要文件，搭建了生態文明制度建設的總體框架，其總體框架主要有八大制度體系和四十七項二級制度體系。

生態文明法律制度體系初露端倪。繼《環境保護法》、《大氣污染防治法》修訂出臺，國務院先后發布了《大氣污染防治行動計劃》、《水污染防治行動計劃》、《土壤污染防治行動計劃》等建設計劃。

2、地方生態文明法律制度建設情況

各省市地區結合本地實際情況，積極探索，大膽實踐，制定出臺了多部地方性法規，生態文明建設的地方性法規在不斷探索前行。

一是省級地方性法規出臺情況。2014年，貴州省出臺了《貴州省生態文明建設促進條例》，該條例是全國首部省級生態文明建設條例，條例給出了生態文明及生態文明建設的具體定義，細化了各級政府的職責任務，從規劃與建設、保護與治理、保障措施、信息公開、公眾參與、監督檢查、法律責任等方面細化了生態文明法治建設的相關內容。

2015年，青海省出臺了《青海省生態文明建設促進條例》，該條例明確了生態文明及生態文明建設的具體定義，規定了各級政府的主要職責，從規劃與建設、保護與治理、監督檢查、法律責任等方面細化了生態文明建設的具體內容。

二是市級生態文明法規制度建設情況。2009年貴州省貴陽市出臺了《貴陽市促進生態文明建設條例》；2013年廣東省珠海市出臺了《珠海經濟特區生態文明建設促進條例》；2014年福建省廈門市出臺了《廈門經濟特區生態文明建設條例》；2015年浙江省杭州市出臺了《杭州市生態文明建設促進條例》；2016年浙江省湖州市出臺了《湖州市生態文明先行示范區建設條例》。這些條例都從規劃建設、制度保障、監督檢查、公眾參與、法律責任等方面細化了生態文明建設的具體內容。

二、青海省的基本做法

1、加強制度建設，構建了資源開發與生態文明建設協調發展的制度頂層設計

為進一步落實黨中央國務院有關生態文明建設的要求，青海省國土資源廳出臺了《青海省國土資源廳創建生態文明先行區實施方案》，修編了《青海省找礦突破戰略行動實施方案》。

2、加強制度執行，統籌協調礦產資源開發與生態環境保護之間的利害關系，做到兩結合、兩不誤、兩促進

青海省采礦權審批發證嚴把三關：一是在受理礦業權登記申請登記中，實行環境保護“一票否決制”，從礦政管理的源頭上把住環境保護關口；二是嚴把礦產資源開采技術條件準入關，凡是計劃采用對礦山環境有較大影響的不合理開采方式的，一律不予通過開發利用方案的審查；三是嚴格落實礦山環境恢復治理保證金制度，凡是采礦權申請人沒有按照要求及時簽訂繳存承諾書的，一律不予通過審批。

推進綠色礦山建設。截至2015年，青海省8家礦山企業成功爭取到了國家級綠色礦山試點機會，成為試點單位。自2010年以來，青海省國土資源廳協助礦山企業，成功申請礦產資源節約與綜合利用專項23個，爭取專項資金15676萬元，在落實礦產資源節約與綜合利用工作的同時，推進了礦產資源開發利用的生態文明建設工作。

3、強化地質勘查項目管理與生態保護協調統一

青海省高度重視礦產資源開發利用整個環節的生態環境保護工作，尤其是勘查階段的生態保護工作。在省地勘基金項目管理中，強化生態保護職責，要求省地勘基金項目實施方案中，有專門章節論述勘查工作過程中的生態保護問題。在地勘項目監督檢查中，全面評估，嚴格要求，凡是不符合生態保護相關要求的一律停止勘查工作，及時整改。在地勘項目設置過程中，對自然保護區的核心區、緩沖區等環境保護地帶，一律不允許設置探礦權，已經設置的，要積極穩妥退出。

4、加強資金投入力度，努力修復礦山環境受損地帶

自2010年以來，青海省積極爭取中央和省財政資金9.89億元，專項用于礦山地質環境治理，開展了三江源地區砂金采礦區、大通煤礦和122個礦山地質環境的恢復治理，治理面積19余萬畝，改善了治理區生態環境，減少了水土流失，有效遏制了土地荒漠化進程，促進了生態系統的良性循環。

5、嚴厲打擊違法違規行為，鞏固生態文明建設成果

自2010年以來，青海省對礦產資源違法案件始終保持高壓態勢，開展了一系列專項整治行動，如開展盜采砂金專項整治行動、違法開采煤炭資源專項整治行動、非法開采砂石資源整治行動等。這些整治行動不僅有力地維護了礦產資源開發利用秩序，而且也為礦產資源領域生態文明建設保駕護航。

三、青海省礦產資源開發中面臨的生態環境保護問題

1、與礦產資源開發利用相關的各類規劃銜接有待進一步加強

礦產資源規劃的編制與土地利用、國家自然保護區、防護林、草原等相關規劃的銜接應進一步加強，避免規劃落實難的尷尬。

2、礦山環境治理恢復保證金管理權限的規定不利于礦山環境的監督管理

現行制度規定，由審批發證的國土資源管理部門會同同級財政、環保部門對礦山環境治理恢復保證金進行繳存、支取和使用，但是礦山地質環境治理恢復的主要監督管理工作由縣級國土資源主管部門負責，而其卻沒有對部、省、市審批發證的礦山地質環境治理恢復保證金的管理權限，影響了其對礦山地質環境的監督管理力度。

3、礦山生態環境補償機制缺失

由于礦產資源規劃與生態環境保護工作之間的銜接不夠，自然保護區內已有礦業權退出機制不暢，補償機制缺失，致使礦業權人的權益無法得到保障，損失無法得到補償。

四、相關建議

通過總結青海省的典型做法，結合存在的主要問題，對礦產資源管理工作提出如下建議。

1、突出生態文明建設，統籌協調，科學編制規劃

在突出“生態保護第一”和更加注重自然保護區生態文明建設的原則下，探索編制土地、礦產、環境等相關規劃“多規合一”的“大規劃”，或者在礦產資源規劃編制過程中，加強與土地、林業、草原保護、環境保護等各類規劃的制定部門協調溝通，使礦產資源規劃更加科學合理，做好礦產資源開發與生態文明建設的總體布局。

2、從生態文明建設的角度，統籌規劃地質勘查工作

把生態保護優先的原則貫徹落實到地質勘查工作的始終，抓住項目設置、審批管理、日常檢查、質量評估等環節，嚴格實施生態保護制度。凡是不符合生態保護，觸碰生態紅線的，一律不準設立地勘項目、不得通過審批、不得通過質量評估。對生態環境造成破壞的，要嚴格查處，將破壞生態環境的相關事宜計入地勘單位的誠信記錄，列入黑名單。

3、完善礦山環境治理恢復保證金制度

下放保證金管理權限到礦山所在地的國土資源主管部門，充分調動基層國土資源主管部門對礦山地質環境治理恢復工作的監督管理積極性、主動性，強化基層國土資源主管部門的監管力度，確保監督管理到位，促進礦山地質環境的治理恢復。

4、制定礦山生態環境補償辦法和相關政策

明確由于保護生態環境而退出自然保護區的探礦權人、采礦權人的補償主體，并制定相關補償辦法，確定補償標準。制定因保護生態環境而無法進行礦產資源勘查開發，犧牲經濟發展機遇的資源所在地人民政府的激勵和支持政策。

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（責任編輯：胡冬梅）