新常態(tài)下完善建設(shè)用地分類的思考
——以江蘇省泰州市為例

申雨華，陳凱翔

（1、江蘇省泰州市國土資源局，江蘇 泰州 225300 2、南京信息工程大學(xué)，江蘇 南京 210044）

新常態(tài)下完善建設(shè)用地分類的思考
——以江蘇省泰州市為例

申雨華1，陳凱翔2

（1、江蘇省泰州市國土資源局，江蘇 泰州 225300 2、南京信息工程大學(xué)，江蘇 南京 210044）

隨著新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的迅猛發(fā)展，土地作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要素支撐作用日益凸顯，很多項目無法沿襲現(xiàn)有用途分類落實供地，一定程度上影響了土地供應(yīng)對新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的用地保障和對經(jīng)濟發(fā)展的促進作用。本文通過對現(xiàn)行土地分類的匯總分析，指出存在的問題，提出修訂完善相關(guān)法律法規(guī)、制定統(tǒng)一的建設(shè)用地分類體系和明確商住用地中公建配套設(shè)施計入不同土地用途等對策。

建設(shè)用地；分類；思考

我國的土地分類體系經(jīng)歷了一個隨時間、空間、利用目標(biāo)和發(fā)展方式的不同而變化的過程，不同部門存在各自的土地分類系統(tǒng)。國土部門執(zhí)行《土地利用現(xiàn)狀分類（GB/T21010-2007）》，規(guī)劃部門執(zhí)行《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準（GB50137-2011）》。隨著新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的迅猛發(fā)展，土地作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要素支撐作用日益凸顯，很多項目無法沿襲現(xiàn)有用途分類落實供地，一定程度上影響了土地供應(yīng)對新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的用地保障和對經(jīng)濟發(fā)展的促進推動作用。當(dāng)前完善建設(shè)用地分類，已成為經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下國土資源領(lǐng)域推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一個重要切入點。江蘇省泰州市國土資源局與規(guī)劃局密切配合，探索出了兩套標(biāo)準相互銜接的新思路。

一、現(xiàn)有建設(shè)用地分類體系

目前建設(shè)用地分類缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準和規(guī)范，《土地管理法》、《城鎮(zhèn)國有土地出讓和轉(zhuǎn)讓條例》、《土地利用現(xiàn)狀分類》、《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準》等法律文件都有表述，且具有不同的效力。

《土地管理法》第四條規(guī)定“國家實行土地用途管制制度”。“建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等”。

《城鎮(zhèn)國有土地出讓和轉(zhuǎn)讓條例》對土地出讓用途和出讓年限進行了規(guī)定。其中居住用地70年；商業(yè)、旅游、娛樂用地40年；工業(yè)、教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育、綜合或者其他用地50年。

《土地利用現(xiàn)狀分類》采用一級、二級兩個層次的分類體系，一級主要按土地用途，二級主要按經(jīng)營特點、利用方式和覆蓋方式進行續(xù)分，共12個一級類，57個二級類。一級類中屬于建設(shè)用地的為：商服用地、工礦倉儲用地、住宅用地、公共管理與公共服務(wù)用地、特殊用地、交通運輸用地、水域及水利設(shè)施用地。

《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準》采用大類、中類和小類三級分類體系，將城鄉(xiāng)用地分為建設(shè)用地和非建設(shè)用地兩大類，其中，建設(shè)用地包括城鄉(xiāng)居民點建設(shè)用地、區(qū)域交通設(shè)施用地、區(qū)域公用設(shè)施用地、特殊用地、采礦用地、其他建設(shè)用地。城鄉(xiāng)居民點建設(shè)用地下的城市建設(shè)用地分為8大類、35中類、42小類。8大類包括：居住用地、公共管理與公共服務(wù)用地、商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地、工業(yè)用地、物流倉儲用地、道路與交通設(shè)施用地、公用設(shè)施用地、綠地與廣場用地。

二、目前建設(shè)用地分類存在的問題

2014年4月，國土資源部辦公廳下發(fā)《養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地指導(dǎo)意見》；2015年9月，國土資源部聯(lián)合發(fā)展改革委、科技部、工業(yè)和信息化部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、商務(wù)部五部委下發(fā)《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》；2015年11月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于積極發(fā)揮新消費引領(lǐng)作用加快培育形成新供給新動力的指導(dǎo)意見》；2016年7月，住建部、發(fā)展改革委、財政部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》。一系列文件要求加大土地政策的引導(dǎo)支持，滿足創(chuàng)新用地需求，加大養(yǎng)老、醫(yī)療、文化等生活性服務(wù)業(yè)用地政策落實力度。

新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的發(fā)展涌現(xiàn)出許多新模式、新地類，現(xiàn)有土地用途分類短缺無法引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)和適應(yīng)用地需求多元化的需要，給項目用地標(biāo)準、出讓年限和出讓后續(xù)管理工作帶來一定難度，由于各部門的分類體系不同，對同一地類的調(diào)查、統(tǒng)計結(jié)果往往相差很大，不利于土地資源合理開發(fā)利用，難以全面掌握土地資源利用現(xiàn)狀，給國土資源管理工作帶來不利影響。

1、現(xiàn)有用地分類難以體現(xiàn)與新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地分類的兼容和銜接

2014年中央經(jīng)濟工作會議上提出，認識新常態(tài)、適應(yīng)新常態(tài)、引領(lǐng)新常態(tài)是我國當(dāng)前和今后一個時期經(jīng)濟發(fā)展的大邏輯，要努力保持經(jīng)濟穩(wěn)定增長，逐步增強戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)的支撐作用。時隔一年，《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級的指導(dǎo)意見》明確提出“合理安排生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)用地，對提高自有工業(yè)用地容積率用于自營生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的工業(yè)企業(yè)，可按新用途辦理相關(guān)手續(xù)”；《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地政策的意見》提出加大新供用地保障力度，明確新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的用地類型，國家支持發(fā)展的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)建設(shè)項目，可按工業(yè)用途、科教用途、公用設(shè)施用途、商服用途落實用地。新業(yè)態(tài)項目用途不明確的，可經(jīng)縣級以上城鄉(xiāng)規(guī)劃部門會同國土資源等相關(guān)部門論證，在現(xiàn)有國家城市用地分類的基礎(chǔ)上制定地方標(biāo)準予以明確。無論是生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)還是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，都沒有明確對應(yīng)的土地用途。

2、缺乏統(tǒng)一的土地用途分類，影響商住用地出讓工作的規(guī)范化管理

2016年2月，中央下發(fā)《關(guān)于進一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》明確，健全公共服務(wù)設(shè)施，配套建設(shè)中小學(xué)、幼兒園、超市、菜市場以及社區(qū)養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生、文化服務(wù)等設(shè)施。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三十八條明確：在國有土地使用權(quán)出讓前，城鄉(xiāng)規(guī)劃部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)控制性詳細規(guī)劃，提出出讓地塊的位置、使用性質(zhì)、開發(fā)強度等規(guī)劃條件，作為出讓合同的組成部分。規(guī)劃條件對公共配套設(shè)施提出要求，需配建物業(yè)管理用房、社區(qū)用房、幼托、農(nóng)貿(mào)市場、養(yǎng)老服務(wù)用房，國土部門依照規(guī)劃部門的規(guī)劃條件出讓土地。

規(guī)劃部門執(zhí)行《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準》，將幼兒園歸入居住用地中的服務(wù)設(shè)施用地，而國土部門執(zhí)行《土地利用現(xiàn)狀分類》，將幼兒園歸入公共管理與公共服務(wù)用地中的科教用地，不同的歸類導(dǎo)致不同的處理結(jié)果。例如“上海大花園”項目，小區(qū)建成后，開發(fā)商總建筑面積不超合同約定總建筑面積，但商業(yè)部分超約定建筑面積、住宅部分少于約定建筑面積。如果按規(guī)劃部門意見，將幼兒園歸入住宅則開發(fā)商不需要補交出讓金；如果按國土部門意見，將幼兒園歸入商業(yè)用地，則開發(fā)商需要補交出讓金。不同的歸類，處理結(jié)果差異很大。為此，開發(fā)商與國土部門存在很大的爭議。

三、完善建設(shè)用地分類的思考

以解決實際問題為出發(fā)點和落腳點，制定更實際有效的建設(shè)用地分類體系，指導(dǎo)新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)項目用地落戶，對掌握真實可靠的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，有效解決土地出讓后續(xù)管理工作，具有重要的現(xiàn)實意義。完善建設(shè)用地分類，應(yīng)從以下幾個方面入手。

1、修訂完善相關(guān)法律法規(guī)

修訂完善與土地資源開發(fā)利用密切相關(guān)的《森林法》、《草原法》、《水土保持法》等法律法規(guī)，為制定統(tǒng)一的《土地利用現(xiàn)狀分類》提供法律依據(jù)。對于《土地管理法》中明確的“工礦用地”，《城鎮(zhèn)國有土地出讓和轉(zhuǎn)讓條例》中明確的“工業(yè)用地”，《土地利用現(xiàn)狀分類》明確的“工礦倉儲用地”和《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準》中明確的“工業(yè)用地”等與土地有關(guān)的分類體系都應(yīng)統(tǒng)一內(nèi)涵、統(tǒng)一名詞，必要時再往下細分。

2、制定統(tǒng)一的建設(shè)用地分類體系

采取全國建設(shè)用地統(tǒng)一的分類標(biāo)準，統(tǒng)一不同建設(shè)用地分類體系中的名詞內(nèi)涵與分類，如明確城市規(guī)劃分類中的“居住用地”、“商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地”、“道路與交通設(shè)施用地”與土地利用現(xiàn)狀“住宅用地”、“商服用地”、“交通運輸用地”內(nèi)涵異同，若內(nèi)涵一致，則統(tǒng)一名詞，若不一致，則建立對照關(guān)系表。將各個建設(shè)用地分類體系標(biāo)準統(tǒng)一，并服務(wù)于城市規(guī)劃、土地調(diào)查、城鄉(xiāng)地政統(tǒng)一管理等與土地有關(guān)的管理活動。規(guī)劃、國土、發(fā)改委等部門可根據(jù)不同目的，結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特點，學(xué)習(xí)借鑒深圳明確設(shè)置新型產(chǎn)業(yè)用地，包括融合研發(fā)、創(chuàng)意、設(shè)計等新型產(chǎn)業(yè)功能以及相關(guān)配套服務(wù)活動的用地，以及天津創(chuàng)設(shè)科技研發(fā)新地類等的先進做法，充分論證可能產(chǎn)生的新業(yè)態(tài)、新用途，在統(tǒng)一的分類體系下，滿足多元化用地需求。

3、明確商住用地中公建配套設(shè)施計入不同土地用途的辦法

為進一步規(guī)范土地出讓和不動產(chǎn)登記行為，做好中國國家標(biāo)準化管理委員會發(fā)布、由國土資源部制訂的《土地利用現(xiàn)狀分類》與住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部制訂的《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準》兩種土地分類的兼容銜接工作，針對規(guī)劃部門出具的商住用地出讓規(guī)劃條件中公建配套設(shè)施計入相應(yīng)土地用途的兩套分類體系，江蘇省泰州市明確：農(nóng)貿(mào)市場計入批發(fā)零售用地；社區(qū)用房、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用房計入城鎮(zhèn)住宅用地；物業(yè)管理用房按規(guī)劃條件中的商住比分別計入商務(wù)金融、城鎮(zhèn)住宅用地；小學(xué)、幼托計入科教用地；其他公共配套設(shè)施計入建筑面積占比大于50%的商務(wù)金融或城鎮(zhèn)住宅用地。并在《國有建設(shè)用地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓文書》和《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》中，對公建配套設(shè)施計入不同土地用途應(yīng)該予以約定，避免土地開發(fā)建設(shè)過程中和竣工驗收分割登記中開發(fā)商因用途歸類不一引發(fā)的矛盾和爭議，促進商住用地出讓的規(guī)范化管理。

[1] 秦靜：新產(chǎn)業(yè)發(fā)展亟須細化建設(shè)用地分類[N].中國國土資源報，2016-03-02.

[2] 洪武揚、徐雅莉、羅婷文：土地生態(tài)分類體系反思與重構(gòu)[J].中國土地，2015（8）.

（責(zé)任編輯：劉冰冰）