PPP證券化的法律要點

朱初

近幾年PPP（Public-Private Partnership， 公私合營）項目在國內蓬勃發展，大量資金涌入PPP項目領域，龐大的市場需要更多元化的融資渠道支持，而資產證券化恰恰與PPP的項目有較高的契合度，為PPP的項目融資增添新活力，從而共同推動市場經濟的發展。

PPP需要資產證券化

PPP是指由政府發起的、在政府公共部門與社會資本方之間針對特定新建公共項目所形成的長期性合作伙伴關系，目前是我國在基礎設施及公共服務供給方面增長最快的一種融資方式。如今，國內絕大部分PPP項目融資方式以銀行貸款為主，極少利用其他金融工具，而且項目參與者都更加重視項目的前期建設和實物資本投資，對于后期的運營及其虛擬資本的關注度不夠。為了PPP模式可持續發展，提高投入資本的流動性和解決PPP項目融資問題是必須考慮的關鍵點，因此，PPP模式下的資產證券化勢不可擋。

從資金角度考慮，PPP項目的優缺點鮮明。一方面，PPP項目有著投資大、經營長且回報率不高的特點，這樣的運營特點與投資形式導致PPP項目中的資本流動性不足，大大影響了社會資本進入此領域的積極性。這樣的情況下，僅靠銀行貸款作為主要融資方式是遠遠難以解決資本需求的。而另一方面，由于PPP項目大多為公共基礎設施項目，面向全體公民，受眾面較廣，且價格穩定，因此擁有穩定而長久的現金流。并且，PPP項目能夠擁有未來的穩定收益（比如收費權、PPP項目每年產生的經營性收入），以此收回前期投資，加上充分地調查研究，其現金流可以很好地被預測。而一個穩定現金流的存在，正是操作任何一個資產證券化項目的基礎和前提。

作為一種結構化的融資方式，資產證券化（Asset-Backed Securitization，簡稱“ABS”）通過一定的結構安排、信用增級及信用評級等手段，將流動性較差但能在未來產生穩定現金流的資產轉化成金融市場上流通的證券。在現實業務中，所出售的并不是企業的某項資產，而是未來的現金流量。

從現金流來源可以被細分為債權、收費權和PPP項目公司股權等幾大類。債權資產指社會資本方或者金融機構向PPP項目公司提供股東借款、項目融資或其他流動性支持而形成的信貸資產。對于經營性項目而言，收費權是指項目公司直接向最終使用者提供服務和公共產品而享有的取得服務費收入、設施使用費收入等相關收益，主要體現在水電、燃氣、公交、高速公路等行業。在非經營性項目中，社會資本方基于其對該等公共設施的投資、建設和運營行為而應取得的可用性付費等屬于其合法的收益權的范圍。股權模式指的是以社會資本方所持的項目公司股權為底層資產，以股權收益對應的現金流為支持而發行的資產證券化產品。

PPP項目的資產證券化的基本操作流程與大部分產品無異，離不開開展盡職調查、確認基礎資產、構建特殊目的載體、基礎資產轉讓、信用增級以及設立于發行等等。并且，由于PPP項目所涉及得參與方眾多、資金需求量大，可以更多維度地拆分其資金流以實現資產證券化，從而切實保證PPP項目的長久發展。

PPP資產證券化的

關鍵法律問題

（一）基礎資產的適格性

PPP項目資產證券化的基礎性資產是項目公司的經營性收益權，屬于企業資產證券化中的收益權資產證券化類型。

PPP項目收益權在法律層面上包括兩個層次，第一個層次是PPP 項目的特許經營權，第二個層次是基于特許經營權產生的向社會公眾收取使用基礎設施及公用產品的費用的權利，即PPP項目收益權。后者是依附于前者的核心資產，兩者是依附與被依附的關系。這在操作上存在以下問題：（1）轉讓特許經營收入時是否需要同時轉讓特許經營權；（2）如特許經營權同時轉讓，SPV機構是否能夠成為特許經營權的持有主體；（3）如特許經營權未同時轉讓，收費收入單獨轉讓是否可以滿足資產證券化真實出售及破產隔離的需求。

（二）收益權質押擔保

一般情況下，在PPP項目公司正式成立并得到政府授權后，社會資本方就會立即把經營收益權質押給商業銀行作為貸款擔保。而資產證券化中有著“相關基礎資產以及產生該基礎資產的相關資產不應附帶權利限制”的要求。因此，如果又需要把經營收益權作為基礎資產出售給SPV公司進入資產池，那么就必須先解除收益權上的質押。這就需要有足額的資金償還債權銀行貸款或以等值的財產進行置換，才能實現資產權屬的清晰和合規。但這對PPP項目公司而言是存在很大難度的。在實操中，可通過過橋貸款替換金融機構供款解除質押，或與金融機構達成一致，在通過資產證券化融資后歸還借款后解除質押的方式解決，具體方式需與金融機構協商。

（三）產品期限的不匹配

PPP項目的周期長，經營期大部分在10-30年，原則上不能低于10年。而資產證券化產品的存續期限一般在5年以內，很少有超過7年的資產證券化產品。因此，如果只通過發行單個的資產支持專項計劃，并不能完全覆蓋PPP項目的全生命周期，只有循環發行和循環購買，才能解決PPP項目和資產證券化產品存續期的期限錯配問題。而如果接續發行另外的資產支持專項計劃，不僅程序繁瑣，也會增加融資成本。為此，PPP項目設計需要在投資主體準入和產品流動性方面提出更嚴的標準和更高的要求，同時不斷推動政策的完善和交易機制的創新，逐步解決好期限不匹配的問題。

（四）現金流保障的風險

PPP項目的底層資產，是指PPP項目中能夠產生收益權等基礎資產的設備、基礎設施、路面資產、土地、物業等，如道路、橋梁、管道、供水、供電、供氣設備等。在進行資產證券化的構建過程中，除需要考慮這部分資產的權利限制外，還要特別關注項目的使用效率和運營情況，這也是現金流持續穩定的基礎和保障。PPP資產證券化產品現金流屬于未來債權，項目公司以提供符合要求的公共服務為基礎方能獲得相應付費。如果項目設施、設備的運營狀況不好，獲取的付費會大量減少，甚至項目終止，那么就會嚴重影響到資產證券化的執行和投資者的根本利益，甚至造成無法兌付的違約后果。

（五）資產證券化的增信措施

雖然資產證券化有多種信用增級方式可以使用，但對于PPP項目資產證券化項目而言，與PPP項目的其它融資方式一樣，將會面臨的內部增信主體缺失的問題，而出于法律規定和減輕資產負債率的要求，不論是政府方還是社會資本方都不能或不愿提供信用增級。因此在成本合理的情況下，預計PPP資產證券化將多采用外部增信的方式。同時，投資人應降低對增信措施的依賴和預期，提升基于PPP項目的特點，根據基礎資產的合法性、PPP交易結構設計、雙方履約能力等因素綜合判斷PPP項目現金流的可預期性的能力，相應的原始權益人和發起人在設計基礎資產時也需考慮后期資產證券化的要求，提升基礎資產本身的信用評級，而減輕投資人對增信措施的需求。

（作者單位：盈科律師事務所）