福建省“造福工程”搬遷扶貧情況調查

孔令軍

摘要：消除貧困是全面建成小康社會的基石與目標，事關人民福祉。多年來，福建省以“造福工程”為抓手，扎實推進整村搬遷扶貧工作，“造福工程”已成為全省扶貧開發工作的標桿和“消除絕對貧困”的有效途徑。本文對三明、漳州、龍巖、南平和寧德等地的有關部門和40多個“造福工程”集中安置點開展調查，總結“造福工程”搬遷扶貧工作的主要做法與成效，剖析存在的主要問題，提出有針對性的對策建議。

關鍵詞：造福工程；搬遷扶貧；扶持力度

消除貧困是全面建成小康社會的主要基石與目標，事關人民福祉。多年來，福建省以“造福工程”為抓手，扎實推進整村搬遷扶貧工作，“造福工程”已成為全省扶貧開發工作的標桿，積極探索“消除絕對貧困”的有效途徑。

一、福建省“造福工程”的主要做法

（一）加大政策扶持力度

1.提高搬遷扶貧補助標準。2011年8月，福建省出臺《關于加快推進十二五時期造福工程的指導意見》（閩委〔2011〕47號），明確了“造福工程”實施范圍，將省級財政補助標準由原來的2500元/人提高到3000元/人。2016年5月，又出臺《關于明確相關政策加快推進造福工程扶貧搬遷工作的通知》（閩政辦〔2016〕70號），進一步明確工作任務，將省定扶貧標準貧困搬遷人口補助標準從3000元/人提高到10000元/人。并適當調整集中安置區補助政策，對百戶以上安置區，在補助150萬元的基礎上，每增加10戶增加補助10萬元，每增加100戶增加補助150萬元；對50戶以上安置區，在補助50萬元的基礎上，每增加10戶增加補助10萬元。同時，降低安置區建設門檻，對20—49戶的安置區，以20戶補助20萬元為基礎，每增加10戶增加補助10萬元。

2. 加大金融扶持力度。2016年，首次將扶貧小額貸款作為為民辦實事項目，為現有千戶以上貧困人口的60個縣（市、區）全面建立扶貧小額信貸風險擔保金，為扶貧對象發展生產提供5萬元以下、3年以內的無抵押擔保貸款，每年安排1億元貼息資金。注資8.3億元，成立省扶貧開發投資有限公司，承擔異地扶貧搬遷等扶貧開發任務。利用國家下達的中央預算內投資補助、地方債和專項建設基金，相關金融機構提供的長期低息貸款以及財政貼息貸款等支持政策，為貧困戶提供搬遷建房投融資支持。

（二）建立完善多元化資金投入機制

針對“造福工程”建設周期長、內容多、投資規模大的特點，福建省建立“以財政補助為導向、群眾投入為主體、有關部門資金整合、社會力量大力支持”的多元化資金投入機制。在逐步提高省級補助資金標準的基礎上，協調市、縣兩級財政和鄉村集體加大對造福工程的資金投入，并通過群眾自籌、外出鄉親集資、社會捐贈等方式，調動社會各界參與“造福工程”的積極性。2014年，全省“造福工程”危房改造共投入資金78.9億元；2015年和2016年，分別安排省級補助資金8.08億元和7.4億元，用于完成各自年份全省20萬人和15萬人的搬遷任務。

在此基礎上，福建省不斷完善精準扶貧資金籌集機制。一是積極籌措財政扶貧資金。2016—2020年，省級財政每年將按全省上年地方一般公共預算收入的2‰籌集資金，專項用于精準扶貧。二是設立產業扶貧發展資金。省級財政每年安排3億元產業發展資金，重點支持貧困戶發展二、三產業和特色優勢種養業，確保每個貧困戶有1個以上增收脫貧項目。三是加大對基礎設施建設的資金扶持力度。每年從省級財政、發改委、交通等部門籌措1億元，集中扶持100個百戶以上“造福工程”集中安置點的基礎設施建設。

（三）科學規劃，不斷創新搬遷機制

福建省有關部門注重因地制宜，既把握工作要求，又尊重群眾意愿，根據搬遷村民的經濟水平和生活出路合理安排，科學規劃，不斷完善搬遷扶貧機制。

在搬遷上注重“兩大轉變”。一方面，搬遷方式由零星搬遷轉變為整村搬遷。搬遷規模由最初的幾戶人發展到現在幾十戶甚至上百戶同時搬遷；另一方面，搬遷觀念從最初的改善生存條件轉變為改變生活生產條件。通過實施整村搬遷，全省“造福工程”搬遷村民大多搬遷至中心村、集鎮和工業園區周邊，生活條件得到有效改善。搬遷村民通過經商、在周邊企業或外出務工等方式，加快融入現代社會，改變了原有的以農業為主的生產方式。

在安置上力求“兩大突破”。一方面，安置方式由原來的分散安置轉變為以集中安置為主，在搬遷安置中突出規模化、集中化。截至2015年底，全省共建成各類集中安置點3000多個，其中百戶以上規模的集中安置點410個；另一方面，安置地點力求“靠城（鎮）近園”。盡可能將搬遷群眾集中安置在中心村、集鎮所在地、工業園區周邊，做到一次規劃、分步實施、逐步到位。在對安置點進行選址時，注重對所選地塊進行嚴格的地質災害評估，確保搬遷后不發生二次災害。

（四）注重引導，提升搬遷村民自我發展能力

福建省堅持改善生產生活條件與發展經濟并重，堅持將“造福工程”與小城鎮建設、新農村建設等有機結合，不斷提高搬遷村民的自我發展能力，力求“搬得下、穩得住、能致富”。

加強技術培訓，提升專業技能。各地積極實施勞動力免費培訓工程，組織適齡勞動力參加“陽光工程”、“貧困勞動力職業技能培訓”等實用技術培訓。

積極探索“村企聯建”模式。組織協調搬遷安置所在地與周邊企業結盟，既解決企業用工困難，又變農民為產業工人，解決搬遷村民就業困難。2015年底，長汀縣有62個搬遷村與長誠鞋業、安踏等36家企業結成對子，解決了1600多人就業問題；長汀縣大同鎮天郊村126戶520多人整村搬遷至造福新村，通過實施“村企聯盟”，該村已有91人在附近的騰飛開發區就業，除無勞動力戶外，戶均1人實現就近就業，實現了結盟雙方“互動雙贏”發展。

二、福建省“造福工程”取得的主要成效

（一）農民生活條件顯著改善

通過實施“造福工程”搬遷扶貧，長期居住在交通不便、公共服務難以覆蓋的偏遠自然村村民整村搬遷至中心村、集鎮和工業園區周邊，解決了路、電、水、通信和廣播電視信號等“五通”問題，農民生活條件明顯改善。1994—2015年，全省累計搬遷7000多個自然村共計142萬人，建成各類安置點3000多個，其中百戶以上集中安置點410個。全省99%以上的新建“造福工程”安置點附近有小學，85%的安置點有村衛生所。如武平縣東留鄉泥洋村，將居住分散的21個自然村800多名村民集中安置在泥洋造福工程新村，方便了村民出行；詔安縣溪林自然村搬遷前，村中小孩需步行到10公里以外的村中心小學就讀，搬遷后上學僅需步行百米。

（二）脫貧致富步伐明顯加快

通過“造福工程”搬遷的村民，就業渠道不斷拓寬，脫貧致富步伐明顯加快。據福建省扶貧辦調查，搬遷后農民人均收入年均增長15%以上。據對浦城縣水北街鎮水尾村調查，搬遷農戶通過發展烤煙、毛竹、錐栗等特色農業，2015年農民人均收入1.2萬元，比2010年搬遷前增長一倍。

（三）農村生態環境有所改善

通過“造福工程”搬遷的原村莊，減少了對居住地的林木砍伐、垃圾排放，大大緩解了當地生態的壓力，生態環境有所改善。如泰寧縣，將位于金湖核心景區的梅口村40戶203名村民列為造福工程搬遷對象，有效保護了金湖水質；長汀縣正平村、黃麻畬村和七古村地處偏遠山區，且位于城區15萬人飲用水的水源區域，3個行政村整村搬遷至同樂小區后，對舊村實施土地復墾，城區飲用水的水源地生態環境明顯改善。

（四）城鎮化進程不斷加快

各地“造福工程”安置地點力求“靠城（鎮）近園”，即堅持向中心村、集鎮、工業園區周邊集聚，共享相對完善的公共設施和服務體系，城鎮化進程不斷加快。“十二五”時期，南平市將“造福工程”與小城鎮建設相結合，共有74個省級“造福工程”集中安置點安排在中心村、集鎮、工業園區周邊；順昌縣鄭坊鄉通過在工業園區周邊興建造福工程新村，鄉所在地人口計劃由0.3萬人增至0.8萬人。

三、福建省“造福工程”面臨的主要困難

（一）非貧困戶補助標準偏低，部分應搬村民搬遷困難

據調查，福建省現行的非貧困戶搬遷補助標準偏低，僅為每人3000元，加上市縣配套補助資金，每個非貧困搬遷戶可享受的搬遷補助資金平均不超過3萬元。當前，農民建房的各項成本較高，部分應搬村民無法繳清建房款，甚至需要由當地村干部自籌資金先行墊付，難以依靠自身經濟實力順利實現搬遷。如云霄縣圓鋒村集中安置小區規劃建設3層，其中“造福工程”補助建設第一層，居民自建二、三層，平均每層建成入住約需10萬元。規劃階段全村約有10%的搬遷戶無力繳納建設第一層的房款，約有三分之一的搬遷戶僅能建成一層居住。

（二）集中安置建設用地落實難，規劃不夠合理

受土地分戶經營、耕地保護等政策影響，“造福工程”集中安置選址受限，加上建設用地審批涉及多個部門，集中安置建設用地落實難。如古田縣地處山區，加上菌菇類大棚等傳統農業生產占用大量土地，可供選擇安置50戶以上的地塊極少，集中安置點用地解決難度大。

（三）基礎設施建設滯后，后續配套措施有待加強

一是集中安置點基礎設施建設有待完善。如柘榮縣楮坪鄉茶灣村、黃柏鄉南山村、東源鄉蘭中村等集中安置點，截至2016年6月均入住3年以上，尚未完成小區公共廁所和綠化建設；長汀縣大同鎮同樂小區現有異地搬遷戶450戶，入住已超過3年，目前僅完成小區道路硬化，小區綠化尚未開展。二是就業幫扶力度有待加強。目前“造福工程”的工作重心主要集中在搬遷方面，政府對通過產業扶持、勞動力轉移培訓等方式幫助搬遷戶增收致富的扶持力度還有待加強。如順昌縣鄭坊鄉興楠社區現有400多戶搬遷戶，目前尚未對該社區搬遷村民開展就業扶持和相關技術培訓。三是集中安置點定位不明確。目前集中安置點既非行政村，也非農村社區，許多村級道路、文化和醫療衛生設施建設等優惠政策無法享受，集中安置點的工作經費保障難。如順昌縣大干鎮和鄭坊鄉給每個安置點的每年工作經費1萬元，僅為建制村（居）委會工作經費的20%，管理人員的工資僅為當地村（居）委會管理人員平均工資的70%左右。四是集中安置點管理難。如南平延平區西芹鎮新亭社區規劃安置3241戶，涉及全鎮20個村的扶貧搬遷戶，村民文化程度不高，生活習慣難以改變，物業費收取困難，公共設施維護難，社區管理難度較大。

（四）土地復墾率有待提高

據調查，目前有近1/3左右的搬遷村民異地搬遷后，舊宅基地未拆除；在已拆除的舊宅基地中，有1/3左右尚未按照有關標準實施復墾。究其原因，一是部分舊宅基地無法列入土地復墾項目。二是當前搬遷村民從土地增減掛鉤指標轉讓收益中直接分成比例較低，在一定程度上影響了其復墾積極性。三是土地復墾要經主管部門招投標，由中標工程隊實施，由于部分地方中標工程隊力量有限，影響了復墾進度。

四、進一步做好“造福工程”搬遷扶貧的幾點建議

（一）加大搬遷用地的支持力度。應將搬遷安置點用地指標納入當年用地計劃，確保“造福工程”搬遷用地落到實處。應開通用地審批“綠色通道”，實行優先審批，破解安置點建設用地審批難問題。要探索搬遷集中安置新渠道，允許以“團購”形式購買城鎮周邊商品房，既破解用地難題，又實現房地產“去庫存”。

（二）加大搬遷資金的扶持力度。要繼續適度提高非貧困戶搬遷扶貧資金補貼標準。要加大對集中安置小區基礎設施建設的投入力度，完善道路建設、小區綠化、環衛設施等公共設施，改善農民的生活環境。要落實社區管理經費，將規模較大的集中安置點視為建制村或農村社區，給予管理機構和工作人員經費保障。

（三）加強搬遷戶的后續幫扶。要加大對當地扶貧龍頭企業的扶持力度，發揮其對貧困戶的輻射帶動作用。通過發放扶貧貼息貸款和落實稅費減免優惠政策等形式，支持搬遷戶發展二、三產業。要開展技術培訓、擇業指導和就業服務，優先安排搬遷戶參加“陽光工程”等各類培訓，鼓勵和支持搬遷戶外出務工，增加收入，確保搬遷戶“搬得出、穩得住、能致富。”

（四）加快搬遷村莊原有土地復墾進度。要進一步完善土地增減掛鉤受益分配政策，適當提高搬遷村民在土地增減掛鉤指標轉讓收益中的分成比例，提高其參與復墾積極性。要加快舊宅基地復墾招投標進度，確保復墾工作按時完成。

參考文獻

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（作者單位：國家統計局福建調查總隊）

責任編輯：欣文