濟南市農村產權流轉交易市場體系建設初探

許衛民

摘要：近年來，山東省濟南市積極構建農村產權流轉交易市場體系，將其建設成“為農服務”的綜合系統，使其成為引領現代農業轉型升級和財政支農方式轉變的重要抓手。在深入調研和全面實踐的基礎上，本文就濟南市支持產權市場體系建設的思路和對策進行了初步探索。

關鍵詞：農村產權；流轉交易；市場體系

建設農村產權流轉交易市場體系，是深化農村產權制度改革的重要內容。近年來，山東省濟南市積極構建農村產權流轉交易市場體系，將其建設成“為農服務”的綜合系統，使其成為引領現代農業轉型升級和財政支農方式轉變的重要抓手。

一、濟南市農村產權市場體系建設的背景和思路

隨著農村產權管理監督規范化、交易流轉多樣化、配置機制市場化、產權要素資本化同步推進，濟南市農村改革進入了破難攻堅的深水區，現代農業進入轉型升級的窗口期，制約全市農業農村發展的各類問題開始疊加凸顯。為了適應新形勢、迎接新挑戰，必須在深化農村產權制度改革方面加強探索，進一步調整優化農村生產關系、激發農業生產潛能。

（一）農村產權市場體系建設的必要性。

1.加快農村產權制度改革是落實中央頂層設計的必然要求。黨的十八屆三中全會以來，中央不斷釋放解決“三農”問題的政策空間，指出要賦予農民更多財產權利、努力增加農民的財產性收入，強調建立農村產權流轉交易市場，同時持續出臺銜接配套的政策舉措，為深化改革提供了充分的理論支持，形成了系統完整的頂層設計。深入推進農村產權制度改革，已經成為落實“四個全面”戰略布局、推動“四化同步”的必然要求。

2.推進農村產權制度改革是現代農業轉型發展的迫切需要。發展適度規模經營是實現農業現代化的必由之路。當前，濟南市農業規模化經營程度較低，農村土地流轉率低于全省全國平均水平。究其原因，一方面是農村土地權屬不清，部分農民存在“惜轉”、“怕轉”心理；另一方面是土地供需雙方沒有合適的對接渠道，導致想種地的找不到地、想出租地的流轉不出去。這種土地碎片化、小規模兼業經營狀況不改變，農業的轉型升級也就無從談起，難以提高農業效益。必須通過改革充實完善農村承包地用益物權權能，加快培育農村要素市場，徹底打通農村土地要素規模集聚的渠道。

3.深化農村產權制度改革是破解農業資金瓶頸的現實選擇。農業發展和農民創業長期面臨著投入不足、缺乏資金支撐的困局，其中有農民本身原始積累薄弱的歷史因素，更主要的原因是農村產權制度改革滯后，金融機構對農村產權缺乏認可，導致數量龐大的農村資源資產無法有效盤活、融資功能未能充分釋放。面對農業經營主體日益增長的資金訴求，必須創新農村資源的資本化實現形式，促進農村產權流轉交易和轉化增值，從根本上解決農業農村發展融資難、融資貴的問題。

4.抓好農村產權制度改革是轉變財政支農方式的重要契機。隨著財稅體制改革深入推進和新《預算法》的實施，財政支農導向正在發生深刻變化，直接投入到一般經營性領域的財政支農專項資金將大為減少，更多的資金將采用市場化運作機制或者貸款貼息、擔保補助、風險補償等間接方式，從而有效發揮財政資金的吸附放大效應，支持農業產業發展和新型農業經營主體發育成長。因此，積極改革創新農村產權關系，有利于促進財政政策與金融政策配套聯動，加快構建金融惠農新局面。

（二）農村產權市場體系建設的思路。面對當前農村改革形勢和農業轉型發展需求，濟南市確立了“兩手齊抓、三臺共建”的農村產權制度改革工作思路。一方面，按照中央、省部署，從2014年開始，用兩年時間完成農村土地承包經營權確權登記頒證任務，從而為推進農業適度規模經營、促進現代農業發展創造條件；另一方面，2015年啟動產權市場體系建設工作，并打造農村產權交易、農業融資擔保和產權信息管理三大平臺，從而貫通產權流轉渠道，拓展“三農”融資空間，實現產權信息共享，加快構建與省會現代都市農業發展相適應的現代農村產權制度，促進農村產權管理監督規范化、交易流轉多樣化、配置機制市場化、產權要素資本化，不斷激發農業農村發展活力。隨著這兩項重點工作相繼啟動，目前已初步形成了全市農村產權制度改革向縱深推進的良好局面。

二、濟南市農村產權市場體系的運行特點及優勢

以“三臺共建”模式建設產權市場體系，是濟南市推進農村產權制度改革一大創新，在全國具有首創意義。其最大的特點是，三個平臺作為獨立的運作主體，按照各自標準和程序規范運作，同時在邏輯上又形成一個有機整體，在功能發揮上能夠實現互相關聯。

（一）交易平臺疏通了農村產權流轉交易的渠道。農村產權交易平臺的主要實現形式在縣級層面，以縣級農村產權交易服務中心、鄉級農村產權交易服務所和村級產權交易聯絡員為主要內容，將農村產權交易服務延伸到基層，形成一體推進、分級交易的農村產權交易市場。作為政府主導建立的非營利性機構，農村產權交易市場具備信息發布、組織交易、價值評估、交易鑒證、抵押融資、糾紛調處等綜合功能，聚集行政、中介、法律、金融等各類資源，為農村產權流轉交易提供“一站式、一條龍”全方位服務。農村產權交易市場建立后，將農村土地經營權、林權、“四荒”使用權、農村集體經營性資產等法律政策允許的12類品種納入交易范圍。隨著農村綜合產權的系統性確權工作逐步展開，各類產權將依次入市交易，加快形成市場起決定性作用的農村資源配置新機制。

（二）農業融資擔保平臺將成為化解農業融資難題的有效途徑。農業擔保平臺是產權市場體系建設的主要內容，也是促進農村產權轉化增值的重要載體。濟南市財政專門設立了農業擔保資金，成立注冊資金1億元的政策性農業擔保公司。農業擔保公司作為擔保平臺的運作主體，面向新型農業經營主體開展貸款擔保服務，與產權市場形成緊密合作機制。產權市場設有專門部門來對接擔保公司，履行貸前登記、貸后跟蹤等配合服務，協助擔保公司開展相關業務。擔保公司根據產權交易形式，重點研究以土地經營權等農村產權為反擔保物的擔保措施，以低息貸款、優質服務為主要標準，擇優選定合作銀行，分類制定種糧大戶貸、大棚貸、家庭農場貸、農業企業貸等金融服務產品。同時，引入產權評估和信用評定工作機制，適時為經營主體進行再擔保和增額授信，充分釋放農村產權的抵押擔保功能，降低農業融資門檻，加快構建起讓新型農業經營主體“貸得到”、“貸得快”、“貸得起”、“貸得多”的長效機制。

（三）產權信息管理平臺促進交易雙方信息對稱。為確保產權交易和擔保業務公開、透明、高效運轉，圍繞解決產權供需雙方信息不對稱、各類產權資源難共享、產權交易不公開等問題，濟南市配套建設了產權信息管理平臺。通過建立互聯互通的數據庫網控中心，與各涉農產權主管部門的農村產權信息數據庫進行對接，實現農村產權信息共享；開發專屬網站、網絡信息傳輸和線上交易系統，通過互聯網實現交易審核、信息發布、業務管理、招標競價等多種功能，做到市、縣、鄉三級產權信息貫通應用；建立完善全市共享的農業信貸擔保信用信息、風險信息數據庫，搭建服務農業發展的信貸對接平臺。信息平臺建成后，全市農村產權流轉交易融資實現了一個網站交易、一個系統管理、一套軟件運行、一個后臺支持。

（四）三個平臺構成有機協作的統一整體。在設計和構建產權市場體系建設過程中，從功能和作用上來講，三個平臺各有側重又緊密關聯。其中，產權交易平臺重在規范農村產權交易行為，促進農村資源優化配置和公平交易；擔保平臺主要是為銀行向“三農”放貸授信做好保底兜底工作，撬動金融資本進入“三農”；信息平臺則圍繞實現信息共享、信息對稱，采用互聯網和新媒體技術，推進產權信息化管理和電子化交易。通過將農村產權交易融資管理各環節有機結合，在一個體系內建立起資源轉化為資產、資產轉化為資本的順暢通道，找到了從根本上解決土地碎片化經營、農業投入不足的治本之策，也為下一步有效對接財政支農資金和政策打下了良好基礎。

三、濟南市農村產權市場體系建設進展情況

濟南市將產權市場體系建設工作納入全市改革重大戰略統一布局實施，市政府專門成立農村產權流轉交易監督管理委員會，統籌負責產權市場體系建設工作的政策制定、組織協調和監督指導等工作。在研究和落實農村產權制度改革路徑過程中，考慮產權市場體系作為服務“三農”的基本工具，承載著支農發展、助農增收的基本任務，必須體現出公益性、政策性的功能，應當與一般的純市場化、營利性行為區別開來。為此，在醞釀設計直至實質建設階段，均力主推行由政府主導建設產權市場體系建設的基本策略，重點強化財政資金的基礎保障作用，著力夯實“三臺共建”的物質財力支撐。

經粗略統計，近兩年市級投入平臺建設資金1.14億元，其中農村產權交易平臺1150萬元、農村產權信息管理平臺及確權頒證2250萬元、農業融資擔保資金及風險補償金8000萬元。市財政專門設立農業融資擔保資金，自2015年起連續三年，每年安排不少于3000萬元農擔資金和1000萬元風險補償金，專項用于融資擔保平臺建設。以農擔資金為主導，及時解決了市農業擔保公司1億元的注冊資本問題，在全省開創了由政府出資建立獨立性農業融資擔保機構的先河。同時，投入財政資金400萬元，用于產權信息平臺建設，為探索實行信息化公共服務做出了有益嘗試。對于產權交易平臺的改造提升，采取了市縣共建的方式，由市縣兩級財政列支專項資金保障建設和運行，產權市場體系建設取得了良好成效，初步建立起產權市場體系的主體框架和運行機制。截至2016年6月底，建成的6個縣級農村產權交易服務中心和35個鄉鎮農村產權交易服務所，共計辦理農村產權流轉交易業務30余宗，涉及農村土地5000余畝。

四、濟南市農村產權市場體系建設存在的問題

（一）縣鄉交易平臺建設標準還不夠高。產權交易平臺的主體責任在縣，各縣（市）區雖然高度重視，但財力薄弱，投入有限，縣鄉交易平臺建設標準還處于起步階段。

（二）農業融資擔保風險防范制度有待完善。農業生產周期長、見效慢、利潤率低，必然導致農業融資風險加大，農村產權抵押貸款風險緩釋及補償機制亟待完善。

（三）全市產權市場體系建設進度仍需加快。近兩年，各級財政圍繞轉變財政支農方式、強化財政支農效果提出了一系列改革設想和政策設計，比如要求建設農業信貸擔保體系、推進農業補貼“三補合一”試點、開展農村土地經營權抵押貸款試點等，這些政策信號與濟南市推進農村產權制度改革方向目標高度一致，但相對于上級政策要求和農業發展需求而言，全市開展產權市場體系建設的步伐有待在探索創新中提速。

五、加快建設農村產權市場體系的對策及建議

實踐初步證明，濟南市以“三臺共建”為核心、以盤活農村土地用益物權財產屬性為主線的農村產權市場體系建設模式，詮釋了中央所倡導的要賦予農民更多財產權利的政策要義，為新型農業經營主體發育成長獲取土地資本創造了機遇，打開了農村資源整合優化和轉化增值的空間，符合當前全國深化農村改革的趨勢，迎合了現代農業經營體系求新求變的內在需求，必將為省會現代農業轉型發展持續注入活力和動力。各級財政部門作為產權市場體系建設工作的推動者和參與者，應當立足部門職責和任務分工，更多地從優化財政投入方面為產權市場體系建設提供支持，更深入地研究與產權市場體系建設工作相配套的財政資金使用途徑，更好地推進全市農村改革和現代都市農業轉型升級。

（一）建立財政持續投入機制，健全完善農村產權交易市場。在產權市場體系三個平臺當中，農村產權交易平臺和產權信息管理平臺共同形成農村產權交易市場，確保農村產權在線上線下均可以進行。2015、2016兩年，產權交易平臺、信息管理平臺兩大平臺建設卓有成效，基本完成任務。其中，產權交易平臺要在全市9個縣（市）區和90個涉農鄉鎮（街道）全部建成，信息管理平臺則要進一步優化提升和拓展內容。鑒于兩大平臺的公共服務屬性及交易平臺建設主體責任在縣的實際，市縣兩級應積極為其建設運行提供財力支持，確保建設任務在如期完成的基礎上進一步得到提升。要探索建立財政持續投入獎補機制，通過對縣鄉平臺運行情況進行考核獎勵，激發基層工作的積極性。同時，繼續支持市級信息管理平臺，結合交易業務的拓展情況及時進行升級改造，為全市農村產權交易提供強有力的數據支持和信息服務。

（二）推動政府購買公益性崗位，強化人才隊伍支撐。要根據市政府關于推進產權市場體系建設的實施意見，大力構建縣鄉村三級農村產權交易服務網絡，力爭將產權改革政策傳導落實到基層，將產權交易服務網絡延伸到第一線。從目前情況看，三級交易服務體系架構容易搭建，但建設與之配套的人才隊伍尚面臨不少困難。為凸顯產權市場體系的公益性和公共服務職能，市級相關部門應進一步研究探索采取政府購買公益性服務崗位的方式，充實縣鄉農村產權交易服務體系人才隊伍。

（三）加大資金投入力度，加快構建全市農業信貸擔保體系。濟南市專門設立農業融資擔保資金和風險補償金，成立專業化、獨立性、政策性的農業擔保公司，以及為農業擔保公司運行所設計的各項制度和規則，與國家關于財政支持建立農業信貸擔保體系的要求高度一致，契合了中央深化農村改革、創新農村金融體制的要求，應當沿著既定的設計思路堅持抓好農業融資擔保平臺的建設。按照市政府意見，“十三五”期間，市農業擔保公司注冊資本金要達到3億元規模，到2017年，農業融資擔保資金每年要達到3000萬元的規模。為此，“十三五”期間，每年仍將安排一定的財政資金用于市農擔公司增加注冊資本金。同時，每年設立農業融資擔保風險補償金，用于代償擔保損失。

（四）堅持市場化引導，大力創新財政支農方式途徑。要以產權市場體系建設為契機，積極創新和改進財政支農工作方式和服務模式，引導形成聚焦發展農業適度規模經營、培育新型農業經營主體、促進金融下鄉支農的良好氛圍。要強化產權交易市場綜合服務功能，健全完善土地流轉風險保障金制度，在向土地經營權流入方征收一定押金基礎上，研究探索市縣財政給予一定比例補助的方式和途徑，共同形成土地流轉風險保障金資金池，確保流轉土地的農民利益不受損害。要加快研究市擔保公司發揮作用的政策措施，協調財政政策建立健全政策性擔保運行機制。同時，支持農業產業發展的財政存量和增量資金將根據產業發展狀況調整用途，進一步減少事前補助、直接獎勵的比例，進而轉向對通過市農擔公司擔保獲得貸款的新型農業經營主體進行貼息支持。

（作者單位：山東省濟南市財政局農業處）

責任編輯：欣文