支持現代農業建設，推動農業發展方式轉變的財政研究

中國農村財經研究會課題組

摘要：農業是國民經濟的基礎，農業發展好壞不僅對國家穩定發揮著重要作用，而且對于整個國民經濟發展具有重要的影響作用。本文研究了財政對現代農業發展支持的必要性和現實意義，分析了現階段財政對現代農業發展支持的問題，在參考借鑒了發達國家財政支持現代農業發展的經驗基礎上，就促進財政支持現代農業發展提出政策建議。

關鍵詞：現代農業；發展方式轉變；財政政策

一、財政對現代農業發展支持的必要性和現實意義

（一） 財政對現代農業發展支持的必要性

1.農業在國民經濟中的突出地位

在我國。農業不僅是國民經濟的基礎，而且農業發展狀況制約乃至決定著其他產業和全社會的經濟發展狀況。農業發展好壞不僅對國家穩定發揮著重要作用，而且對于整個國民經濟發展具有重要的影響作用，主要表現在：第一，農業生產為人類提供基本的生存條件，是開展其他生產活動的基礎。無論人類社會發展到什么階段，都離不開食物消費，而不論何種食物，最終都離不開農業生產。第二，農業勞動生產率的提高是工業化的起點和基礎。農業生產為工業特別是為輕工業生產提供最重要、最基本的原料，農業勞動生產率的提高為工業發展提供資金積累、為工業生產提供巨大的市場。第三，農業穩定是國民經濟持續穩定發展的必要條件。只有當農業源源不斷地提供能滿足居民消費需要的生活資料和工業部門所需的原材料時，社會才會穩定，國民經濟才能健康有序地運行與發展。

2.農業生產的特殊性

農業生產受自然等因素的影響，與工業生產、商業經營等相比有特殊性。這種特殊性主要表現在：第一，農業生產的季節性。農業是一個自然再生產和經濟再生產交織的過程。農業生產的對象是有生命的物質，而土地、森林、水利和氣象是農業生產的要素。人類利用動植物生長機制和資源要素的配置為社會提供產品，但由于動植物生長發育規律和自然環境的制約，農業生產具有季節性和周期性等特點。第二，農業供需的波動性。市場經濟條件下農產品的需求彈性小、可替代性差，但其供給彈性較大、轉換性差。相對穩定的需求和不規則波動的供給，會使農業生產經常處于不穩定的狀態，而這又很難依靠農業自身力量通過市場加以克服，從而影響國民經濟的正常運行。第三，農業發展的欠佳性。長期以來，我國農產品的價格相對偏低，而農業投入品的價格相對偏高，即工農業產品價格之間存在著不利于農業部門發展的“剪刀差”。在農業生產經營單位分散單一的情況下，這就使農業部門的盈利水平長期處于偏低狀態，農業部門自我積累能力不足，嚴重地影響了農業生產的發展。

（二）財政對現代農業發展支持的現實意義

1.可以滿足國內農產品供給，保障國家糧食安全

滿足農產品供給，保證國家糧食安全不僅是農業的最基本功能，也是各國在不同發展階段對農業的一致要求。不論在經濟發展的任何階段，農業不僅起到了保障性功能作用，而且也是其他功能得以發揮的基礎。對13億多的人口大國而言，一方面，糧食和主要農產品生產供應在滿足人民多樣化需求方面顯得極為重要，在維護國家安全戰略方面依然具有不可替代的作用。因而，現代多功能農業發展應著力改善糧食生產條件，緊緊依靠科技進步，提升農業綜合生產能力，不斷向社會增加優質、安全和多樣性的農產品供應，以適應人民生活水平提高的需要。

2.可以促進農業現代化與工業化的良性互動

農業發展是工業化實現的基礎和前提條件。工業化起步階段是農業支持工業而實現的。在工業革命以前，農業是社會上唯一的主導性產業，也是社會生存的基礎性產業。在工業化發展初期，農業資本積累往往被首先用于工業化發展，進入工業社會，隨著工業化進程加快，農業主導作用逐漸被工業部門所取代，工業則成為社會經濟的主導部門，但農業部門的基礎性即其生存保障性，還沒有其他部門可取代，農業依然是社會經濟發展的基礎，依然起著保障工業和國民經濟的穩定增長和持續發展。到工業化中期，便進入工業反哺農業的階段，工業化不僅為農業發展提供了充足的資金支持，也為農業現代化提供物質技術裝備條件，農業現代化水平的提升則又促進工業化的發展。

農業現代化為工業化提供充足的勞動力和原料支撐。隨著農業現代化水平的不斷提升和產業結構調整的加快，農業開始轉向為較高生產率的生產部門，特別是農業集約經營、規模經營的實現，包括農機化、栽培技術、良種化普遍推廣使用，不僅提高了農業生產效率，促進了生態環境的改善，也節省了大量農村勞動力，為工業化的進一步發展提供充足的勞動力資源。不僅如此，農業現代化水平提高也為工業生產提供了大量的原材料，包括輕紡、醫藥、化工、食品工業等行業，進而實現農業現代化與工業化發展的協調統一。

3.可以促進農業現代化與城鎮化互動

農業現代化發展為城鎮化發展提供了必要的生產要素。農業現代化水平的提升不僅為城市生產提供豐富的農產品，滿足城鎮居民對農產品消費的需求，也提高了農業資本有機構成，資本有機構成的提高可以節約大量的農村剩余勞動力，這就為城鎮第二、三產業發展所需勞動力提供了大量的后備資源；同時，農業現代化也為城市發展提供更多的土地資源，這些土地資源既來源于單位面積土地產出率的提高，也來源于農村土地利用率提高。

農業現代化為城鎮化發展創造了市場需求。一方面，農業現代化需要有先進的物質技術裝備作保障，包括大量的農業機械、電力、化肥、農藥、除草劑等。這直接刺激城鎮工業品投入的有效增長和相關產業的發展，推動城市產業結構的調整。另一方面，隨著農村人口向城鎮的轉移和農業勞動生產率的不斷提高，以及農民收入的不斷增加，不僅促進農村消費市場的擴大，從而為城鎮的工業生產、商業消費等發展創造了機會，促進城鎮發展規模不斷擴大和城鎮化水平不斷提升。

4.可以促進生態農業發展，實現農業可持續發展

農業的可持續發展是整個國民經濟可持續發展的基礎，是經濟、社會與環境可持續發展的支撐。農業的可持續發展是由農業具有生態保護的功能決定的。農業在生態保護方面，如在防洪澇災害、涵養水源、防止土壤侵蝕和水土流失、處理有機廢棄物、凈化空氣提供綠色景觀和自然景觀方面起著無可替代的作用。所以，應重視農業在生態保護方面功能的發揮，最大限度地發揮農業在生態保護方面的作用，為農業的可持續乃至整個環境資源的可持續發展奠定基礎。此外，通過拓展農業的多種功能，如發展觀光旅游農業、休閑農業、規模農業、項目農業和農產品深加工，吸納更多的人來農村旅游和消費，可增加農民的收入。

二、財政支持農業現代化的理論依據

（一）現代農業與農業現代化的相關概念

1.現代農業的概念和特征

（1）現代農業的概念：它是相對傳統農業而言，指處于一定市場經濟條件下具有現代先進科技水平的農業形態。具體是指用機械代替人力畜力的、用現代科學技術武裝的、以現代管理理論和高效便捷的信息系統，從而提高生產效率達到現代先進水平的農業。現代農業的發展過程就是傳統農業和不發達農業轉變到現代發達農業的過程。

（2）現代農業的基本特征。具體表現在五個方面：

一是先進的科學技術和設備廣泛用于現代農業中，與傳統農業相比占有較高的投入水平和產出水平；二是現代農業實現了產前、產中、產后的有機結合，從而提高勞動生產率和產品的商品化率；三是現代農業已經開始向生物化工、微生物等方面擴展，并與現代工業相連接；四是現代農業勞動者擁有現代化的技能和技術水平，其生活水平較高并且生活環境較好；五是現代農業能夠有效實現稀缺資源的節約和有效利用，著重加強農業生態環境的保護和治理，使農業資源生態環境擁有較高的資源轉化率和利用率。

2.農業現代化的概念和特征

（1）農業現代化的概念：是指從傳統農業向現代農業轉變的過程和手段，換句話來說，也就是利用現代科技手段和技術裝備來武裝農業，運用科學管理的方法來管理農業，把傳統農業轉化成為具有世界先進水平農業的過程。

農業現代化是一個相對性比較強的概念。例如衡量一個國家是否實現了農業現代化，不能把本國已經達到的技術、經濟水平同本國過去的情況相比，而應該同當時在經濟上和技術上已達到世界先進水平的國家比。只有在經濟上、技術上趕上、接近或超過當時先進國家的水平，才算實現了和基本實現了現代化。

（2）農業現代化的基本特征

從目前世界農業發展的大趨勢和社會環境來看，中國的農業現代化，至少應具備以下六個方面的基本特征：①農業生產過程機械化，把科學技術較多地運用到農業生產過程中去，不同于傳統農業的手工化作業，采用大面積機械化作業從而提高單位產出率；②農業生產經營管理方式集約化，放棄了傳統農業中的粗放式經營，轉向集約式經營，使用生物技術等手段減少生產的投人，從而提高產品的效益降低產品的成本；③農業生產專業化、社會化和區域化，農業生產和其他部門緊密結合，從而提高農產品的商品化；④農業生產實現良性的經營循環市場化，可以將農業現代化過程中的“投入一產出一消費”的經營循環模式得以充分體現和運用；⑤經濟活動的信息化，人們可以在網絡中尋找自己所需要的農業信息，例如生態資源信息、農業資料供求信息等，并且還可以在網絡上訂購或者出售自己的農產品；⑥從事勞動生產的勞動者和管理者具有較高的現代化知識和現代化的思想。

（二）財政支持現代農業發展的理論基礎

1.農業產業自身的特點

農業是國民經濟的基礎，現代農業的發展依賴于農業投資的推動，農業與金融的依存度或相關性是越來越多。農業現代化需要資金有效地籌集、投入和使用。林毅夫研究中國20多年農業發展的實證分析中得出，農業發展與資本投入正向的相關性，農業發展中資本的貢獻率逐漸超過勞動力的貢獻率。例如：l978年以前，農業勞動力投入每增加一個百分點，農業總產值上升0.5個百分點，1979年以后則下降為0.2個百分點；資本投入在1978年前每增加1%，農業總產值則上升0.6個百分點，1979年以后，資本投入每增加1%，農業總產值則上升0.85個百分點。

農業是與眾不同的產業，是一個特殊的經濟類型，它的基本特征是，自然再生產與經濟再生產的相互交織和有機統一。亞當·斯密認為，“在農業上，自然也和人一起勞動，自然的勞動，雖無需代價，它的生產物卻和最昂貴的工人生產物一樣，有它的價值”。不過，為了擴大再生產過程中的能量和物質循環的容量，不許從農業自然循環的外部增加能量和物質的輸入。在正常的自然條件和合理投入條件下，外部投入越多，農業產出也就越多。農業產業特性決定了農業投資需求的增長相對于農業產出量的增長具有超前性。這主要是因為農業投資建設周期較長，其效益的發揮存在滯后性。沒有超前的農業投入，要實現農業持續穩定的增長就無法做到。

從公共產品和公共選擇理論看，農產品從嚴格意義上講屬于非公共產品，但其有關國計民生，具有明顯的外溢效應，而農業本身又是國民經濟的基礎產業，是重要的公共部門，這樣，對農業進行投資時就存在著市場選擇的問題。為了滿足經濟穩定的需要以及達到收入在各行業大致公平分配的目的，一國政府必須對農業和農產品生產給予投資和補貼，通過政府財政對農業和農產品生產的大量直接與間接投資，來保證農產品的充足與均衡供應。公共選擇理論劃分了私人部門與公共部門的職責，為政府財政對農業投資提供了理論依據。

此外，農業處于產業鏈的中間環節，既要靠上游部門提供大量的現代化商品投入物，建立現代化農業的物質技術支持系統，又依靠下游部門吸收轉化農產品，使產品增值，農民增收，因而政府對農用工業和以農產品為原料的加工業進行投資，也顯得十分必要。

2.農業對社會的貢獻

亞當·斯密認為，與投入在制造業上的等量資本比較，投入在農業上的資本，不僅推動較大的生產型勞動量，而且，按照它所雇傭的生產性勞動的量來說，它對一國土地和勞動的產物所增加的價值，對國內居民的真實財富和收入所增加的價值，都大得多，在各種投資用途中，農業投資最有利于社會。在亞當·斯密看來，農業投資是最具有生產性的，因而應該優先得到鼓勵和支持保證。

當代美國經濟學家約翰·梅勒在1961年發表的題為《農業在經濟發展中的作用》的重要論文中，把農業作為經濟增長的原動力，以此強調農業的重要性。該文把農業作用歸納為五個方面的作用，即勞動、資本、外匯、糧食和市場貢獻。同年，著名經濟學家庫茨涅茨在其名著《各國經濟增長》中也持大致相同的觀點。

關于農業的貢獻，印度學者加塔克在《農業與經濟發展》的論著中作了詳細的論述。一般認為，農業貢獻包括四個方面：一是產品貢獻。經濟發展總是以對農產品需求增長為特征，非農產業對于農產品的原料需求及非農人口對食品的需求，都要求農業的相應增長。二是外匯貢獻。經濟發展的初期，農產品等初級產品的出口構成了一個國家出口的主要組成部分，該國家實現工業化所需進口的設備，在很大程度上仰仗農業的創匯。三是要素貢獻。隨著經濟發展和農業勞動生產率的提高，農業中的資本和勞動力逐漸轉向非農產業，成為后者發展和擴大的重要源泉。四是市場貢獻。在經濟發展的早期，農業人口占整個人口的比重很大，非農產業的產品和服務在相當程度上要依賴于農業人口作為消費對象。農業發展和農民收入的提高，為非農產業提供不斷擴大的市場。

此外，農業還有許多不容忽視的作用或貢獻，隨著經濟發展水平的提高，不僅沒有絲毫降低，反而具有不斷增強的趨勢，并且對于各國政府的農業政策制定有重大影響。一是“國家安全貢獻”。食品的安全供給，從來就是農業所肩負的一項重要使命。一個國家能否保證食品的安全，關系到戰爭的勝敗、談判的地位和民族的尊嚴。當今世界所賴以立足的地球，充滿種種不確定性，生態環境在變化，自然災害頻繁。由于農業對于自然界的依賴性并沒有發生改變，人和自然界的變故首先都會傷害到農業。所以一個高度發達、能夠抵御自然災害的農業經濟，永遠不是多余的。二是“選票貢獻”。無論在哪個時代，東方還是西方，農民從來就是一個重要的利益集團和政治力量。當然，農業真正成為不可忽視的利益集團和選民基礎，還是當他們的人數降低到較小的一定比例時。此時集體行動的成本降低了，游說激勵提高了，從而談判地位也就提高了。農民選票的重要性無疑來自于農業的重要地位。三是“生態環境貢獻”。長期以來，大多數社會關心的仍然是直接的物質利益，當價格等一系列信號被扭曲的情況下，人類對于環境和自然資源則難以擺脫“涸澤而漁”的態度。這意味著隨著人類社會越來越發達，環境惡化的趨勢有可能加劇，于是，世界范圍內產生了自然資源和環境保護主義運動，或稱為“綠色和平運動”。由于農業是與自然環境打交道最多、關系最密切的產業，由此引發的“綠色戰爭”也最多，農業因此成為一個重要的政策砝碼。對于發展中國家而言，農業的作用和影響更為重要，因為作為其發展主體的工業化推進速度取決于生產要素供給結構和產品的需求結構這兩類因素的變化，而這兩類因素的變化又取決于農業質態水平和農業收入水平，農業質態水平和農業收入水平的提高在很大程度上取決于農業投資水平及投資收益率。因此，保持工業化穩步推進，必須對農業的總量及結構從國民經濟發展的宏觀角度予以重點布置。

3. 農業所處不同發展階段

農業發展階段理論主要建立在羅斯托的一般模式基礎之上，并吸收了喬根森、拉尼斯的動態二元經濟模式理論。沃頓把農業發展分為三個階段：傳統農業（或靜態階段）、過渡階段和動態階段。梅勒對農業階段的系統闡述把重點放在兩條分界線上，即傳統階段與勞動密集型階段之間的技術變革界線和由勞動力與資本的變化確定的界線。

農業發展逐步由傳統農業階段轉向勞動密集型過渡階段和資本密集型階段，這個過程主要依賴技術變化，而且技術變化通常要求資本要素的配合。韋茨認為，農業主要經歷三個發展階段，最初和最原始的階段是純粹的生產率低下的維持生存農業或糊口農業、混合的或多樣化的農業和現代化農業。在維持生存農業階段，生產和消費達到一種低水平均衡，資本投入少，產量和生產率均不高，土地和勞動力是主要的生產要素；在混合農業階段，隨著經濟作物開始種植，單一的農業生產結構得以調整，農民將商品剩余出售，一方面用以提高消費水平，一方面用于擴大再生產。由于種植經濟作物比種植糧食作物需要選擇更多的密集型（資本和勞動）技術，因而土地產出率水平在勞動力供給充足條件下取決于追加生產的資本投入量；在現代化商品農業階段，農業發展不再集中于土地、勞動力等方面的利用，相反，資本形成、技術進步等在促進農業發展方面發揮著主導作用。因而，不同時期農業發展所需要投入是一樣的。

4.農業增長方式的轉變

粗放型經濟增長方式的主要推動力來自大規模的資源和物質資本投入，轉變經濟增長方式則要求更多的依靠資源的有效配置和合理利用，因而人們會很容易懷疑投資在新的增長方式中的作用，從而忽視投資、甚至否定投資的重要性。要看到，農業增長方式的轉變必須建立在一定的物質基礎之上，農業投入直接地規定著農業再生產的補償和擴張能力。在農業生產中，輸入和輸出之間呈正相關關系。沒有相應的農業投入，就不可能有更高的農業產出。轉變農業增長方式，絕對不是要否定投資的作用。事實上，投資方式在很大程度上影響著經濟增長方式，因而，要轉變農業增長方式，就必須注意投資活動的質量。同時，投資是一個內涵深刻、外延廣泛的概念，它不僅指物質資本的投資，同時也包括人力資本投資和發展農業科技、提高技術水平及投入物質量的投資，其中當然也包括提高勞動力這一傳統投入要素質量的人力資本投資。物質資本的凈投資，顯然不是投資概念的全部內容。而我們傳統的投資方式恰恰是把物質資本的凈投資幾乎等同于整個投資的全部內容，只注重數量而忽視投資質量，正是這種投資方式造成了中國農業經濟的粗放式增長。

眾所周知，集約型經濟增長主要通過技術進步來實現。然而，無論是節約勞動或節約資本的偏向性技術進步，還是中性技術進步，都是通過人力資本和物質資本投資而取得的，體現在新生產出來的具有較高技術含量的投資品種或教育和訓練出來的高素質的勞動力身上，并借助于投資活動而得以實現。對中國而言，要實現中國經濟增長方式由粗放型向集約型的轉變，就要改變以往的投資方式，做到物質資本和人力資本的投資并重，使兩種形式的資本相輔相成、相互促進。

改革開放以來，中國農業投資呈現出相對減少和不穩定的趨勢和特點，“八五”以來，農業投資雖然有所起色，但這種變化的致因在于農業與國民經濟發展的嚴重不協調以及強大的輿論誘導和政治壓力（這種壓力主要來自于高通脹率下城市消費者集團的利益表達），并不反映農業投資的體制性變化，農業投資穩定增長的制度性基礎和良性運行機制尚未形成。相反，它可能是應急性的短期調整。因此，中國農業的進一步發展迫切需要建立高效穩定的投資增長機制，否則，按照現有的融資和投資水平及其增長潛力，很難滿足農業發展對資金的巨大需求，也可以說，今后農業發展成敗的關鍵在于能否建立起穩定而有效的農業投資增長機制。

農業投資的增加將促進農業的發展，從而可以直接或間接地帶動國民經濟的發展。這是因為：第一，農業投資的增加，一方面增加了對農用工業品的需求，另一方面也擴大了以農產品為原料的加工業的產品供給，因而帶動農業關聯產業的發展。第二，農業投資的增加，可以提高農業勞動生產率，從而為農業勞動力向非農部門轉移創造條件。第三，農業投資增加，農業發展，農產品價值將會穩定下降，使農業部門的工資保持較低水平，間接使非農部門獲利。第四，農業投資的增加，帶來農業的發展，使農民收入提高，農民收入提高后對消費品的需求增大，從而推動消費品工業的發展。

在農業投資與農業發展和國民經濟增長的關系上，英國牛津大學J.A.Moller對此曾經作過深入的研究。他對l7個發達國家1970—1985年的資料和18個發展中國家l975—1977年的資料分析表明，人均國民收入每增長l%，農業產值占國民生產總值的比重下降0.6%，農業占有的固定資產在國內總固定資產的比重下降0.3%，平均每公頃土地或每個農業勞動力占有的農業固定資產分布增長0.6%和l.3%。這說明，人均國民收入增長主要靠非農業部門的發展，但是又要靠農業發展提供保證。在經濟不發達的條件下，農業產值在總產值中的份額比較大，農業投資占總投資的比重較小，且農業產值比重大大高于農業投資比重。隨著經濟的發展，農業投資占總投資的比重逐步增大，甚至超過農業產值占總產值的比重。這是因為，在經濟發展過程中，農業資金集約化程度越來越高，單位土地面積上平均投資量也越來越多，每個農業勞動力平均投資增長得更快，一些發達國家如美國、法國、德國的農業工人人均固定資產額已經接近或超過工業部門的人均固定資產額。這還沒有將土地資本計算在內，如果計人土地資本，那么這些國家中的農業部門每個勞動力平均占有固定資產額就大大高于工業和第三產業的平均水平。

世界農業投資與經濟發展的相關現象同樣存在于中國經濟發展的過程中，表現在隨著人均國民收入的增長，農業總產值占社會總產值或農業投資占社會總投資的比重下降，而平均每個農業勞動力或每畝耕地的農業投資上升。但是中國農業投資的變動趨勢同世界農業投資的變動趨勢存在著明顯差別，農業部和財政部聯合課題組曾根據l952—1985年有關的統計資料，建立了一組中國農業投資與人均收入關系分析式來探討這一問題，結果如下：人均國民收入每增加1%，中國農業總產值占社會總產值的比重下降0.23%，相當于世界農業總產值占社會總產值比重下降率（0.49%）的一半，而農業投資占社會總投資的比重下降0.45%，相當于世界農業投資的比重下降0.20%的近2倍。因此產生了兩個極端：一是隨著經濟的增長，中國農業總產值占社會總產值的比重，大于同等經濟發展水平下的世界農業總產值占社會總產值的比重。換言之，中國農業對社會的貢獻，從相對意義上說，日益大于同等經濟發展水平下的世界農業對社會的貢獻。二是隨著經濟的增長，中國農業投資占總投資的比重日益小于同等經濟發展水平下世界農業投資占總投資的比重。也就是說，隨著經濟增長，中國社會對農業的投資，相對而言逐漸小于同等經濟發展水平下世界社會對農業的投資。這兩種趨勢如果表現在圖像上，那么，世界農業投資占總投資的比重逐漸接近于農業總產值占社會總產值的比重，并在達到一定的經濟發展水平后，前者甚至大于后者。而中國的狀況剛好相反，隨著經濟的增長，農業投資占總投資的比重，相對而言，越來越小于農業總產值占社會總產值的比重。上述現象，特別需要予以關注并加以反思。

5.農業可持續發展理論

可持續農業的產生，是基于全球農業面臨著日益嚴重的資源和農業環境惡化問題。“可持續農業”的概念首先是著名生物學家羅德爾于1983年在其發表的持續農業研究論文中提出的。

1991年4月聯合國糧農組織（FAO）在荷蘭召開有l24個國家的高級專家出席的農業與環境國際會議，通過了著名的《登博斯宣言》，闡明了“可持續農業與農村發展”（Sustainable Agricul—ture and Rural Development，SARD，社會上通常簡稱為可持續農業）概念的內涵。《宣言》對可持續農業的定義：“……管理和保護自然資源基礎，并調整技術和較高改革方向，以便確保獲得和持續滿足目前幾代人和今后世世代代人需要。”這種（農業、林業和漁業部門）持續發展能保護土地、水資源、植物和動物遺傳資源，而且不會造成環境退化，同時技術上適當、經濟上可行、能夠被社會接受。中國在改造自然，開發資源方面沒有正確地遵循自然和經濟規律，對資源采取掠奪式利用方式，造成資源破壞和環境惡化，致使農業生產中出現了一系列困擾農業發展的問題：人均耕地面積減少，水旱災害頻繁，農業基礎設施脆弱，抗災能力薄弱。因此，合理開發利用資源，保護生態環境，發展持續農業等方面的投入是今后財政投入的重點。

6.現代農業發展的多種功能性

農業從單一向人們提供農產品需求已轉向生態旅游、休閑觀光、農家樂采摘體驗等方面的發展，現代農業的多功能性已被世界各國所普遍認可，它既是全球農業發展的趨勢，也是我國未來農業發展的必然選擇。這種選擇源自于工業化和城鎮化的到來所帶來的工業反哺農業，城市反哺農村，工業化和城鎮化的快速發展帶來了整個經濟結構和社會結構變化，非農產業成為國民經濟的主導產業，隨著消費結構的升級和人們業余休閑時間的增多，不僅可利用農業的多種功能為農民增收和現代農業的發展做出貢獻，也為農業發展拓展更多的空間和領域提供了可能。

三、現階段財政對現代農業發展支持存在的問題

1.財政對現代農業投入規模總量偏小、資金投入增長較慢，尚未形成健全的資金投入增長機制

近年來，我國財政收入呈現高速增長態勢，但財政支農資金的增長幅度遠遠低于每年財政收入的增長率，這與農業在我國國民經濟中的基礎性地位是不相符的。從資金投入總量看，盡管我國每年用于農業的財政支出規模一直在增加，中央財政支農資金絕對值每年都在遞增，如果扣除通貨膨脹的因素，財政支農資金的總量仍然不高。尤其是中西部一些省份的落后地區出現不增反降。從2007—2008年中央財政用于農業支出看（見表1），財政用于農業支持力度不斷加大，但財政支農占財政支出的增速緩慢，增長幅度不高，沒有超過10%。

財政用于農業的支出占財政總支出的比重從2007年的8.7%，上升到2012年的9.8%，而農業現代化水平較高的國家，政府用于農業的財政支出一般占財政總支出的比重為12%—13%，有的甚至能夠達到20%。這很難滿足不斷擴大的農業生產需求。財政支農投入增速緩慢，規模總量不足，不僅影響了現代農業的發展，也削弱了財政政策引導傳統農業向現代農業轉型的作用效力。從財政投入增長機制看，雖然國家《農業法》規定：各地政府對農業領域的財政支出總額要高于當年財政支出總額的10%，對農業領域的財政支出增速要高于當年的財政支出增速，并形成穩定增長。然而現階段不少地區的上述兩項指標都沒有形成穩定增長，一些年份指標都低于規定標準，加上農村土地無法流動以變現價值，導致農民因缺少投入農業生產的資金渠道而約束了農業的擴大再生產，這非常不利于農民的增產增收。

2.財政支農支出結構不合理，人員和辦公經費支出較高，對農業科技三項費用投入不足

財政支農支出結構是財政經費中對支持農村生產支出、涉農部門事業費、基本建設支出等各項支出的比例關系，反映國家對農業投入的重點和方向。從近年來我國農業支出總額在財政支出中所占比重來看，絕對額在逐年增加，但其增長幅度相較于我國現代農業建設的速度不配套。從表1數據可以看出，新增的“四項補貼”雖然在逐年增長，環比增長幅度分別為100.7%、23.7%、—0.04%、14.7%、16.9%，但是增長幅度不穩定，且增長幅度較緩。“四項補貼”總值相對于“支持農業生產支出”、“農村社會事業發展支出”這三項經費而言，在財政“三農”支出總額中所占份額最小，這一資金支持結構與目前我國農業大國地位極不相符。要看到當前財政支農資金用于涉農部門的人員經費和公用經費依然偏高，而用于現代農業產業化引導、農業機械化、農業科技創新、農業可持續發展、農村基本公共服務供給的資金不足。體現在農業科技推廣服務體系、農業市場信息化服務體系、農村現代物流體系、農產品標準化生產體系、農產品質量安全檢驗檢測執法體系等方面資金投入嚴重不足，難以適應現代農業發展需要，直接影響了農業生產條件的改善和農業的可持續發展。從財政對農業科技三項費用的支出情況看，財政支農支出比重一直很低。雖然近年來中央財政對“三農”的投入逐年增加，從2000年的1231.5億元到2010年財政支農資金的8183.4億元。2011年中央財政用于“三農”支持合計10479億元，首次突破10000億元大關；2012年“三農”支出經費相較于2011年增長約2000億元，達到12387億元。財政支農資金雖逐年增長，但是財政對農業科技投入的總量卻十分有限。以財政部2011年用于支持農業技術推廣的經費為例，2011年財政部用于農業科技成果轉化、高產創建、基層農業技術推廣體系改革與建設示范、農民培訓、農業專業合作組織發展等的總資金為67.5億元，僅占“三農”經費總額的0.64%。以農業科技三項經費為例，我國農業研究投資占農業總產值的比值遠遠低于美、日等農業科技發達國家的農業科技財政投入的水平。對農業科研推廣投入不足，主要是因為涉農部門機構人員膨脹，導致農口部門事業費比重不斷上升，嚴重擠占了其他支農支出，削弱了財政支農資金對農業發展的帶動作用。國研中心調查結果顯示，我國財政支農資金中用于農業單位的人員和機構經費占到70%，只有不足30%的資金直接用于引導農業生產。其中，更多的財政支農資金又流向龍頭企業和重點項目，真正能夠讓中小農業經營者和農民普遍受益的部分很少。不少地區的財政支農結構表現為“糧食生產、流動儲備等所占比重較高，而農業科技、農業教育等所占比重較低”，此種財政支農結構雖然在短期內能夠顯著刺激農民的糧食生產積極性，增加糧食生產總量和農民總體收入，但無法改變農業基礎設施、農業科技、農業裝備水平及農業教育等投入低的現狀。

3.財政支農資金使用分散、精準度不高，效率低下，資金管理機制不完善

眾所周知，我國是一個農業大國，在由傳統農業向現代農業轉變過程中，需要各級政府投入大量的資金來實現。但由于我國正處于工業化發展中期階段，經濟社會發展各個領域都需要大量的資金，由于受財力限制，財政支農資金供需矛盾依然比較突出，財政支農資金短缺的問題將長期存在，不可能滿足現代農業發展需要。同時，由于現行財政支農管理體制機制與現代農業發展要求相脫節。現有的財政支農資金，受體制機制約束，資金使用分散在各涉農部門機構手中，財政支農資金被分割在十幾個部門管理，財政、發改委、農業、水利、林業、氣象、農業綜合開發、扶貧等多部門中，財政支農資金不能集中整合使用，投入重點不突出，精準度不高，安排項目資金時“撒胡椒面”現象較為普遍，財政支農資金沒有形成合力，從而導致財政支農資金使用效益不高，有限的支農資金投入難以取得預期的效果，難以發揮資金“四兩撥千斤”的引導作用。不僅如此，由于資金分配中存在著多頭管理、職責不清、政出多門等問題，導致多頭申報、重復申報、挪用、擠占等現象時有發生，造成財政支農資金利用的低效率。以農業補貼為例，補貼名目和管理部門繁多，項目重疊、職能交叉的現象層出不窮，并且補貼資金從下達到落實手續繁瑣，既不利于提高行政效率，也難以發揮資金的規模效應，削弱了財政補貼對現代農業發展的杠桿效應和促進作用。

4.財政對現代農業科技投入機制不完善，人才獎勵機制不健全，農業科技成果轉化率低

目前，我國財政對農業科技的資金投入主要用于科技研發，且主要投向科研院所與大專院校。如何將大專院校和科研單位的成果轉化為現實的生產力，也成為當前農業科技成果轉化的關鍵環節。如果不能將農業科技成果轉化為農業生產中的實際技術或資源，不僅是財政支農資金使用的巨大浪費，而且對已研制出科研成果造成極大的浪費。雖然我國農業科技成果供給十分充足，但農業科技成果轉化率非常低。據統計，我國2013年產生7000多項農業科研成果，其中獲獎成果2000多項，但轉化率僅為30%—35%，真正用于生產領域的不到30%，農業科技成果能夠跨地區大面積推廣的僅有15%。在農業科技與成果的轉化過程中，由不同的部門負責農業科技成果的研發與轉化，以上兩個任務都需要大量的資金做支持，但目前我國用在農業科技上的財政資金有限，加之在撥款和資金使用過程中存在著部門和地方政府克扣、挪用、違規使用等現象，致使一些科技項目由于無法得到足夠資金而不能順利開展，不僅嚴重影響了地方農業科技支持體系的建設，也使得我國農業科技成果轉化效率難以提高。不僅如此，農業人才獎勵約束機制不健全，也阻礙農業科技成果的轉化。一個系統完善的組織體系，能夠把現代農業新技術成功有效地傳遞給農戶及農業企業，這是科技推進現代農業發展的基本條件之一。完善的財政農業科技投入體系和機制，不僅能提高財政支農資金的使用效率，也可以極大地促進農業新技術運用到實際生產中，從而使農業科技支持體系在資金使用上實現有序化、制度化。以農業科技人才現狀為例，由于財政投入得不夠，相關財政人才激勵機制的缺失，在農業科研事業發展上高層次的人才引進和培養資金不足，科研條件及手段滯后；在資金使用方面缺乏組織與協調，資源達不到共享。同樣，在農業科技人才的激勵上也缺乏相應的財政投入激勵機制，這對農業科技財政效果的實現也有著一定的阻礙作用。

5.財政支持現代農業發展目標不明確，缺乏針對性，支農資金的投入導向機制滯后

經過30多年的改革開放，我國農業進入一個嶄新的歷史發展階段，無論從國內看，還是在全球背景下看，我國農業已擺脫傳統落后生產方式，正處于由追求數量型、粗放式的增長方式向數量和質量并重，集約式方向發展，在城鄉一體化和融入全球化的大背景下，我國未來現代農業發展也有新的任務和新要求。然而，現行的財政支農管理體制和機制沒有隨著外部環境的變化和新時期新任務的要求而進行相應的調整，還依然停留在計劃經濟時期。盡管隨著“三農”工作的不斷推進，中央和地方各級政府也越來越支持現代農業的發展，但在制定對農業支持目標的過程中，新時期，財政支持現代農業發展目標不明確、針對性較差等問題十分突出。出現目標模糊、針對性低等問題。公共財政支持現代農業科技體系發展的大體目標包括以下幾種：支持農業科技人才隊伍發展、促進現代農業結構轉化、增加農民收入、加快農業科技成果轉化等。中央財政支持的目標模糊問題主要體現在未能根據各地區（農業發達地區、農業不發達地區）的現代農業發展現狀而制定支持目標。地方財政支持目標模糊則主要體現在未能根據本地區的現代農業發展的不同階段而有側重點地制定支持目標：如在現代農業發展的初期階段，制定的財政支持目標應側重于增加糧食產量、增加農戶收入這些目標上；當本地區的現代農業發展到一定階段、取得一定的經濟效益之后，則應將支持的側重點轉移到促進產業結構優化、現代農業科技體系全面發展這些目標上；到了現代農業發展成熟階段，則應注重促進農業的多功能發展，農業財政支持目標應轉換為促進現代農業發展的可持續性，應更加注重對農業環境的維護。

6.財政在引領社會資本向現代農業發展的投入導向作用發揮不夠，沒能起到“四兩撥千斤”的作用，金融保險支持合力尚未形成

發展現代農業需要大量的資金投入，僅靠財政資金投入是不夠的，必須要動員社會資本投入到現代農業中來。因此，必須要注重發揮財政支農資金的投入導向作用，引導各類社會資金投向農業，從而構建現代農業發展的多元化融資渠道。然而，由于農業受自身特點的影響，加之，受市場波動和自然災害的不確定性風險的影響，投資收益率低于市場平均收益率，社會資金缺乏向農業領域投資的積極性。目前，沒有一部鼓勵社會資本投向農業的政策法律法規，因而，無法大規模吸引社會資本向農業投入。僅靠財政支農資金的引導，但由于財政資金的導向性作用不強，無法有效聚集社會資金，其結果無法滿足現代農業發展所需的資金。此外，我國農業保險處于起步階段，農業保險在分散農業風險及對農業經濟損失進行補充等方面的作用十分有限，無助于保障農民的經濟利益不受損失和現代農業的發展。

四、新形勢下現代農業發展對資金的需求特點和范圍

根據我國現階段農業發展所處的歷史階段，為構建有較強競爭力的現代農業產業體系，強化現代農業技術、現代農業物質裝備、現代農業人才“三大支撐”，未來國家財政支農資金重點支持的領域：國家糧食安全戰略的重點項目和重點工程，與新農村建設相關的農村基礎設施建設，與農業資源開發相關的現代農業建設，與農村生態環境治理相結合的重點工程，利用境外土地和水資源實施農業“走出去”項目。

（一）現代農業發展對資金的需求特點

現代農業與傳統農業發展有本質區別，現代農業生產經營方式的變化，對資金的需求也相應發生了很大的變化。具體表現在：

1.資金投入領域范圍有所擴大

傳統農業主要集中在產業鏈的起點和價值鏈的低端，對資金需求的范圍也相對比較簡單，主要是農業生產的季節性資金需求，而現代農業農工商緊密結合的特點，必然要求資金支持范圍從傳統的農業生產擴大到農產品加工流通、農機農資生產銷售、農業科技研發推廣等各個環節，覆蓋整個產業鏈和價值鏈，因此支持手段必須多樣化，服務必須綜合化，將支持范圍進一步拓展到現代農業發展的各個領域。

2.資金需求的規模急劇增加

現代農業的資本密集度將明顯上升，因此對資金的有效需求很大，比如高標準農田建設，目前全國402個30萬畝以上的大型灌區中，114個尚未啟動灌溉設施建設項目，需投資400億元，此外還有5000多個l萬畝以上的中型灌區急需修繕，中央和省兩級小型農田水利建設補助專項資金雖已建立，但仍難以滿足實際需要，資金缺口很大。同時，現代農業規模化、產業化經營的特征，也導致自身對資金需求的規模不斷擴大。

3.資金需求的系統性增強

現代農業建設是一項系統工程，不僅僅局限于廣大農村地區，還離不開城市；不僅僅局限于農民，還離不開城市居民，甚至還涉及到境外居民；不僅僅局限于農業生產和流通企業，還離不開科研院所、政府部門、非政府組織甚至國際組織，因此資金流、信息流的跨度極大。而且由于現代農業生產、流通的規模和范圍急劇擴大，不再僅僅面向本地市場，區域性甚至跨國性交易日益增多，同時交易手段不斷更新，資金運動更加頻繁，再加上現代農業的參與主體不斷增加，對資金需求的系統性要求不斷增強。因此，需要財政或金融機構建立系統的支持體系以滿足現代農業的發展。

4.資金需求的持續性增強

現代農業發展不是一蹴而就的事，而是一個相當長的艱苦奮斗、努力建設的過程。比如，糧食安全問題是個長期的問題，農民就業、農民增收同樣需要長期的過程來解決，另外，生態農業、可持續農業的發展更是個長期的過程。因此，對于現代農業來說，對于資金的持續性需求將是一個顯著的特點。

（二）現代農業發展對資金需求的范圍

1.農業生產領域的資金需求

農業生產領域是現代農業發展的最基礎也是最重要的領域。現代農業的最基本的作用還是保障糧食、食品供給，保證糧食安全。因此，了解農業生產領域的資金需求具有重要意義。

一是傳統農業生產資金需求日趨減少，現代農業貸款需求空間逐步擴大。也就是說，隨著國家對“三農”發展的重視和城鄉統籌發展戰略的實施，兼之“一免兩補”政策全面落實，農村稅費負擔大幅下降，只進行簡單的傳統農業生產和農民基本生活所需的小額資金，基本上能自給自足、自行解決，小額的信貸資金需求不再占主導，正逐步減弱。另一方面，隨著農村產業結構調整和優質高效農業的發展，傳統農業正在向現代農業轉軌，廣大農戶對引進優質品種和先進生產技術，提高產量和效益表現出極大熱情，現代農業發展所需的農貸需求面和需求量均呈持續大幅上升態勢。同時，反季節種植和養殖技術革命，使得季節對農業生產的影響明顯減弱，農業資金需求的季節性差異逐漸縮小，資金需求的季節性特點開始弱化。

二是“農戶+小副業”為主的農村個體私營經濟對資金需求逐年增大，單元需求正向板塊需求轉移。隨著農村剩余勞動力的不斷增加和農業生產技術條件的改善，越來越多的農民脫離土地，多元而規模化的農村經濟發展新模式正走上舞臺。目前，農村紛紛注冊各種專業合作經濟組織（協會、專業合作社）、個體工商戶、中小民營企業，這些分布在不同行業、具有不同規模的經濟體，信貸資金需求十分旺盛。調查顯示，這方面的資金需求約占市場份額的57%，且對信貸資金的需求額度、集中度、季節性、期限等均呈多元化特征。從需求板塊看，具有地方農業特色的種養大戶、網上和訂單農業大戶等資金需求持續走強。

三是大額資金自給能力弱，信貸依賴程度高，金融機構借款成為農民的主要資金籌集渠道。近年來，經濟大戶快速擴張，大額資金需求旺盛，但自給能力明顯不足。從大額資金來源渠道分析，農村信用社和郵政儲蓄憑借點多面廣的地理優勢，目前已經逐漸成為農村大額資金供應的“主力軍”。農村大額資金需求的信貸依賴度較高，調查中發現，當前農戶依靠自我積累來解決資金需求的占40%，依靠民間借款解決的占l8%，而依靠向農村信用社、郵政儲蓄機構借款解決的占42%，同比增長8%。

2提高農民素質培訓的資金需求

為了更好地促進農村富余勞動力的轉移，使閑置的農村勞動力更好地發揮作用，為經濟建設提供更好的支持，就要對農民工進行素質培訓。各級政府部門和社會力量對農民工的培訓給予高度關注。早在2004年開始，國家就高度重視農民工培訓，中央連續下發了12個“一號文件”，對農村勞動力轉移、培訓和權益保障工作進行了部署，各部委相繼推出了“陽光工程”、“雨露計劃”、“溫暖工程”以及專門針對建筑業農民工組建的農民工業余學校等政策。目前國家財政投入是農民培訓經費的主要來源，地方財政基本上用于農民培訓的專項資金投入一直不足，對農民教育培訓的投入更是少之又少，專項用于農民培訓的經費則更少，農民沒有支付培訓費用的能力，這在貧困地區表現得更加突出。

3農業產業化領域的資金需求

隨著農業現代化的進程，在產業化的發展中，對資金的需求變得越來越迫切。大規模的產業化經營是以資本為先決條件的，在農業產業化的進程中，產業化基地、龍頭企業、農戶以及農業科技創新，提高了對產業發展的資金需求量。一是農業產業化基地建設資金需求。許多地區已由傳統的一家一戶的粗放農業，發展到規模較大的集約式農業產業化。目前，由于農業固有的弱質產業的特征，中國金融機構和財政對農業產業化基地建設的資金供給不足。作為農業產業化發展基礎環節的基地建設，其建設進度和質量直接影響整個產業的發展。二是農業產業化龍頭企業資金問題。在農業產業化的發展過程中，龍頭企業擔負著開拓市場、技術創新、引導和組織基地生產與農戶經營的重任，是推動農業產業化發展的重要力量。中國現階段金融機構對農業產業化中龍頭企業的資金供給較弱，遠遠達不到龍頭企業的發展要求，財政支農資金也是如此。資金的不足勢必阻礙龍頭企業的發展，而龍頭企業發展緩慢，必將導致整個產業化進程發展速度減緩。三是農業產業化農戶資金需求。農業產業化發展中農戶是生產原料的提供者，對整個產業的發展起著重要的作用。而農村金融機構對農戶的資金供給顯然不足。在中國金融體制下，在農戶資金供給中扮演重要角色的民間金融不具備合法地位，而且非正規金融組織有其致命的弱點和缺陷——容易違反金融法規或高利率，擾亂國家金融秩序。四是農業產業化科技創新資金增量需求。農業產業化發展過程中，農業科技創新在提高農產品質量、提高勞動生產率、引導農業結構調整、提高勞動者素質、促進農業生態環境改善方面起著關鍵性的作用。據有關數據顯示，我國農業科技投入僅占農業總產值的0.3%～0.4%，科技創新對國民生產總值增長的貢獻份額為35%，低于發展中國家50%的平均水平。科技發展資金的缺乏將直接降低農業產業化的農產品質量，不利于農業的長遠發展，這顯然不適應農業產業化發展的要求，必須增加農業產業化的科技創新資金的供給。

4生態農業建設領域的資金需求

近幾十年來，隨著人口的增長、經濟的發展和需求的擴張，迫使人類對農業資源過度利用，已導致了大面積的資源退化和生態環境問題。而生態農業則是解決資源可持續利用、保障主要農產品的穩定供給的主要手段和方向。生態農業發展中能量、物質的合理有效地流動、轉換和循環，隨著農村自給性生產向商品生產的轉化，這種流動和循環實質上是商品與貨幣的流通，交換以及投資與再生產的循環。如果對生態農業的某一環節合理投入資金，往往可以比單純的以經濟效益為目標的投入，能夠帶來更大的經濟效益。如四川省黑龍灘水庫自1973年建成以來，灌區糧食總產1980年達到36.25萬噸、而l972年僅24.75萬噸，從1972年到l980年累計增產糧食52萬噸，共折合人民幣1.35億元，而國家投資僅8.525萬元。可見增加生態農業的資金投入是“一本萬利”的事，它既能爭取農業的最優產出，又能為農業生態系統的良性循環增加再投入，因而其作用十分明顯。

生態農業的提出在中國不過二十年的歷史，實踐落后于理論的發展，其資金投入更是尚未引起人們重視的問題。因此，對生態農業資金投入的忽視或缺乏認識，是中國生態農業資金投入現存的首要問題。生態農業的資金需求上面臨的問題主要是以下幾點：一是投資主體不明。從生態農業的特點看，在不同的生態農業區域和層次，應有不同的投資主體。但往往出現這樣的情況，國家投資部門認為生態農業應以農民自身積累為主，而農民則等待著國家的投入，不肯向生態農業系統追加投資；二是資金投入主體行為互相不配套。農林水利等部門往往從本部門的利益出發，而忽視整體的生態效益和社會效益。如農業部是為了增產糧食而投資，大搞填湖圍墾、毀林開荒，其結果破壞了森林和水資源；三是投資者難于取得最大綜合效益。四是資金投量不足，已成為阻礙生態農業發展的嚴重問題。就全國農業發展來看，正面臨著尖銳的資金短缺的矛盾。據湖南預測，全省僅鄉鎮企業信貸資金缺口就高達l5億元。在這樣的一種情況下，生態農業的資金投量更顯窘迫。

5.農業市場化信息化體系建設的資金需求

互聯網是農業組織形態的新框架、農民生產經營的新工具和農村全面發展的新載體，可全面對接農業生產、經營、管理和服務等各個環節。“互聯網+”現代農業將為提升農業生產、經營、管理和服務水平，促進農村一二三產業融合發展，發展現代農業提供有效的途徑。目前，互聯網在我國農業產業鏈各領域中的應用不斷加強。無論是在農業生產方面，還是在農業管理服務方面，大型農業資源數據庫、優化網絡模擬模型、宏觀決策支持系統，已逐步推進遙感技術在災害測報及作物估產等領域的應用，對主要農作物的面積、長勢、土壤、墑情、洪澇災害、病蟲害、海洋漁業、農業資源、生態環境等進行監測、速報和預報，推動我國農業精準生產。目前互聯網技術已被成熟地運用到田間管理、農場資源管理等領域，涵蓋生產計劃管理、環境監測、土地管理等多方面。在田間管理方面，把遙感、視頻等先進技術應用于田間作物生長監測和農業管理系統，實現作物生長動態監測和人工遠程精準田間管理。基于農業信息、農業技術、農業金融、農業旅游等領域，通過“互聯網+”融合滲透發展，目前我國已形成各類專業信息網、服務平臺、農業專家庫及專業機構等。建立健全農業市場信息化預測預報體系所需的資金巨大。

五、發達國家財政支持現代農業發展的經驗與啟示

（一）發達國家財政支持農業發展的相同點

1.在支持目標方面

各國根據農業協議要求，支持目標基本一致：首先，穩定農產品市場價格，兼顧生產者和消費者的利益，既要保證農業經營者的收入，又要保證消費者有一個合理的價格水平；其次，提高農業勞動生產率，保障供給，增強和提高本國農產品在世界競爭中的能力和地位；再次，注重農業的多功能性，強調農業的可持續發展。而且，這些目標基本上都是隨著各國在不同時期對農業的要求和農業所面臨的問題而變化的。美國財政支持農業政策的目標在于提高農業生產效率；增加和穩定農場主收入；增進社會福利和促進農村發展。歐盟國家公共財政支持農業政策的目標在于提高農業技術和經濟效益，增加農業從業人員的個人收入，以保證農民有一個良好的生活水平；穩定市場，以公道的價格向消費者保障穩定的供給。日本公共財政支持農業政策的目標在于食品的穩定供給；農業的多功能性；農業可持續發展；農村振興。韓國公共財政支持農業發展的目標在于為了平衡農業和其他產業之間的發展，促進工業化進程中相對落后的農業，減少各產業之間差距。

2.在支持手段方面

在支持手段上，各國根據不同經濟發展時期，分別采用了價格干預、收入補貼、一般服務支持等形式支持農業。尤其在烏拉圭回合農業協議前后支持手段有所不同，農業協議之間，發達國家主要采取價格支持政策，嚴重地影響了農產品生產和貿易：農業協議之后，發達國家紛紛將支持重點轉移到收入補貼。一方面可以彌補由于削減價格支持給農民帶來的損失；另一方面，收入補貼政策對生產和貿易不具扭曲或扭曲作用很小。一般服務支持一直是各國政府財政支持的重點，美國、歐盟、日本政府都在基礎設施建設、信息服務、農業科研、教育推廣等方面進行了大量的投資，為提高農業生產和農民收入水平創造了良好的環境。此外，各國還紛紛采用信貸優惠、稅收優惠、農業保險補貼、農業生產資料補貼、災害補貼等具體措施支持農業。

3.在支持農業發展方式轉變方面

發達國家經濟發展過程中所遇到的問題：一是經濟社會發展破壞了生態環境，大面積開墾帶來環境的變化，農業發展與生態發展越來越不協調，人的生存環境受到了威脅；二是單純追求農產品數量增長，忽視農產品質量，產品結構沒有適應人們消費結構升級，出現了低端農產品的嚴重過剩；三是財政對農業開支過大，財政不堪重負等等，這些促使發達國家財政支持農業方式發生改變。第一，改革更注重環境保護。美國在1990年《農業法》中通過了保護計劃，針對農業生產給資源、環境帶來的破壞，在容易發生荒漠化的地區，實行有計劃的退耕還草、還林及休耕，作為補償，由政府支付補助金；歐盟對于在農業生產中采取一定措施，使得生產對環境的影響向著有利于環境保護方向發展的成員給予直接補償，對沒有遵守環境保護要求的成員減少甚至取消資助；日本和韓國的財政支持政策也非常重視對生態環境的保護。第二，財政支持政策與限產相聯系。美國、日本、韓國、歐盟根據各自的財政狀況，當出現農產品過剩時，都采取了與限產相聯系的補貼政策。第三，從價格支持向直接收入支持轉變。實踐證明，價格支持措施效率很低。據經合組織測算，發達國家價格補貼的效率僅僅為25%左右，即政府通過價格支持措施每拿出1元錢，農民獲得的僅僅是0.25元左右；而直接收入支持政策則是由政府根據事先確定的基期產出水平或其他條件直接對農民進行補貼，它的目標是穩定和增加農民收入，直接對單個的農民進行補貼，農民能夠獲得更直接的收入，減少了價格扭曲，效率更高。

4.在立法方面

從發達國家財政支持農業的發展歷程來看，建設成熟的法治是其最重要的特征之一。發達國家的農業立法一般都明確規定了不同的有效時期，在時間上有很強的延續性，不會出現政策的真空階段，使政策在任何時期都能夠貫徹執行。此外，各國都將立法手段與經濟手段有效地結合起來，使執法有穩定的經濟保證。而且這些法律法規對政策目標、預算安排、政府執行機構的職責范圍都做了詳盡而具體的規定。行政機構必須在授權的范圍內行使職責，從而使政策的實施有了法律保障。以美國為例，美國自1862年聯邦議會于5月5日通過法案成立農業部以來，制定了繁多的與農業有關的法案，主要的美國農業法幾乎每五年都要重新制定或進行一次大的修正。通過對這些農業法律、法規的制定，使農民的生產經營活動得到了法律保障；從而使政府指導農業有法可依，不會因政府更替和領導人的變化而改變農業的基本政策。

5.在支持農業經營體系建設方面

發達國家政府都給予農業合作組織必要的財政和法律支持。例如，日本壟斷禁止法不適用農協；美國反托拉斯法不適用于農業合作社；而歐盟的歐盟種植戶團體COPA-COGECA本身就具相當的官方色彩。在政府的大力支持下，發達國家的農業合作組織經濟功能日益強大，不僅為農民提供了多種服務，有效地引導農民進入市場，而且在一定程度上替代了政府的職能，成為政府各種農業政策和法規貫徹實施的中介，承擔著政府想管管不了，農民想干干不了的角色。例如，日本的一切權利都歸農協，農協在農業生產和經營中承擔更大的責任，政治影響力相對更強。在財政上，發達國家通過對農業提供低息貸款的金融機構給予利息補貼，支持農業合作組織的發展，例如法國政府規定，各種為農業服務的合作社創辦時，政府給予占投資25%左右的投資補貼，并免去應交的工業利潤和商業利潤稅、營業稅和地產稅。其他國家政府也都對農業合作社實行生產資料補貼、優惠貸款、減免稅等政策。

從發達國家的實際情況來看，美國由于一直以大型家庭農場為主，政府的行政力量要強于日本，當農業組織不能起作用時，政府的行政干預將決定一切；歐盟農業組織則是利益的綜合體，一方面要承受著利益沖突的矛盾，另一方面其權利逐漸弱化，被新興的歐盟內各國的農業組織權利所取代。

（二）發達國家財政支持農業發展的不同點

從美國、歐盟、日本、韓國等國家在農業發展的過程中來看，都面臨著不同的社會背景以及大相徑庭的資源條件。因而，在建立自己的農業財政支持政策的體系時，體現出不同的特色以及政策效果。

1.在價格保護方面

發達國家都實行了財政支持農業政策，但是，從程度和發展進程上看都有所不同，由低到高依次為美國、歐盟、韓國、日本。長期以來，美國的農業資源條件優越，生產成本低，勞動生產率高，主要通過開拓海外市場對本國農產品的保護來實現，對國內農產品價格干預程度相對較弱。而日本的農業資源短缺，農戶生產經營規模偏小，農產品成本偏高，則采取的是超保護的財政支持農業政策。尤其是日本政府對農產品特別是大米采取強有力的價格保護措施，從而使得國內農產品價格明顯高于國際市場。歐盟和韓國資源條件則介于二者之問，提高農產品自給率一度也是其主要政策目標，并曾維持了較高的國內農產品價格。

2.在對外貿易方面

發達國家普遍采用了強有力的關稅或非關稅措施，鼓勵農產品出口，限制進口，但具體做法并不相同。實力雄厚的美國為了達到擴大農產品出口，又保證國內農產品價格持續高于國際價格，采取出口補貼的方式把國內價格與國際市場相隔離。而歐共體設立“閘門制度”，為了保護共同體內的農產品市場不受世界農產品市場價格激烈波動的沖擊，使其農業生產者既無須削減產量來適應較低的國際價格，也無需增加產量來對較高的世界市場價格作出反應。相對依賴政府的日本主要是通過邊境措施和國家控制貿易的方式對國內農業進行保護，使日本農產品貿易更多地依賴政府貿易。手段多樣性的韓國則通過直接補貼手段使農產品的國內價格遠遠高于國際價格，另外，還通過投資農村基礎設施建設，新村運動等給農民提供間接補貼。由于美國農產品在國際市場上具有較高的競爭力，其政策的主要目的是打開國際市場，而對國內市場放開程度比較高；相對比較來看，日本、歐盟農產品競爭力相對較弱，政策更傾向于保護本國農產品市場，開放程度較美國差。

3.在支持對象的側重點方面

各國雖然支持目標基本一致，但支持對象的側重點還是存在不同。對于農業大國美國對農業的支持對象是全方位的，都一視同仁地給予所有的農戶補貼，但因大農場本身所具有的優勢，客觀上使得大農場主享受到更多的政府資助；而歐盟很重視對有效率的農場進行資助；日本農業正在經歷著由小規模所有、小規模經營向小規模所有、大規模經營的變革。為了迎合這一轉變，讓有限的補貼更大限度地發揮作用，政府財政支持的重點是扶植規模較大的農戶，以利于促進集約經營，提高農業生產率。韓國則注重環境的保護，生活條件的改善來補貼農民，發展農業。政府為了維護中小農場主的利益，往往對大農場的補貼給予限制。

（三）發達國家財政支持農業發展的啟示與借鑒

國際上運用政府投資、價格保護、直接補貼等方式支持農業生產、保障農民收益的成功經驗，對我國財政支農政策有許多啟示和借鑒：這就要求我們必須在WT0《農業協議》允許的框架下對財政農業支出政策體系的合理性和發展方向進行反思，并進行適應性的調整，以保證我國財政支農政策目標的實施，實現農業可持續發展。

1.堅持財政資金的導向功能

從對各國財政支農政策分析中可以看到，政府一系列改革都朝著發揮市場機制的方向進行。政府遵守市場機制的規律，彌補市場機制的不足，為市場的有效運行創造激勵機制。中國政府應發揮財政資金導向功能，選擇合適的支農政策，培育和加強農業市場體系的成長。在提供農業基礎設施、農業科研、信息與教育等農村公共品環境的基礎上，充分利用宏觀調控政策手段積極引導和推動農業生產結構、產品結構和生產區域結構、生態環境的調整和優化；重點培養農業的市場主體和農民市場意識、風險意識，通過建立和扶持農民合作組織為農業產業化、專業化和農工一體化的演進提供市場協調機制，在市場機制對農業資源進行初次分配的過程中，政府對市場失靈的地方施以適當的干預。

2.通過立法實現政策目標

發達國家財政支農政策目標和實現政策目標的措施，一般都通過立法形式確定下來，較少依靠行政命令。法律法規對政策目標、預算支出規模、政府執行機構的職責范圍均做出明確規定，行政機構只能在授權的職責范圍內進行調整。保證了農業財政支出政策的穩定性和公開性，降低了政策制定的隨意性，可操作性強。美國、歐盟、日本、韓國等都依據經濟、政治和國際貿易環境的變動而不斷調整農業法。

我們應以《農業法》為依托，在農業政策目標指引下建立完備的法規體系，將合理的政策內化為法律制度，將各級政府支出職責、財政農業投入的項目、份額、投向、使用原則、資金來源納入法律規范，用健全的立法手段在制度源頭上保持政策的可持續性和連貫性。

3.在WTO框架下調整財政支農政策

在烏拉圭回合農業協議框架下，各成員都充分合理地利用WT0規則，積極調整本地區農業財政支出政策。近十年來，美國、歐盟、日本、韓國的財政支農政策一個顯著變化是各國在減少了對農產品價格保護的同時，加大了對政府一般性服務和生產者直接補貼的投入，逐步實現了由“黃箱”政策向“綠箱”政策的轉變。

針對我國人多地少、人均農業資源匱乏、農戶生產規模較小、農業基礎設施薄弱，應借鑒外國財政支農經驗，建立一套適應WT0組織規則的農業財政支出政策體系。

首先，加大“綠箱”支農總量，調整“綠箱”支農結構。在政策設計上應切實加強政府一般性服務，加大與農業生產力密切相關的農業基礎設施、農村公共設施、農業科研與技術推廣、農業培訓、農產品質量檢測、農業結構調整、環境保護、市場信息服務體系建設等的財政投入。增設市場營銷服務、農作物保險以及對農業結構調整援助補貼，以增加農民收入、提高農業綜合生產力，促進農業產業化經營。

其次，建立有效的“黃箱”政策。世貿組織將中國定位在發達國家與發展中國家之間，農業綜合支持總量（AMS）不超過種植業和畜牧業總產值的8.5%，現階段中國“黃箱”政策的支持水平不足1%，遠遠低于8.5%的承諾，應該從中國實際出發，用足用好“黃箱”措施，完善對糧食等重要農產品的價格保護政策，建立富有彈性的糧食直接補貼政策。

4.財政支農政策目標與手段不斷演變

從發達國家的政策經驗可知，當本國農業生產供給能力不能滿足本國的需求時，政策目標以增加農產品產量為中心，突出糧食安全，政策目標逐漸轉向以增加農民收入和提高長效性的農業生產能力為主，兼顧環境保護。調節和優化農業生產結構、發展規模經營、提升農業現代化水平及維持農業資源的可持續利用和良好的生態環境成為政府十分重視的問題，政策手段從農業生產領域向農產品流通甚至加工領域延伸，注重運用投資、貼息、補貼、債券等多種政策工具構建財政支農的引導機制，提高財政支農效率。

總之，歸納總結世界發達國家，包括美國、歐盟、日本、韓國在財政支持農業發展方面的做法，總結出其成功經驗，不僅對我國財政支持現代農業發展可以起到借鑒作用，也為我們在WT0《農業協議》框架下對財政支農政策體系的合理性和發展方向進行反思提供了思路，如何進行適應性的調整，以保證我國財政支農政策目標的實施，實現農業可持續發展，是下一步財政支農政策調整的重要選擇。

六、促進財政支持現代農業發展的思路措施與政策建議

在建立公共財政支持現代農業發展長效機制的基礎上，我們要積極吸取發達國家財政支持現代農業發展的有益經驗，加大公共財政支農力度，提高財政支農效率，依據國情統籌東、中、西部發展，發揮財政在支持現代農業發展中的引領作用，從法律和制度層面來保證政策的連續性，實現財政對現代農業發展的促進作用。

1.調整財政支農支出結構，突出財政支持現代農業發展重點

（1）繼續加大財政支農力度，為現代農業發展提供資金保證。強化財政對現代農業發展的資金支撐，就是要發揮工業對農業的反哺作用，財政資源向農村傾斜，擴大財政支農支出的規模，有效發揮財政支農政策對現代農業的帶動效應，保障現代農業的快速發展。一是要建立財政支農資金穩定增長機制，把財政增量向農業傾斜，不但要保證財政支農資金絕對量的增加，還要逐步提高財政資金用于農業支出的比重。二是要充分利用財政資金的杠桿效應，引導金融資本和其他社會資金進入到現代農業發展中，不斷拓展現代農業發展的資金渠道。三是加速推進城鄉基本公共服務一體化，降低農民的社會生活成本，增加農民收入，為現代農業發展涵養財力。各級政府要嚴格按照國家有關法律法規和中央、省政府有關支農資金預算安排的各項規定，新增的財力、基本建設投資等公益性投入更多地向農村和現代農業傾斜。

（2）調整財政支農支出結構，發揮財政政策在傳統農業向現代農業轉型中的導向引領作用，不斷增加農業生產經營中的現代農業元素，逐步形成完善的現代農業產業體系。通過財政資金的結構優化，發揮政府財政支農資金“四兩撥千斤”作用。繼續加大農田水利基礎設施投資，夯實現代農業發展的基礎，結合各類農業生產補貼的靈活運用，促進糧油生產安全和高效特色農業發展。重點圍繞主導產業，從現代農業產業鏈、龍頭企業壯大、基礎設施建設，整合涉農管理部門，加快推進涉農事業單位改革，壓縮涉農部門行政事業經費支出。同時，推進農村產權制度改革，通過引導農村勞動、土地等要素合理配置，塑造合格的現代農業經營主體，把農業微觀經營管理事務交給市場。將涉農資金主要用于引導農業產業化、農業機械化、農業科技創新、農業社會化服務體系建設等方面，支持現代農業園區建設，打造和扶持現代農業經營主體，鼓勵以農業合作社、農地入股、家庭農場等多種形式創新農業經營方式，引導農業適度規模化、集約化和產業化經營。

（3）合理改變財政資金對現代農業的投向。針對一些地方財力有限的情況，要優化財政支農支出的結構，逐步減少農林水利氣象等事業費支出，對涉農行政人員進行精簡，盡量降低支農資金的行政性浪費；增加農業公共服務支出及讓農民直接受益的中小型水利設施、農村道路和電網改造等基礎設施的投入；同時，要利用好WTO《農業協議》中的“綠箱政策”來增加農業生產性直接補貼，減少對農產品的流通補貼；增加對農業技術推廣和技能培訓的支出，提高農業生產的科技貢獻率，通過增加對農民的“人力資本”投資來培養現代化農民。

2.建立多元化財政支農資金供給機制

相對于發達國家而言，我國財政支持現代農業發展的力度還是比較弱。盡管投入資金每年都在上升，但財政支農支出占財政支持的比重卻沒有明顯上升。因此，必須要進一步加大財政支農的力度，增加中央財政對農業的投入規模，同時要積極吸引社會各方資金增加對農業的投入。

（1）繼續增加中央財政支農投入規模。國外經驗表明，適度規模的公共財政支農投入對于發展中國家是極其必要的，關系到其農業現代化進程和農民生活的改善，進而關系到其社會的穩定。對中國而言更是如此。當前中國農民收入水平還比較低，尤其中西部地區更為明顯，增加農民收入將在未來較長一段時期內成為“三農”工作的重點。考慮到我國財政支農投入的相對水平較低和財政支農投入對促進農民增收的巨大效應，必須進一步擴大中央財政公共財政支農投入規模。

（2）運用政策性金融手段擴大支農資金投入。作為財政的重要補充，政策性金融機構對于現代農業的發展起著非常重要的作用。農業政策性金融機構的主要目的，就是支持處于弱勢基礎地位農業的發展，由于我國現代農業剛剛起步，資金貧乏，急需政策性金融資金的扶持。因而，國內各金融機構，尤其是農業政策性金融機構在制定金融政策時，要明確各政策性金融機構的政策性和扶持性，加大調整其職能力度，增加更多的政策性業務。增加扶貧信貸業務，將現有農業產業化龍頭企業、農業科技、農村基礎設施等貸款業務納入政策性管理，以優惠的政策、優惠的資金支持現代農業的發展。同時要通過鼓勵社會投資者投資農業、發展證券市場、利用外資籌集農業發展資金，促進現代農業發展。

（3）吸引社會各方資金參與農業開發。國家要完善農業綜合開發資金供給方式，通過綜合運用財政補助、財政配套、財政貼息、農業發展基金資助、信貸擔保公司擔保、風險投資公司補償等方式，來引導而不是“捆綁”社會各方資金參與農業開發。尤其在農業科技等具有混合產品性質的項目中應建立多元化、多渠道、多形式、多層次的投入體系、拓寬籌資渠道，從而增加農業綜合開發資金供給總量。

3.繼續深化財政支農管理制度改革，提高財政支農資金使用效率。

作為發展中國家來講，財政支持現代農業發展，必須要從實際出發，講求效率。提高效率的前提是處理好政府與市場的關系，在積極發揮市場作用的前提下，把握財政支農的合理范圍，探索財政支農的方式和機制，建立根據成本效率原則確定各級政府提供基本公共服務職責重點的機制，科學配置財力。

財政支農資金使用過程中，所表現出的管理體制和機制掣肘，是造成財政支農效率不高的一個重要原因。因此，必須要通過財政支農資金管理體制改革，通過制度創新，來實現財政支農資金效率的提高。改革的方向就是建立財政支農資金的內部監督約束機制和支出責任約束機制，做到預算、執行和監督相互分離、相互制衡，才能增強各級資金管理部門和使用部門及相關人員的責任意識。具體來說：一是深化預算管理制度改革。改變涉農財政資金多頭管理的狀況，加強財政支農支出的統籌安排，尤其要突出縣級財政對涉農資金的整合功能，發揮財政涉農資金的作用。同時改進預算編制方法和編制程序。在編制之前，編制中，都應該進行充分論證，查缺補漏，采取協商和公開辯論等機制進行編制，使支出預算真正成為公共財政支農資金使用和監督管理的法律依據。二是要建立財政支農資金的內部控制制度，通過項目預算和績效預算，加強涉農專項資金的項目管理，提高財政支農支出的資金效益。依托國庫集中支付系統，發揮好基層財政及預算單位的終端服務功能，做到對涉農財政資金從撥付到使用全程無縫監管。三是要完善預算資金的支付制度和支出信息披露制度。四是要對支出項目的事前和事后進行評估。五是要強化資金的法律責任約束，加大對違規者的處罰力度。具體來說；

（1）要進一步減少政府層級。要看到我國行政管理體制存在的突出問題，就是層級過多。現行的中央、省、市、縣、鄉五級行政層級模式曾對促進經濟和社會發展起到了一定的積極作用。但隨著生產力的不斷發展和中國行政審批制度等改革的推進，層級過多、行政成本過大的矛盾逐漸顯現出來。如何減少行政成本，破解行政層次過多的矛盾，已成為當前亟待研究解決的問題。因此，如何通過行政管理體制改革，減少政府層級，對于從根本上遏制公共政策執行過程中的“漏斗效應”，從而減少中央政策的扭曲和變形，減少地方政府在政策執行過程中的失誤所帶來的政策性浪費，這既是推進現代農業發展，提高財政資金效率的需要。目前，在全國范圍內推行的“省管縣”就是一個好的開端，這樣可以減去中間層次地級市。

（2）降低行政費用支出比例。整合財政支農投入，完善政府財政支農資金管理體制。應對現有農業項目、資金進行整合，相對集中。對于目前由不同渠道管理的農業投入，尤其是用于農業基礎設施建設的財政資金投入，要加強統籌協調和統一安排，防止項目重復投資或投資過于分散，使有限的資金發揮出最大的效益。能夠歸并的支出事項建議由一個職能部門統一負責。要對各分管部門的職能和分工加以明確，以確保農業財政資金的有效配置。應該盡可能地減少政府行政性支出，解決當前行政費用支出太大的問題。在財政支出的前三項中，比重最大的是行政管理費，其次是經濟建設費，而直接民生領域的文教、科學、衛生、社會保障支出所占比重最小。近年來行政管理費支出，超過其他行業的支出。

（3）清理整合各類涉農專項資金。整合涉農資金將涉農補貼通過銀行的一卡通直接發給農民。有關涉農財政補貼包括農資補貼、種糧獎勵補貼、家電下鄉和以舊換新的補貼、新型農村養老保險、農村新型合作醫療、農作物保險、五保戶供養等三十項，每一項涉及的數額都不大。上述多種支農補貼實行的是分塊管理體制，包括涉農的各個部門，相對分散且覆蓋面廣，各項目所獲得的具體補貼相對數額較少，補貼由上級部門向下層層發放，由于政府部門財政透明度不高，支付方式缺少一定的規范，使支農資金的流程比較長而且成本高。為避免政府層層下撥支農資金導致不同程度的截留，建議財政與銀行合作，將相關補貼直接發到農民手中。開展農業財政資金的整合工作。各地政府可以針對財政支農資金的渠道分散、投向使用不明、內容模糊、效果不佳、重復投入等狀況，設置專門的部門來負責支農項目，與管理支農資金的財政部門間形成監督和制約機制，確保財政支農資金落到實處。此外還可以積極探索財政支農資金整合機制，以縣為單位開展試點工作，積極整合支農資金，確保重點區域的投入和支農資金的使用明確。

4. 重新劃分各級地方政府的事權和財權

（1）財權要下移。一是重新調整中央和地方的稅收比例，給地方政府多留一些資金。與此同時，加大資金使用審計力度，中央對各類財政投入進行統籌、集中管理和合理配置。二是針對各地區差異，實行等級分稅制，在中西部落后地區可以留下更多的財力。三是針對稅收增加部分，可以考慮給予地方更高的自留比例，給予欠發達地區更大的傾斜，為地方特別是欠發達地區發展現代農業提供基本的公共服務給予財力支持。四是應該給予縣級財政適當的稅收自主權。取消農業稅后需要賦予縣級財政一定的稅收自主權，以使基層政府有能力通過選擇稅種和稅率來提高地方可支配財力。縣鄉基層政府可以把財產稅作為自己的主體稅種。

（2）事權要上移。縣、鄉兩級政府擁有的事權太多而財權太少已成為目前最突出的矛盾，在地方政府的公共建設中，有些公共物品的外溢性極強，受益范圍并非僅局限于本區域。隨著農業稅的取消，相關基層事權應適當上移，不能完全由某一級財政單獨擁有而應由多級財政共同擁有。縣鄉基層財政現存收支缺口的一部分應由中央、省級財政通過轉移支付解決。取消農業稅對于部分基層財政而言，相當于失去了彌補缺口的資金來源，而該缺口的形成與長期以來實行的重城輕鄉、挖農補工的非均衡發展戰略相關。因為通過農村對城市的勞務輸出、工農產品“剪刀差”、消費工業品等極大地促進了國民經濟的增長，同時也嚴重限制了農村自身經濟的發展。因此，從受益與負擔的情與理來看，縣鄉基層財政收支缺口的一部分應由中央、省級財政通過轉移支付解決。

（3）調整財政收入分配格局。增加對縣鄉財政的一般性轉移支付，逐步提高縣級財政在省以下財力分配中的比重，探索建立縣鄉財政基本財力保障制度。推進省直接管理縣（市）財政體制改革，將糧食、油料、棉花和生豬生產大縣全部納入改革范圍。穩步推進擴權強縣改革試點，鼓勵有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣（市）的體制。其實，財政意義上的“省管縣”有兩層含義：一是在財政預算編制上，由省直接對縣編制預算，在收入劃分上，也是省對縣直接劃分；二是政府管理體制上的“省管縣”，市縣平級，不僅是財政體制，在人事權、審批權等經濟社會各方面的管理權都由省直接跟縣打交道。縣（市）由省直接管轄，人財物全部由省管轄；適當作編制調整；農業行政管理部門上對省，下達鄉鎮；合并鄉（鎮），進行大幅減編，減輕農民負擔；省實施扶持縣域經濟發展優惠政策，為發展現代農業提供良好環境，創造良好發展空間。

（4）規范轉移支付制度。首先，提高中央財政直接對縣鄉基層財政轉移支付的資金水平，擴大總量，并合理調整轉移支付結構。第一，要擴大中央財政直接對縣鄉基層財政的轉移支付資金總量。中央政府在制定相關政策時，要充分考慮縣鄉基層政府的承受能力，對于超出基層政府承受能力的，中央政府要通過轉移支付予以必要補助。第二，要合理調整轉移支付結構。增加均衡作用強的一般性轉移支付金額，并且要以公共服務能力的均等化為目標，以因素法計算的標準收入、支出作為分配財力的基礎，通過更好地衡量支出需要和財政能力來完善目前所使用的計算方式，更好地發揮其均衡作用。

其次，要完善省級財政以下轉移支付體系，建立本地區內的省財政對縣鄉基層財政的轉移支付框架。第一，要確定選擇轉移支付的目標，將縱向平衡和公共服務均等化作為最重要的目標。第二，要根據轉移支付的方式分別設計不同的轉移支付制度，省財政對縣鄉基層財政的縱向轉移支付按人均相關因素計算后，以縣為單位，由省財政通過撥款方式彌補缺口。對于縣財政間的橫向轉移支付，可在省級財政的干預下，將經濟發展快的地區財政收入的增量部分以一定比例補助給落后地區。第三，在取消涉農項目配套資金比例基礎上，整合涉農資金，提高資金使用效率，規范財政支農工作，有效解決“重資金分配、輕資金監督和管理”的問題，強化支農資金使用的監督機制。

5.明確財政對現代農業建設投入的重點領域

（1）加強對農業科研投入。眾所周知，中國的人均農業資源少，通過擴大耕地面積走外延式的發展道路是有限的。因此只有選擇提高單位面積的產量這條途徑。這就要求加大對農業科研的投入，提高農業生產的科技貢獻率，在農業財政支出中增加農業科技三項費用的比重，保證絕對數量的增長，通過科技進步來加快發展農林牧漁業。目前中國農業科技費用還很低，僅約為農業總產值的0.18%，難以滿足農業科技進步的需要。在對農民的增收方面還有很大的發揮空間。因此，各級政府都應增加農業科技的投入，重點支持基礎研究、高新技術研究、重大技術攻關和科技成果推廣應用。

現代農業的一個基本特征就是高科技農業，因此公共財政支農的最首先的領域應該是科研投入。在20世紀，農業科技得到了迅速的發展。20世紀80年代，開始了以雜交水稻為標志的綠色革命；之后，進入了以地膜覆蓋技術推廣為內容的白色革命時期；再之后，就是以生物技術、信息技術的研究和應用為標志的新型農業科技革命，迅速推動了農業的發展。國家應該為現代農業的建設提供技術支持，同時也轉變農業的增長方式，實現農業的可持續發展。

（2）增加農業社會化服務體系投入。現代農業是高度市場化、專業化、標準化、社會化的農業，市場化程度的提高和分工的強化使農民的協作水平和組織程度在農業生產中的重要性日益提高。應該大力發展各種為農民提供各種服務的綜合性的服務組織，從農業生產的各種生產資料的供應到農產品的包裝、運輸和銷售等一系列環節提供各種市場信息、資金借貸等方面的服務，而這需要政府大力的財政支持，對這些向農民提供各種服務的組織在財稅方面進行一定補貼或實行一定的優惠政策。

（3）增加對新型職業農民培養投入。農民是建設現代農業的主體，農民的思想觀念和農民的素質直接影響到現代農業的建設速度和成效，所以建設現代農業首要的就是要改變農民的思維觀念。與傳統農業中農民自給自足、小富即安的思想觀念不同，現代農民需要激發農民的競爭意識、協作意識、利潤意識，只有這樣才能刺激農民的積極意識，實現農業的擴大再生產。要加快培養推進社會主義新農村建設的“新型農民”，這些新型農民指的就是有文化、懂技術、會經營的農民群體。這就需要政府通過財政扶持的方式提高農民的教育水平和技術能力，要普及農村的義務教育，要大力發展農村地區的職業技術培訓工作，加強農村地區的科技推廣工作。只有這樣才能塑造適應現代農業的新型農民，才能將農業科技迅速轉化為現實的生產力，提高農業的綜合生產能力。無論是改變農民的思想觀念、提高農民的素質還是培育新型農民，都需要政府的公共財政投資來實現和完成，是無法通過市場實現的。

（4）加強農業基礎設施建設投入。現代農業是高科技支撐的農業，也是廣泛利用現代生產要素的農業，這必然要求現代化的基礎設施與之相配套。長期的二元社會經濟體制使農村的各項基礎設施建設滯后，這在一定程度上將阻礙現代農業的發展。社會主義新農村建設的一個重要組成部分就是通過政府財政的力量完善農村的各項基礎設施，這不僅能提高農村經濟的發展速度、彌合不斷擴大的城鄉差距，還能提高糧食的綜合生產能力，有效地解決糧食安全問題。同時，完善農村的基礎設施還是實現城鄉和諧發展的重要條件。穩定發展糧食生產是現代農業建設的戰略重點，這就要求加快實施優質糧食產業工程，建設大型的商品糧生產基地，通過專業化、優質化水平的提高確保國家糧食安全。

（5）加大對生態農業建設投入。現代農業是資源節約型的農業，是環境友好型的農業。為了建設現代農業，必須要發展生態農業，轉變農業的增長方式，實現農業的可持續發展，這一方面可以滿足現代消費者的需求；另一方面還可以適應現代農業發展的要求和趨勢。農業不僅有生產功能，還有生活的功能和生態的功能，現代農業是充分發揮各種功能的農業，是滿足人類更高層次需求的農業。在資源有限的前提下，必須要通過發展現代集約農業，實行節水灌溉，科學使用肥料、農藥等現代生產要素，這樣在提高農業資源利用效率的同時，降低農業的生產成本，保護農業生產的土地資源，實現農業的可持續發展。

（6）重點支持東中西部地區協調發展。我國東西部地區的財政投入水平相差很大，財政支農效率也有很大差異。因此，公共財政應起到一個統籌地區發展，改善不同地區發展的基礎設施和公共服務條件，提高欠發達地區的自我發展能力和人民福利水平，縮小不同地區之間的社會發展差距的功能。而目前財政轉移支付制度很不完善，中央財政對欠發達地區的轉移支付力度還不夠，一般性轉移支付比重比較小，專項轉移支付比重比較大，不利于體現基礎教育和衛生保健。因為只有當落后地區的勞動力素質普遍提高、投資環境得到改善后，落后地區的吸引力才會提高，才有希望進人良性發展軌道。當然，還需要加強對財政資金運用的監督，避免貪污、擠占、挪用或在項目上弄虛作假，并對違法使用財政資金者嚴肅查處。

6.以法律規范性約束和保障財政對農業的支持

市場經濟是法制經濟，在市場經濟條件下，財政農業支持也應該依法進行。要盡快立法，把國家的重大支農政策制度化、規范化。國家現行涉農法規體系中，對各級政府的財政農業支持責任和支持方式的規定不夠具體，在實際執行中可操作性差，對各級政府的財政農業支持行為難以形成強制性約束。例如，《農業法》中關于“財政支農支出高于同期財政經常性收入”的規定很籠統，既沒有規定財政農業支持的具體方式，也沒有規定支出的具體結構，對于財政支農支出的內涵也沒有明確的界定。另外，“財政經常性收入”不便于準確量化，特別在地方不便操作，其計算和考核的彈性較大，影響它的考核價值。因此，有必要對現有《農業法》進行修訂并制定相應的配套法規或實施細則，明確規定財政農業支持的范圍、支持方式和具體政策工具，尤其是財政農業補貼性支持方面的條款更應該具有現實操作性，使政府能夠依法履行對農民利益的保護責任。

7.建立健全財政支農資金使用績效評價監督機制

（1）要建立健全財政支農資金使用考核評價指標體系，對財政支農支出效果的評價不能只重視政府政績的增加，而應該通過對各方綜合效益的審視來科學地評價支出效果，根據具體項目來確定不同的考核評比指標及體系，并對財政支農資金使用不當或存在資金使用違法違規等行為進行嚴厲處罰。中央要建立對各省的指標考核體系，各省級以上財政部門要建立對下級的支農資金使用監管指標體系，各地市按照中央和省部署，確立指標考核實施方案，通過委派財政部門支農項目會計人員實現支農資金的核算與項目實施單位分離，打破部門內部人員的利益相關性，解除用款單位的內部人員對資金的控制，確保財政支農資金的高效運用。一般的財政支農資金可以采取報賬的制度，財政部門集中將具體的開支相關的審核、會計報銷及審批權上收；要求縣市政府涉農部門做好資金統籌，每月把開支的發票和具體資金使用情況集中到縣市的財政部門匯總核實，接著由上級的財政部門根據項目投資計劃審核，只有所上報的內容符合下達項目計劃的用途，而且手續齊全，就及時核對報銷下發相應撥款。對完工后的項目要進行嚴格審查，一旦發現支農資金管理使用中存在違紀違規行為，必須嚴格追究責任，徹底杜絕挪用現象，提高支農資金的使用規范和效益，充分發揮財政支農資金的作用。

（2）加強資金使用監管，落實責任追究工作機制。通過建立和完善相應的財政支農項目和資金管理制度，不斷完善財政資金分配管理和監督，對涉農專項資金使用實行事前、事中和事后全程監督，強化專家評審機制，對涉農項目資金的使用進行績效評價，充分體現公正公平。關注各類財政扶持資金是否及時、足額撥付到項目單位，有無截留、擠占、挪用；項目單位是否按規定使用財政扶持資金，有無將財政扶持資金歸個人或少數人使用等。對發現的擠占、挪用、截留、浪費、騙取等問題，責令部門、單位進行糾正，對相關責任人員追究相應的責任。對內控制度不健全、財務不健全、合而不作的“空殼合作社”不予以扶持；違規使用專項資金情節嚴重拒不整改的合作社，停止或減少安排扶持發展類財政資金，從嚴追究相關責任人責任。

（3）規范項目管理程序，強化支農資金監管工作機制。一是完善項目立項申報程序，切實推行項目立項專家評審制、公開競爭制和公開招標制等管理方式，確保項目資金分配科學、公平、公正。二是進一步完善項目公示制，加大公開透明的程度，將確定的支農項目在相關網站、電視、報紙等媒體進行公示的同時，要在鄉鎮、村及項目實施點建立固定的公示欄，長期公示項目建設內容、財政補助資金、補助環節等詳細內容，強化群眾監督。三是嚴格項目補助支出和財務管理及監督，統一賬戶核算管理，嚴控虛假票證報賬和大額現金支取，健全財政補助資金專項檢查制度。四是建立健全項目驗收制度。項目完成并經審計部門或有資質的中介機構審計后，項目單位要及時提交竣工報告和審計報告；未經審計的原則上不予驗收。要明確驗收的內容、方式和相關人員的責任，嚴格把好驗收關。

課題組成員：李軍國；姜鷗；李建宏；任婧；趙光遠；王超；宗宇翔

執筆：李軍國