如何破解鄉鎮發展之困？

謝俊杰　薛萬博

“上面千條線，下面一根針”“責任如西瓜，權力似芝麻”，這是當前不少鄉鎮在發展中遭遇權責不對稱所帶來的困境描述，更為通俗的說法是“小馬拉大車”。

如何破解鄉鎮發展之困？近年來，以“強鄉擴權”為主旨的新一輪鄉鎮行政體制改革探索風生水起。2015年9月以來，為筑牢基層基礎、加快推進服務型鄉鎮政府建設，綏化市探索推進了“強鄉擴權”改革試點工作，取得明顯實效。

為深入了解綏化市的這項改革探索，本刊記者專訪了綏化市委常委、組織部部長李錫文。

本刊記者：李部長您好。就綏化市而言，探索“強鄉擴權”改革試點工作是基于何種考慮？這項改革有哪些現實針對性？

李錫文：黨的十七屆三中全會、十八屆三中全會相繼做出依法賦予經濟發展快、人口吸納能力強的小城鎮相應行政管理權限的重要部署，全國、全省農村基層黨建工作會議及綏化市第四次黨代會，對推進“強鄉擴權”改革都提出了明確要求，對鄉鎮行政管理體制改革、服務能力建設分別進行了部署。而在此前的調研中，我們發現，一些鄉鎮正面臨著難以逾越的發展瓶頸，行政管理權的缺失、脆弱的財政支撐、繁重復雜的事務，讓鄉鎮難有大的作為。

應該說，鄉鎮是我國基層政權結構中的基礎層級，承擔著落實黨和政府各項工作、聯系服務群眾的重大責任。我們覺得，依法依規賦予必要的職能職權，著力夯實鄉鎮這一級政府的施政基礎，是推進黨的建設新的偉大工程的現實需要，也是強化基層基礎、固本強基的關鍵環節和長遠大計，具有極其重要的現實意義。

本刊記者：在調研中，你們發現鄉鎮一級存在哪些突出問題？

李錫文：通過調研我們發現，鄉鎮普遍面臨“權小、責大、能弱”的窘境，缺乏獨立的決策和行政權力，可支配的資源少，可動用的手段少，服務職能弱化虛化趨勢比較明顯。尤其在社會管理上，安全生產、食品安全和非法營銷、占道經營、私挖亂建等方面，看得見、管不了，出了問題跑不了，有責無權、權責不一的現象是帶有普遍性的。此外，在服務群眾上，涉及新生兒落戶、身份證受理、低保五保對象受理審核、流動人口婚育證明和土地使用證登記受理等民計民生事項，還存在鄉村干部看在眼里辦不了、群眾來回跑縣城的問題。

本刊記者：對于“強鄉擴權”改革，綏化市的總體思路是什么？有哪些預期目標？

李錫文：根據中央和省委的部署要求，在市委領導下，我們著眼于建設服務型鄉鎮黨委和政府，把服務村屯、服務群眾作為出發點和落腳點，以理順職責關系、下放管理權限、增強鄉鎮職能為重點，確定了試點先行、逐步推開的“強鄉擴權”改革總體思路。我們推進這項改革，就是要解決好鄉鎮和群眾需要什么、縣級政府能給什么的問題，切實推進鄉鎮責、權、利相統一，進一步提升鄉鎮政府社會管理和公共服務能力，努力為綏化脫貧攻堅、實現農區現代化、全面振興發展提供堅強的組織保障。

本刊記者：在解決“如何強”“如何擴”等問題上，綏化主要采取了哪些推進措施？

李錫文：根據上級精神，“強鄉擴權”實際上是給經濟發達鎮擴大行政管理權限，強化管理服務職能，以適應經濟發達鎮的新的發展要求。但在綏化市，人口在5萬人以上的鄉鎮并不多，大多數鄉鎮僅有1～2萬人口。根據這個實際，我們的“強鄉擴權”改革核心是擴權，目的是強鄉，最終成果體現在服務村屯、服務群眾上。基于這種考慮，我們主要抓了三個方面工作：一是依法依需放權。堅持依照有關法律法規和政策規定，緊緊圍繞建設服務型鄉鎮政府和農民群眾的現實需求，在探索中采取還權、委托、授權、派駐等方式，確保權力應放盡放。二是有序有效接權。統籌優化鄉鎮機構編制資源配置，探索建立機構設置合理、管理實際有效、人員編制精干、運行機制靈活的鄉鎮行政管理體制，有效承接下放權力。三是務實高效用權。以服務群眾為重點，搭建服務平臺，健全服務機制，有效提升服務水平，確保鄉鎮用好用活下放的權力。同時，我們還加大探索創新力度，推進建設用地制度改革、戶籍制度改革、干部人事制度改革和健全決策監督機制等配套建設，確保“強鄉擴權”改革工作達到預期目標。

本刊記者：從近兩年的實踐看，綏化市的“強鄉擴權”改革試點取得了哪些成效？

李錫文：通過行政權力下放、行政管理關口前移、工作重心下沉，改變了過去鄉鎮責任與權力不配套、管事與管人“兩張皮”現象，得到試點鄉鎮干部群眾的認可，可以說取得了階段性成效。具體來說，起碼有四個方面：一是強化了管理能力，解決了鄉鎮看得見、管不了的問題。例如，安達市把市場監督管理、安全生產、行政執法等權限延伸到試點鎮臥里屯之后，在不到半年的時間里，處理了50多起私搭亂建、車輛超載、占道經營、亂扔垃圾等行為，有效強化了社會管理。二是提升了服務能力，解決了聯系服務群眾“最后一公里”問題。例如，青岡縣禎祥鎮組建鎮、村、屯三級便民服務網絡，改變了過去群眾辦事多次跑縣城、跑多個部門的問題。根據測算，現在每人次節省往返路費、飯費就達180元，相當于種植半畝玉米的收益。三是增強了發展能力，解決了鄉鎮發展后勁不足的問題。例如，綏棱縣上集鎮實施“強鄉擴權”改革試點后，2016年稅收達1500萬元左右，同比增長5倍以上。四是優化了人員配置，解決了鄉鎮干部人浮于事的問題。各試點縣（市、區）采取隨職能下延派駐一批、優秀年輕干部選拔一批、清理編制招錄一批等方式，重新配備工作人員，做到了人人有崗、人人有責、人人有事辦。

本刊記者：根據綏化的探索實踐，您覺得這項工作的難點在哪里？

李錫文：從實際運行情況來看，我們感到突出的難點有三個：一是鄉鎮想要的權力放不下來。二是職能部門向下延伸的權力鄉鎮接不住。三是鄉鎮不具備行政執法主體資格。

本刊記者：對這些難點將如何解決？

李錫文：接下來，我們將對各縣（市、區）下放的權力進行認真梳理，列出鄉鎮想要的權力清單，要求縣級政府應放盡放。對鄉鎮接不住、用不好的權力，要逐一退回。同時，征求市人大常委會意見，力爭納入立法程序，切實解決好鄉鎮行政執法主體資格問題。

本刊記者：對于“強鄉擴權”這項工作，您覺得最需要防止哪方面的問題出現？

李錫文：“強鄉擴權”改革的本質是抓鄉促村，強化鄉鎮黨委的“龍頭”作用，更好地推動鄉鎮發展，更好地服務村屯群眾。要防止好之愈好、差之愈差問題的發生，不能只搞一兩個試點做樣子，成熟的經驗就要全面推廣，把改革成果惠及所有鄉鎮和群眾。同時也要防止一些部門甩包袱、推卸責任等問題，挫傷鄉鎮干部的工作積極性。

本刊記者：作為這項工作的推動者，從目前運行情況看，您覺得綏化市的“強鄉擴權”工作有哪些啟示意義，取得了哪些基本經驗？

李錫文：綏化市從一開始就在好、中、差不同層面分別選擇試點鄉鎮，進行差異化指導，積極探索“強鄉擴權”改革的不同模式。實踐證明，“強鄉擴權”改革是一項惠及鄉鎮、惠及干部、惠及群眾的民心工程，必須持之以恒抓下去。要因地制宜、實事求是，不搞一刀切，防止形式主義、政績工程。如果說取得的經驗，總體上有兩條：一是經濟發達鎮“強鄉擴權”改革的模式是發展經濟和服務群眾并重；二是中小鄉鎮“強鄉擴權”改革的模式是以服務群眾為先，漸進推進經濟發展。

本刊記者：對于下一階段的工作如何布局與開展，綏化市有何考慮？

李錫文：去年12月、今年2月，中辦、國辦先后出臺《關于深入推進經濟發達鎮行政管理體制改革的指導意見》《關于加強鄉鎮政府服務能力建設的意見》，我們將依據這兩個文件精神，對“強鄉擴權”改革工作進行制度性設計，分類總結18個鄉鎮的試點經驗，完善不同類型鄉鎮改革試點模式，繼續擴大試點規模，力爭使“強鄉擴權”改革成果惠及更多的鄉鎮和群眾。具體來說，今年，我們將重點落實好三個方面的工作：一是研究解決好下放事權與群眾需求有效銜接問題，保證下放的權力符合群眾實際需求，并與鄉鎮承接能力相適應。二是研究解決好暢通服務群眾有效途徑問題，在更大范圍實現大事不出鄉鎮、小事不出村屯。三是抓好鄉鎮干部人才培訓和配備，對鄉鎮現有干部進行科學調配和業務培訓，實施“鄉鎮事業單位人才支撐計劃”，解決鄉鎮事業單位或崗位人員老化、專業技術人員缺乏等鄉鎮干部人才結構性短缺問題。

本刊記者：謝謝您接受我們的專訪。

李錫文：不客氣，也要感謝《黨的生活》關注我們的工作。