國家審計公告制約因素分析

重慶青年職業技術學院 張杰

國家審計公告制約因素分析

重慶青年職業技術學院 張杰

國家審計公告作為一種監督制約機制,必須增強透明性和豐富性，才能真正實現國家審計的民主監督作用，但由于我國國家審計體制和公眾對國家審計公告的關注度不高，國家審計公告并沒有發揮應有的作用，國家審計公告制度的不完善和內容的貧乏也制約了國家審計公告功能的進一步發揮。本文在分析國家審計公告存在制約因素基礎上，提出了完善國家審計公告的對策建議。

國家審計 審計公告 制約因素

根據《中華人民共和國審計法》規定，國家審計要對政府財政公共資金使用的真實性、合法性進行鑒證，并對以資金、政策為主線的相關職能部門公共權利行使的公開透明性進行審查評價，最終以國家審計公告的形式向社會公眾發布。作為納稅人的社會公眾籍此知曉公共資金的運用情況及公共權利履行情況。積極有效推行國家審計公告制度是保障社會民主、健全社會法制，保障政府公共受托責任全面履行、創新社會管理的有效手段。剖析國家審計公告的制約因素，完善國家審計公告的內外部監督體制，對提高國家審計功能的發揮具有非常重要的現實意義。

一、國家審計公告的理論基礎

（一）國家審計公告與委托受托責任我國國情特點決定一切的公共財產、權力屬于人民，人民將其委托給政府及各個職能部門代為管理公共財產和行使公共權力，享有知情權的民眾希望以公開透明的方式獲取公共財產的管理情況和公共權力的履行情況，國家審計通過審計公告的形式滿足群眾這一知情權的訴求。雖然被審計對象各異，國家審計公告通常通過審計單位基本情況、國家審計對其評價、審計發現問題及整改情況這三部分將被審單位相關信息傳遞給社會公眾。同時也將國家審計工作的基本情況，有無正確履行法律賦予的權益暴露在民眾之下，雖增加了國家審計風險，但有助于增加對國家審計的約束力，縮短信息強勢代理人和弱勢委托人之間的差距。由此可知國家審計具有強制性，只要使用公共財政資金的單位都必須依法依規接受審計；作為受托方，被審計單位也希望通過具有鑒證作用的國家審計公告來證明自己是否負責和有效管理公共資源借以完成社會公眾的既定目標，增強民眾和利益相關者對受托人的信任度和滿意感。所以委托受托責任是國家審計公告的理論和實踐基礎。

（二）公共選擇理論與國家審計公告新公共管理（New Public Management）最早起源于西方二十世紀七八十年代，那時候西方發達資本主義國家經濟發展水平迅速，但政治等上層建筑基礎并沒有與時俱進，政府等公共行政職能部門出現了機構臃腫、人浮于事的現象，為了避免落后的公共管理影響到經濟發展速度，西方國家對這些公共行政管理部門進行了改革，要求公共管理部門必須引入柔性競爭機制，重塑為社會公眾服務的理念，優化政府服務水平，改變政府活動帶有的“經濟人”特性，從而使得作為受托方的政府主體不因為他們所處的權利、職位、社會名譽及物質利益的趨勢偏離公共目標進而損害社會公眾的利益。根據創新社會公共管理下的公共選擇理論新視角，為了防止或盡量減少多層委托代理鏈條中的受托人包括政府機構或官員損害社會公眾利益做出有利于自己作為“理性經濟人”的不良選擇，對受托方形成強制性的約束，必須對受托人的行為進行監督和規范，并對其行為選擇及行為成果進行客觀公正的評價和公告，最大限度縮小委托方和受托方之間的利益分歧，使其利益視角和行為選擇達到統一。實施國家審計公告，對政府機構及其工作人員運用公共財政資金及公共資源的經濟性、效率性、效益性進行監督評價，并通過國家審計公告和后續跟蹤審計，將審計的過程、審計結果及相關的違法事項及責任人全部公開公開，并對相關責任人進行嚴格問責，這種公開透明的國家審計過程及公告形式對具有經濟人特性的政府機關及公務人員具有嚴格的約束機制，促使政府職能部門及相關責任人以實現公眾福祉最大化為目標導向，有效克服行為選擇偏離公序良俗，創新良好的社會公共效率效果。所以通過國家審計公告將一切違法違規事件暴露在陽光之下，對被審計單位起到強有力的威懾作用，促使被審計單位形成新公共管理、行為新選擇及新政府的理念。

二、國家審計公告現狀分析

（一）國家審計公告份數統計情況分析從2003年第一份非典公共財政資金運行情況審計公告頒布后，10多年的國家審計公告演變，國家審計公告的內容不斷豐富，形式越來越完善，涉及面越來越廣，追究問責的人數、層次也逐級增多，在懲治腐敗、健全法制方面發揮越來越重要的作用。本文以審計署公布的審計公告為例，除2016年審計公告內容不全以外，收集了2003-2015國家審計公告涉及的主要部門和內容，如表1所示。

（二）國家審計公告份數變化情況分析國家審計公告份數變化情況如表2所示。從國家審計公告的數量和內容上進行具體分析發現，從2003年開始的15年期間里，審計署共公告了241份審計結果，從2003年有且僅有的1份非典公共財政資金審計公告到2015年的34分審計公告，數量增加了將近30多倍，如果沒有當時社會突發的非典，2003年的審計公告數量可能就為零，說明當時全社會還沒有認識到國家審計公告的實踐效應。從2005年到2007年審計公共的數量比較平穩，都是個位數，但從2008年開始，國家審計公告的數量呈逐年增長趨勢，但隨后六年呈逐年增長趨勢，增加的審計公告主要體現在對大型國有企業的審計方面，而且從2008年開始注重開展民生資金審計和國家審計在穩增長、調結構、惠民生、防風險方面的重要作用。從國家審計公告的數量和內容上可以看出，國家審計公告數量不斷增加，，以中央政府各部門公共財政運用情況為抓手，國家審計公告內容不斷擴張升級，積極響應黨“十八大”提出的“加強人民民主健全法制政治”，為國家審計監督參與國家治理提供了可能與條件。

表1 2003-2014年我國國家審計公告份數統計

表2 國家審計公告份數變化

（三）國家審計公告的主要類別國家審計公告的主要類別如表3所示。

表3 國家審計公告類別

從表3可知，主流的“中央政府部門公共財政資金預算執行情況”的審計公告除2003年之外的其他各年均有涉及。13年期間共公告了33份，占總公告數的13.69%，公告數雖遠遠少于對大型國有企業的審計結果公告數。雖然數量上不占優勢，但是國家審計最傳統的職能就是對公共財政資金運用的真實性、合法性進行鑒證評價，國家審計對公共財政資金預算職能的發揮，也體現了審計為民、審計維民、審計惠民的實施理念。國家審計開展對重大國有企業的審計自2010年開始，但之后發展的速度非常迅速，近5年共公告了744份，是公告數最多的類別，占比例最大的公告類型，為33，6%，根據被審計對象不同，國家審計公告采用個性化的公告方式，除了對傳統的公共財政資金運用情況進行審查評價外，更多側重相關公共權利的履行情況，對違法違規使用公共財政資金、侵吞國有資產的相關職能部門進行追蹤問責，體現了國家審計的權威性和威懾力。除2003與2005年之外其他年份均有公告。隨著公共財政用于撥放民生方面力度的加大，有關“民生資金審計”的公告數量也在不斷增加，民生資金審計公告例如“三農”資金審計公告，“退耕還林”公共財政資金運用情況公告、社會保障房安居工程審計公告和養老金、住房公積金情況使用報告等等，從根本上反映這些民生資金運用的合法合規性，給百姓一個清楚明白的交代。近些年來，重大突發事件時有發生，重大突發自然災害面前，政府公共財政資金撥付力度加大，而且社會捐贈數量驚人，國家審計不僅對這些資金運用情況進行跟蹤審計，還要對政府處理公共危機行為的及時性、效率性、效果性進行評價，近些年的民生資金審計報告和重大突發事件的審計公告數量45份。國家審計除了在公共財政資金、經濟領域上有所突破外，在環境保護領域取得的成果也是越來越多，除2004年外，2006－2013年均有關于環境審計公告，僅2011年一年就公告了4份，例如污染嚴重企業的節能減排情況、黃河流域水污染防治與水資源保護專項資金、城鎮污水垃圾處理專項資金審計情況等等。這說明國家審計除了在穩增長、調結構等經濟方面發揮作用外，更加注重對環境的保護，從國家審計角度促進經濟發展與環境保護的協調發展。隨著互聯網金融發展和中國吸引外商投資的力度加大，關于“金融審計”、“涉外審計”等類型的審計結果也呈現增加趨勢。目前我國國家審計公告份數還在增加，公告類別也呈多樣化發展。因為傳統的財政財務收支審計是國家審計的基礎，所以隨著《預算法》的頒布實施，公告財政資金的預算執行審計是國家審計參與國家治理的基礎，中央各部門的預算執行審計公告呈平衡趨勢；近幾年大型國有企業審計公告逐年增加，充分體現了國家審計融入國有企業改制，所以不同對象的國有企業審計公告份額逐年增加，這也正符合當前我國黨中央建設社會主義和諧社會的執政理念和國家治理需求是資源可持續發展，經濟方面審計公告與土地、資源環境保護審計公告增加有著密切的聯系，充分體現了國家審計的第一要務是維護國家經濟安全，促進經濟發展和環境保護協同發展的理念。

三、國家審計公告存在的制約因素

（一）國家審計自身制度與體制約束的限制我國的國家審計自改革開放以來逐漸恢復，在審計準則和審計實務等方面開始重建，自從重建工作開始以來，對于國家審計的相關體制就有多方面的爭議。修改后的憲法對國家審計仍然定位于政府政治系統的“內部審計”部門，我國國情的特色將我國國家審計體制定位于行政型國家審計模式。這種行政型模式的優點在于其較好的監督了財政收支是否真實、合法。但是，隨著人民群眾對審計工作有越來越多的了解和深入探討，促使《中華人民共和國審計法》不斷得到修正，同時也對我國的國家審計體制定位于行政型審計體制。設置的帶有行政特色的體制會讓國家審計更方便的實現對地方政府的有效監督，促進地方審計機關履行相關職責。但是，隨著我國經濟體制發生很大的變化，國家審計面臨的經濟政治環境也相應的發生著重大變化。行政型審計制度的局限性逐漸暴露：首先體現在國家審計獨立性難以得到保障。我國憲法表明，審計機關要向全國人大提供預算執行審計結果。但存在的問題是，在現階段的審計制度下，本地人民政府要先拿到審計機關的審計工作結果，在政府的審閱和同意后，才能在不違反法律的前提下對外公告，勢必會導致社會公眾并沒有真正獲取公共財政預算執行情況的真相，因此社會公眾會失去對公共財政預算執行情況的監督興趣；其次國家審計監督廣度受到一定的局限性。雖然《審計法》明確了國家審計的監督范圍，但是都將相應的責任落實到集體，并沒有對本級政府和本級政府行政首長本人的受托責任執行情況進行明確界定，這樣就會出現審計查明的問題無法具體問責，審計風暴過后的問責審計亟待落實，這樣才能對被審計單位及負責人起到很好的震懾作用；最后體現在國家審計機關權限的制約。審計法對審計機關的權限簡單歸結為對被審計單位資料的檢查權、報送資料權、調查取證權、查詢存款權、申請權、行政強制措施權、通報或者公布審計結果權、處理處罰權、建議權等等，但這些權力的正確履行要與被審計單位的大力配合相關。

（二）國家審計結果披露不夠充分自2003年審計署全面推行國家審計公告以來，社會公眾可以通過審計公告發現一些位高權重部門的違法違規問題，還能獲取公共財政資金和公共資源的使用管理情況，對被審計單位的認識進一步增強。所以審計公告剛剛發布的時候受到廣大群眾的熱烈響應，被稱為審計風暴。但隨后幾年社會公眾只看到了披露的問題和集體違規現象，而對于具體責任人的懲罰卻沒有看清，于是審計風暴演變成審計疲勞，近幾年的審計公告并不像原來那樣吸引眼球，特別是公告發現很多公共財政資金只是躺在賬上，并沒有很好利用，審計公告也因為披露和問責的不充分出現效用不足現象，還會導致一些后續問題的產生，審計結果受到政府的制約，沒有自己的獨立性，其權威地位也受到了威脅。另外一方面公告的類型不夠全面。

（三）審計技術的制約審計人員需要有相當專業的審計技術，有的放矢的實施審計程序進行，發揮群眾的力量獲取充分適當的審計證據，證實被審計單位經濟活動的真實合法公允性，但現行的我國《國家審計準則》（2010年修訂）規定，審計人員通過檢查、觀察、詢問、函證、重新計算、重新操作、分析等方法獲取各種類型的審計證據，因為我國很多從事國家審計人員的知識背景都是以會計、財務管理專業為主，所以其實施的審計程序也都是傳統的審計程序，雖然信息技術的廣泛應用改變了傳統的證據,這在很大程度上提高了國家審計實務的效率。信息技術和高科技的使用也使得國家審計人員承擔的審計風險大大提高。信息技術的迅速發展,提高審計工作效率的同時,使非法活動更隱蔽，審計人員工作越來越困難。原來通過比較傳統熟悉的審計程序、審計方式來獲取審計證據的對象,現在隨著互聯網時代的到來出現的各種各樣數據庫,審計人員取證的難度顯然增加。

（四）審計人力資源的制約審計機構作為政府職能部門，本質上是一種“內部審計”，相當于和被審計單位都屬于公共行政部門，經費均來源于財政，審與被審之間的界限不清楚導致審計人員在出具審計公告過程中會面對來自各方的阻力和干擾，對審計人員的工作積極性也受到一定的影響。此外，審計機構和核數師的一部分沒有站在國家治理的高度來進行審計工作。

四、國家審計公告完善建議

（一）完善國家審計結果公告的相關法律法規綜上可知，我國的審計公告依然存在著許多問題，若想要從根本上解決問題，應先完善和審計公告相關的法律法規。健全國家審計結果的整改監督聯動制度，完善《保密法》，保證國家審計內容的系統化、定期化、連續化以及公告結果的合法化、制度化，進一步增大政府涉及到公共資產的透明度，實現對公共財政資金使用情況的有效監督。

（二）豐富國家審計結果公告的內容和機制國家審計是一個相對復雜的過程，涉及到的內容細節較多且與國家法律存在很大的相關性，我國的審計公告制度起步較晚，之前審計公告所涉及的內容較少，且大多是審計單位的基本情況、審計評價等表面內容，審計披露機制所披露的問題也只是簡簡單單的反映了審計意見、審計整頓改善意見等問題，而對于被審計單位的經營好壞、財務的詳細情況及現金流量不能很好的把握，因此國家審計機關在審計的過程中首先應充分了解審計項目的類型，增加公告內容的代表性，針對性質不同的審計項目采取一致、規范、詳細完整的審計流程和方法，來保證審計結果的公正和符合法律法規，讓社會公眾看到一個客觀公正的評價依據。

（三）提高社會公眾對審計公告的重視審計的過程與每一個公眾的根本利益是息息相關的，雖然近幾年我國的審計制度和相關法律不斷完善，但部分違規問題出現的次數和涉及金額卻一直沒有減少，因此審計機關應借助相關媒介和平臺不斷提升公眾對審計公告重要性的重視，對于審計的過程、審計的結果、審計的后續處理等及時的公布和更新，特別增加性質嚴重、數據巨大的審計項目的曝光程度，合理保障社會公眾通過審計公告獲取被審計對象的知情權，增強公眾了解審計項目、審計結果、審計流程的主動性，避免類似問題重復發生，發揮社會輿論的作用。

（四）建立審計問責制度審計人員作為審計過程的主要負責人之一，其綜合能力與審計結果的合法、嚴謹、科學相關聯，一旦出現審計報告編制紕漏、處置違規問題心軟、挪用公共資金等問題，就會引發有關被審計單位和個人的一系列問題。因此國家審計機關應建立完善的審計問責制度，確保審計責任具體到人，增強審計人員對審計過程和審計結果的認真負責程度，對于在審計過程中出現的所有利用私人權利謀取利益的行為進行嚴厲的整頓，確保審計結果符合法律規定。

（五）建立國家審計結果公告的反饋機制目前大部分人對于審計結果的認知和了解都是處在被動接受的立場上，但國家對于審計單位的監督以及審計結果的公布不應該是一個單向傳遞的過程，只有每一個公眾在得到國家審計結果之后做出自身的反饋并提出自己的建議，審計機關才能更為全面的了解并掌握審計結果的真實性和落實性，因此國家審計機關應建立完善的審計信息反饋機制，及時與公眾對于審計的過程、內容、結果進行良性的溝通和反饋，增加國家審計監督的效率和效力，充分發揮國家審計結果公告的媒介監督作用。審計是一個一層層推進、一步步把控的復雜的一個過程，審計結果公告在發現被審計單位基本情況后必須進行不斷糾正和反饋，真正起到對被審計單位體制、機制和制度上的約束作用。大多數審計公告都能夠較為具體的反映出被審計單位存在的問題，對于審計案例的處置措施和相關建議也有具體的說明和規定，但是在審計結果公告之后具體的整改方案和整改效果卻沒有進行詳細的跟蹤和解釋，接觸到審計公告的公民對于審計中存在的問題和審計的效果只能有一個籠統的理解和認知，部分不法分子利用這一漏洞和缺失竊取國家私有財產，因此國家應建立完善的后續審計體系，審計報告的形式要規范，審計結果的流程和審計結果的落實和追蹤要嚴格把控。審計結果公布后對審計定期的進行持續，保證審計結果的科學規范以及審計效果的有無落實，不可否認的是審計后續體系的建立是一個漫長而且復雜的工程，綜合各方面，建立一個可行的審計后續體系是十分必要的。國家審計公告也是一項綜合的工作，涉及到被審計單位的大力配合和我國相應的體制對國家審計的支撐，同時也需要國家審計公告過程中降低審計風險，所以大力提高國家審計人員的素質是非常必要的，增強國家審計人員在公告方面的經驗。

［1］趙彩霞、張立民、曹麗梅：《制度環境對政府績效審計發展的影響研究》，《審計研究》2010年第4期。

［2］劉秋明：《國際政府績效審計研究:一個文獻綜述》，《審計研究》2007年第1期。

［3］宋常,胡家俊，陳宋生：《關于績效審計研究的新思考》，《審計與經濟研究》2006年第1期。（編輯 周謙）