中共八大對黨的領導體制和領導方式的改革探索

孫雯

[摘要]1956年9月中共八大召開，距離中共七大已經過去11年，國情、黨情、世情都已發生了巨大變化，因而中共領導人對黨的領導制度進行改革探索。盡管這些有益探索并沒有堅持下去，但其改革的方針和設想極富創造性，對此后黨的領導制度改革仍有深遠影響。

[關鍵詞]八大 領導體制 領導方式 改革

黨的領導體制是指黨的領導機構設置、隸屬關系和權限劃分的規范和程序，是黨的組織系統的核心。一般來說，狹義的黨的領導體制是指黨組織自身的領導制度和組織制度，而廣義的是指黨對國家權力機關的統領關系體制。黨的領導方式是一個政黨率領、引導人民群眾和各類社會組織實現特定目標的形式、方法、途徑的總稱。1949年中華人民共和國成立之后，中國共產黨成為執政黨，因此其領導體制和領導方式與國家發展是密切聯系的。早在中共八大召開之前，黨中央已經開始對黨的領導體制和領導方式相關問題展開討論。1949年3月召開的七屆二中全會上，毛澤東就對即將執政的中國共產黨提出“兩個務必”，要求全黨保持良好作風。七屆三中全會上，黨中央提出堅決地執行中共中央關于鞏固和發展黨組織，加強黨和人民群眾的聯系，開展批評和自我批評，全黨整風的指示。1953年召開的全國政協一屆四次會議上，周恩來在政治報告中提出要根據共同綱領的規定進行全國人民代表大會代表的普選。1954年黨的七屆四中全會上通過《關于增強黨的團結的決議》，規定要嚴格遵守民主集中制，遵守集體領導原則，堅決反對分散主義和個人主義，反對驕傲情緒和個人崇拜。雖然中共八大之前黨中央也對黨的領導體制和領導方式進行完善，但是都沒有較為詳細和具體的呈現。1956年中國共產黨領導人民完成了對農業、手工業以及資本主義工商業的社會主義改造，社會主義制度在中國確立。為了“總結七大以來的經驗，團結全黨，團結國內外一切可以團結的力量，為建設偉大的社會主義中國而奮斗”[1]p33，1956年9月中國共產黨第八次全國代表大會在北京召開，此次會議對此后如何建設社會主義進行了許多有益探索，同時在近七年的社會主義建設過程中，黨和國家領導人認識到身為執政黨，在中共七大上所確立的黨的領導體制和領導方式已經不能與當前中國的國情及黨情相適應，于是黨和國家領導人在新中國成立之后所提出的關于黨的建設的建議的基礎上，結合1956年社會主義制度建立以來中國共產黨所面臨的新情況，中共八大對黨的領導體制和領導方式改革進行了初步探索。

一、中共八大提出黨的領導體制與領導方式改革的形勢

第一，社會主義制度的確立。1945年在抗日戰爭即將勝利之時，中共召開了七大。在這次大會上，毛澤東指出中國共產黨的主要任務就是“領導解放后的全國人民，將中國建設成為一個獨立、自由、民主、統一和富強的新國家”[2]p1029-1030。新中國成立之后，中國進入新民主主義社會。經過幾年的努力，1956年八大召開之時中國“已經基本上實現了社會主義革命階段的任務”[1]p119。隨著三大改造的完成，社會主義制度在中國確立，國內的主要矛盾已經不再是無產階級和資產階級的矛盾，而且人民對于經濟文化迅速發展的需要同當前經濟文化不能滿足人民需要的狀況之間的矛盾；全國人民的主要任務是集中力量發展生產力，實現國家工業化，滿足人民的經濟文化需要。

第二，中國共產黨的地位發生改變。1949年新中國成立之后，中國共產黨地位發生了變化，“中國共產黨已經是執政的黨，已經在全部國家工作中居于領導地位”[1]p120。作為一個居于領導地位的執政黨如何更好地領導人民進行社會主義建設是其所要面對的主要問題，為了力求黨的領導工作的正確性，首先需要確保黨的領導制度和領導方式的完善。

第三，隨著國家政治體制的確立，黨的領導體制也應有所改變。黨的領導體制是國家政治體制的一部分，并且會對政治體制的運行、功能產生一定的影響。1954年第一屆全國人民代表大會召開，大會通過了第一部社會主義性質的憲法——《中華人民共和國憲法》，此憲法規定中國的政治體制是人民代表大會制度。雖然國家政治體制正式確立，其優越性也逐步體現，但是仍需要完善，因此黨中央通過對領導體制的改革探索來完善國家政治體制，從而進一步發揮其優越性。

第四，黨的規模的變化以及一些黨員干部無法適應身份的轉變。中國共產黨成為執政黨之后，黨員和黨組織數量也隨之急劇增加。劉少奇在八大的政治報告中指出，“現在黨已經有一千零七十三萬黨員”，“黨的組織已經分布到全國，并且分布到各個民族”[1]p104。新中國成立之后，中國共產黨由革命黨變為執政黨，但是一部分革命干部卻遲遲不能適應這種轉變。這種不適應主要表現在兩個方面：一個方面是中國共產黨的執政黨的地位，很容易使一些同志沾染上官僚主義的習氣。因此，黨內出現了脫離群眾的現象，一些黨員干部看不起群眾和黨外人士，甚至有些擔任干部的黨員在人民中間濫用權力，做種種違法亂紀的壞事。這些問題不但嚴重損害了中國共產黨的形象，而且嚴重影響了當時中國的社會主義建設。另一個方面則是一些革命干部將黨的職能和政府職能混為一談，對執政黨的身份沒有清楚的認知。

第五，蘇共二十大的影響。1956年蘇共二十大對蘇聯來說是一個重要的轉折點，其對中國的影響也是不容小覷。中國共產黨很早就已經認識到個人崇拜的危害性，在七屆四中全會上通過的《關于增強黨的團結的決議》中就明確規定反對個人崇拜，蘇共二十大上赫魯曉夫關于《個人迷信及其后果》報告使中共領導人進一步認識到個人崇拜的危險性。“關于堅持集體領導原則和反對個人崇拜的重要意義，蘇聯共產黨第二十次代表大會作了有力的闡明，這些闡明不僅對于蘇聯共產黨，而且對于全世界其他各國共產黨，都產生了巨大的影響。”[1]p136加之在當時黨內也確實出現了一手包辦的現象，因此中央也開始思考對黨的領導體制進行改革以防止中國共產黨重蹈覆轍。在中共八大上鄧小平明確指出：“繼續堅決地執行中央反對把個人突出、反對對個人歌功頌德的方針，真正鞏固領導者同群眾的聯系，使黨的民主原則和群眾路線，在一切方面都得到貫徹執行。”[1]p143

二、中共八大提出黨的領導體制和領導方式改革的內容

中共八大提出的領導體制和領導方式改革主要有兩個方面內容：第一個方面是針對黨自身的領導體制改革提出的設想，第二個方面則是關于黨對國家政權領導體制改革的一些探索。第一個方面主要體現在鄧小平所作的《關于修改黨章的報告》之中。黨自身的領導體制主要是民主集中制，因此中共八大主要在以下幾個方面完善黨的民主集中制：

1.實行黨的代表大會常任制。中國共產黨在成立之初，按照馬克思和恩格斯的設想實行的是黨的代表大會年會制。中共二大的黨章中明確指出：全國代表大會每年由中央執行委員會定期召集一次。但由于國內戰爭環境復雜，根本無法做到每年召開一次。中共七大的黨章中規定：“黨的全國代表大會，由中央委員會決定并召集之。在通常情況下，每三年召集一次。在特殊情況下，由中央委員會決定延期或提前召集。”[3]p54這在實質上已經改變了黨的代表大會年會制。1956年中共八大正式提出要實行黨的代表大會常任制。新中國成立之后，國內環境日趨穩定。黨和國家領導人認識到黨內民主生活中存在的缺陷。“民主集中制的基本要求之一，是黨的各級代表大會的定期召開和充分發揮作用。”[1]p139然而當時全國大部分地區的代表大會和代表會議幾乎都沒有按時召開，中共八大與七大之間就隔了11年，雖然在此期間黨中央召開過大量的干部會議來討論黨的大政方針，但還是有所不足，凸顯了中國共產黨民主制度上存在的缺陷。毛澤東在八大召開前的中央政治局擴大會議上提出了關于常任制的設想：“是否可以仿照人民代表大會的辦法，設黨的常任代表。”“設常任代表有什么好處呢？就是可以一年開一次代表大會。我們已經有十年沒有開黨的代表大會了，有了常任代表制度，每年就非開會不可。”[4]p54根據這個提議，中共八大正式提出“把黨的全國的、省一級的和縣一級的代表大會，都改作常任制”[1]p141。除此之外，中共八大規定的常任制還包括在各級代表大會閉會期間，分別由各級代表大會所選出的委員會發揮黨的代表大會的職能。八大黨章還對全國代表大會作出規定，“在特殊情形下，中央委員會可以決定延期或者提前召開。如果有三分之一的代表的要求，或者有三分之一的省一級組織的要求，中央委員會必須召開全國代表大會會議”[1]p329。

2.貫徹與完善黨委制。1929年古田會議通過的《古田會議決議》正式確立了以黨委制為核心的黨對軍隊的領導體制。1948年中共中央為了加強黨的集體領導，作出了關于健全黨委制的決定。鄧小平在中共八大報告中重新回顧了毛澤東《關于健全黨委制》的講話，指出了集體領導制度的重要意義，并提出：根據最近幾年的經驗，中央已經決定在一切企業中同樣實行黨委集體領導的制度。但是黨委制在實踐過程中也存在很多缺點需要不斷完善。第一，有些黨組織的負責人有個人專斷的作風，很少召集必要的會議或者只是在形式上召集黨組織會議，嚴重破壞了黨的民主集中制。第二，有些地方的會議次數過多，時間過長。這樣造成了黨的領導干部不能深入群眾和進行具體領導，逐漸形成了官僚主義和文牘主義作風。

3.規定中央與地方的組織關系和職權。地方組織是與廣大人民群眾聯系最為緊密的，它在宣傳黨的方針政策方面具有不可替代的作用，同時它也是向中央組織傳達民意的有力途徑。因此，處理好中央與地方組織的關系是至關重要的。中國共產黨的歷史上就曾出現過因中央與地方關系問題而導致的一系列錯誤，因此中共領導人對黨的上下級之間的問題尤為重視。中共八大指出當前黨的上下級關系中的缺點就是不適當地過分地中央集權，沒有充分發揚下級組織的積極性創造性，比如：“上級機關所作的硬性的規定太多，而不少的規定，并不是對于下級組織的情況和經驗做了充分研究的結果”；“許多上級組織還不善于深入下層，傾聽下級組織和群眾的意見”[1]p135，嚴重破壞了黨的民主集中制。針對以上情況，在中共八大修改的黨章中專門對民主集中制中的上下級關系進行相關規定：一、黨的各級領導機關要聽取下級組織和黨員的意見，而下級組織必須定期向上級組織報告工作。二、對中央和地方以及上級與下級的職權進行規定：“凡屬全國性質的問題和需要在全國范圍內作統一決定的問題，應當由中央組織處理，以利于黨的集中統一”；“凡屬地方性質的問題和需要由地方決定的問題，應當由地方組織處理，以利于因地制宜”[1]p328。三、在關于政策問題的討論和執行方面規定：黨的下級組織對于未經決議的黨的政策可以在黨的組織內和會議上進行討論，一旦作出決議就必須遵守；而下級組織可以將決議與本地區實際情況相結合，將不符合決議的情況報告上級，請示能否改變決議，并執行上級組織的決定。

4.健全黨的民主集中制。“蘇聯共產黨第二十次代表大會的一個重要的功績，就是告訴我們，把個人神化會造成多么嚴重的惡果。”[1]p143其實，在新中國成立之前的七屆二中全會上，黨中央根據毛澤東的提議即作出了六項規定：一不祝壽，二不送禮，三少敬酒，四少拍掌，五不以人名作地名，六不要把中國同志和馬恩列斯并列。1956年的中共八大，鄧小平在報告中又一次明確指出要正確區分對領袖的愛護和個人神化，對領袖的愛護是表現對于黨的利益、階級的利益、人民的利益的愛護，并明確黨嚴防個人崇拜的任務就是：要繼續堅決地執行中央反對把個人突出和對個人歌功頌德的方針，真正鞏固領導者同群眾的聯系，使黨的民主原則和群眾路線，在一切方面都得到貫徹執行。為進一步防止個人崇拜，黨的八大還將“我們黨從來認為，任何政黨和任何個人在自己的活動中，都不會沒有缺點和錯誤”[1]p143這句話放入黨章的總綱中，以警醒黨員。此外為了嚴防個人崇拜，解決中共中央權力高度集中的現象，在黨的中央組織中還增設了中央書記處和中央政治局常務委員會，并增設了幾個副主席和一個總書記，從而完善了黨內的民主集中制。

中共八大關于國家政權領導體制改革的一些探索，主要體現在劉少奇所作的政治報告之中。中共八大關于黨對國家政權領導體制改革的探索主要集中于以下兩個方面：

第一，反對官僚主義。官僚主義是一種危害極大的作風問題。針對官僚主義，毛澤東在七屆二中全會就曾提出：“務必使同志們繼續地保持謙虛、謹慎、不驕、不躁的作風，務必使同志們繼續地保持艱苦奮斗的作風。”[5]p1438雖然新中國成立之后黨中央特別強調黨員干部作風問題，還開展了“三反”“五反”、整黨整風等運動，取得了一定的成效。但是，不少黨員在工作中仍存在官僚主義。1956年中共八大上，劉少奇再次強調反對官僚主義，他指出：“為了適應社會主義改造和社會主義建設的新形勢，目前在國家工作中的一個重要任務，是進一步擴大民主生活，開展反對官僚主義的斗爭。”[6]p248而為了反對官僚主義，一方面，要求認真地、有系統地改善國家機關，精簡組織機構，明確規定每個人的責任，要改變那種不接近群眾、不研究情況和政策的作風。并要求訂出中央一級和省、市一級的國家機關各部門負責人經常深入調查、了解情況的具體辦法，督促他們嚴格地加以執行。另一方面，要發揮各方面的監督作用，加強黨對于國家機關的領導和監督，加強全國和各級人民代表大會對中央和各級政府機關的監督，加強各級政府機關的由上而下的監督和由下而上的監督，同時還要發揮國家監察機關和人民群眾在監督中的作用。最后則是要通過適當地調整中央和地方的行政管理職權來擴大民主生活、遏制官僚主義，發揮中央機關和地方的積極性。同時，中共八大還提出公安機關、檢察機關和法院必須貫徹執行法制方面的分工負責和互相制約的制度。這顯示了黨的領導體制和領導方式改革正逐步朝法制化方向發展。

第二，反對黨政不分。中國共產黨全面執政后，一部分黨員干部并沒有認識到這個身份的轉變，他們的工作方法仍沿用革命戰爭時期的方法：黨領導一切。這就造成“他們把黨對于國家各方面工作的方針政策的領導問題同單純技術方面的問題混淆起來”[6]p264。劉少奇指出，應當清楚地區分黨政職能，反對以黨代政。“黨應當而且可以在思想上、政治上、方針政策上對于一切工作起領導作用。當然，這不是說，黨應當把一切都包辦起來，對一切都進行干涉；也不是說，對于自己所不懂的事情，可以安于做外行。”[6]p264

三、中共八大對黨的領導體制和領導方式改革的歷史經驗

中共八大提出的關于黨的領導體制和領導方式改革的方針與設想富有創造性，但是由于1957年反右派斗爭的擴大化以及其后中國社會主義建設中出現的各種曲折，中共八大在黨的領導體制和領導方式改革方面的有益探索沒有很好地進行下去，到“文化大革命”時，黨的民主集中制和國家民主政治生活遭到了極大破壞，黨的領導體制和領導方式改革也就此擱淺。

十一屆三中全會之后，黨和國家領導人又一次開始進行黨的領導體制和領導方式改革，從其改革內容看，中共八大所探索的黨的領導體制和領導方式的改革還是有一定借鑒意義。1980年鄧小平在政治局擴大會議上明確指出了黨的領導制度中存在的五個問題，一是官僚主義現象，二是權力過于集中，三是黨政不分，四是干部領導職務終身制，五是各種特權現象。隨后中共十三大對黨的領導制度改革進行具體部署，黨的十三大是從黨政分開、下放權力、改革政府工作機構、改革干部人事制度、加強社會主義法制建設等幾個方面提出改革具體措施，并提出：“改革的近期目標，是建立有利于提高效率、增強活力和調動各方面積極性的領導體制。”[7]p35黨的十五大提出了依法治國的新方略，提出建設社會主義法治國家，黨的領導體制和領導方式改革一直朝著民主化和法治化的方向發展，并適應新形勢和新要求不斷改進。十八大以來，中國共產黨再次發出深化改革的強力號召。黨的十八屆三中全會提出了深化政治體制改革的目標：完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。黨的十八屆四中全會又進一步提出全面推進依法治國，以法律作為改革的保障，以期進一步推進黨的領導體制和領導方式改革。

總的來說，中共八大總結的關于黨的領導體制和領導方式的問題以及改革思路，對此后尤其是改革開放之后的政治體制改革有著深遠的影響。雖然存在一定的不足，但這絕不會影響中共八大在黨的領導體制改革歷史上的重要地位。○

參考文獻：

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[4]毛澤東文集（第7卷）[M].北京：人民出版社，1999.

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[6]劉少奇選集（下卷）[M].北京：人民出版社，1985.

[7]十三大以來重要文獻選編（上）[M].北京：人民出版社，1991.

責任編輯/馬永義