強(qiáng)化高校黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制的對策研究

陳江華+鄧葉芬+許杰

摘 要： 在當(dāng)前紀(jì)委深化三轉(zhuǎn)、回歸監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)的本位的大背景下，應(yīng)當(dāng)注重充分發(fā)揮紀(jì)委作為黨內(nèi)監(jiān)督的專門機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用，以此強(qiáng)化高校黨內(nèi)監(jiān)督。本文基于“把紀(jì)律挺在前面”的視角，在梳理高校黨內(nèi)監(jiān)督工作現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上提出對策：增強(qiáng)責(zé)任意識，形成反腐合力；加強(qiáng)法制建設(shè)，正確理解黨紀(jì)與國法的關(guān)系；準(zhǔn)確把握紀(jì)法銜接條款的內(nèi)涵；加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察隊伍監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)的能力建設(shè)。

關(guān)鍵詞： 高校黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制 “把紀(jì)律挺在前面” 高校紀(jì)委

根據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》第44條的規(guī)定，紀(jì)委的主要任務(wù)是維護(hù)黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執(zhí)行情況，協(xié)助黨的委員會加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作。2013年黨的十八屆三中全會明確提出黨委負(fù)黨風(fēng)廉政建設(shè)的主體責(zé)任，同時也明確紀(jì)委應(yīng)當(dāng)深化三轉(zhuǎn)，回歸監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)的本位。因此，相較于之前的全過程參與式的紀(jì)委監(jiān)督，紀(jì)委如何適應(yīng)“轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)”的新要求，如何堅持“把紀(jì)律挺在前面”，充分發(fā)揮紀(jì)委作為黨內(nèi)監(jiān)督的專門機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用，是一個值得深入研究的課題。高校作為人才培養(yǎng)的搖籃，更要注重反腐倡廉的教育與建設(shè)。本文以高校紀(jì)委為主要研究對象，基于“紀(jì)律”的重要性分析高校黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制。

一、高校黨內(nèi)監(jiān)督工作模式的現(xiàn)狀

1.當(dāng)前高校都在積極推進(jìn)黨委主體責(zé)任、紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任的落實。

自2013年黨的十八屆三中全會明確提出“落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，黨委負(fù)主體責(zé)任，紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任”以來，各高校都積極推進(jìn)黨委主體責(zé)任、紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任的落實，教育部于2014年文件要求“進(jìn)一步落實黨委主體責(zé)任和紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任，推動學(xué)校事業(yè)健康發(fā)展”。駐教育部紀(jì)檢組組長王立英分別約談中國人民大學(xué)、上海交通大學(xué)等14所高校新任紀(jì)委書記，督促高校紀(jì)委落實監(jiān)督責(zé)任[1]。

2.高校紀(jì)委積極深化三轉(zhuǎn)，回歸監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)的主業(yè)。

在當(dāng)前背景下，高校紀(jì)委退出黨委的具體的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，“轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)”，重點(diǎn)放在“監(jiān)督”方面，以監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問責(zé)為主責(zé)主業(yè)是大的趨勢。教育部在印發(fā)的《中共教育部黨組2016年黨風(fēng)廉政建設(shè)工作要點(diǎn)》的第二十一點(diǎn)明確提及應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步深化“三轉(zhuǎn)”，高校紀(jì)委通過“三轉(zhuǎn)”，一方面還原角色定位，另一方面明確角色定位，專注監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)。

3.高校紀(jì)委提高主動發(fā)現(xiàn)案件線索和查信辦案的工作能力。

高校紀(jì)委“三轉(zhuǎn)”的同時，必然轉(zhuǎn)變以往的工作方式，提高新的工作能力。各高校紀(jì)委均能主動履行監(jiān)督責(zé)任，通過實施專項檢查、約談相關(guān)人員等方式，發(fā)現(xiàn)問題線索；在查信辦案上，提升紀(jì)檢監(jiān)察辦案人員的業(yè)務(wù)能力，注重查信辦案程序的規(guī)范，形成問題線索處置集體研判機(jī)制，建立問題線索處置業(yè)務(wù)臺賬，等等。

在黨內(nèi)監(jiān)督工作中不可避免地存在一些問題，有些問題的存在甚至?xí)母旧嫌绊憙蓚€責(zé)任的落實。據(jù)報道，西部一名省級紀(jì)委派駐紀(jì)檢組長向記者反映：“一名中層干部頂風(fēng)違紀(jì)，我們堅決查了，個別廳領(lǐng)導(dǎo)先是找我說情，后來還在黨組會上甩臉色、發(fā)脾氣。主體責(zé)任要落實好了，這種情況不會有。”[2]在高校，不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督、抵制監(jiān)督等現(xiàn)象同樣不同程度存在。一些同志監(jiān)督下級怕丟“選票”，監(jiān)督同級怕傷“和氣”，監(jiān)督上級怕穿“小鞋”，這就導(dǎo)致黨內(nèi)監(jiān)督缺位，必然導(dǎo)致黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)缺失、全面從嚴(yán)治黨不力。追究深層次原因，主要為主體責(zé)任意識不到位并影響監(jiān)督責(zé)任的落實、高校紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任的依據(jù)不足，反腐倡廉工作上位法的缺失等。

二、高校黨內(nèi)監(jiān)督工作的問題分析

1.原發(fā)性問題：監(jiān)督責(zé)任如何定位。

黨的十八屆三中全會審議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，其中第三十六條明確提出：“落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，黨委負(fù)主體責(zé)任，紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任。”[3]縱觀整個中共建黨歷史，黨委的黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任一直都存在，只是表現(xiàn)形式不一，在建黨初期為政治規(guī)矩、政治約束，后來不斷完善。目前，落實“主體責(zé)任”已經(jīng)貫穿于全面從嚴(yán)治黨的全過程。這就要求紀(jì)委的監(jiān)督工作模式是全過程參與式的。但在高校內(nèi)部，因為高校紀(jì)檢監(jiān)察部門作為監(jiān)督主體，與監(jiān)督客體的被監(jiān)督部門處于同級地位，在財務(wù)、干部管理等方面需依附監(jiān)督客體，所以高校紀(jì)委有些時候放不開手腳開展監(jiān)督工作。

因此，高校紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任應(yīng)當(dāng)如何定位，如何處理好主體責(zé)任與監(jiān)督責(zé)任的關(guān)系，使主體責(zé)任與監(jiān)督責(zé)任形成共同的合力，是解決問題的關(guān)鍵所在。

2.基礎(chǔ)性問題：反腐倡廉上位法缺失。

《中國共產(chǎn)黨章程》作為黨內(nèi)的最高章程，其第四十四條明確規(guī)定：“黨的各級紀(jì)律檢查委員會的主要任務(wù)是維護(hù)黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執(zhí)行情況，協(xié)助黨的委員會加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作。”但對于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在履行監(jiān)督職能時的具體權(quán)力并沒有明確的規(guī)定。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在參與重大決策時只是出席某些會議，對于被監(jiān)督的同級黨政干部并沒有直接的制約權(quán)。

對比國外監(jiān)督部門的監(jiān)督責(zé)任的實踐，國外部分監(jiān)督機(jī)構(gòu)隸屬于政府，我國紀(jì)委是隸屬于黨的體系。如芬蘭的監(jiān)督依據(jù)直接來源于憲法，新加坡的《防止腐敗法》授予調(diào)查專員可以在沒有逮捕證的情況下逮捕違法人員的權(quán)力，瑞典在二十世紀(jì)初葉就制定了《反行賄受賄法》，芬蘭在20世紀(jì)20年代制定了《公務(wù)刑法》，等等。

在中國，反腐倡廉法這一上位法一直尚未制定，而紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任的落實需要依托于一個良好的法治文化環(huán)境，中國自古以來講究禮治而非法治，禮大于法。法制，作為制度實施的可靠保障，法制的不完善會直接影響制度的執(zhí)行，從而導(dǎo)致制度運(yùn)行成本增加。縱觀各國反腐實踐，制定一部統(tǒng)一的“反腐敗法”可謂是反腐倡廉的有效舉措，就我國目前的情況而言，并沒有一部專門的國家層面的“反腐敗法”，也就不存在“反腐敗法”賦予紀(jì)檢部門的強(qiáng)有力的權(quán)力以保證監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)的順利開展。

三、基于“紀(jì)律”視角強(qiáng)化高校黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制的對策

1.增強(qiáng)責(zé)任意識，形成反腐合力。

基于“紀(jì)律”視角強(qiáng)化高校黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制必然要求高校紀(jì)委與黨委合力，共同促進(jìn)“兩個責(zé)任”的有效落實。合力的前提是思想認(rèn)識的統(tǒng)一，同時也需要黨委的各職能部門明確職責(zé)分工，把黨委主體責(zé)任的任務(wù)進(jìn)行細(xì)化分解，組織人事部門、宣傳部門、教學(xué)、科研、財務(wù)、招生、資產(chǎn)、基建、后勤、招標(biāo)采購等業(yè)務(wù)管理部門各司其職，自身加強(qiáng)監(jiān)督管理，防范廉政風(fēng)險，增強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作綜合效果等[4]。

根據(jù)2016年10月27日起實行的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》的規(guī)定，整個黨內(nèi)監(jiān)督體系的構(gòu)成是黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨委（黨組）全面監(jiān)督，紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)專責(zé)監(jiān)督，黨的工作部門職能監(jiān)督，黨員民主監(jiān)督的黨內(nèi)監(jiān)督體系。這說明，高校黨委和高校紀(jì)委都肩負(fù)監(jiān)督的職責(zé)，高校黨委本身要自行自我監(jiān)督，高校紀(jì)委是監(jiān)督的再監(jiān)督，專注監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)，嚴(yán)格責(zé)任追究。由此構(gòu)建高校黨委各職能部門自身監(jiān)督，高校紀(jì)委以“局外人”的身份加強(qiáng)監(jiān)督，以促使高校黨風(fēng)廉政建設(shè)工作落到實處。

2.加強(qiáng)法制建設(shè)，正確理解黨紀(jì)與國法的關(guān)系。

對比國外監(jiān)督機(jī)制，反腐機(jī)構(gòu)的設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)體制、權(quán)力的使用與界限都是由法律直接規(guī)定的。從我國當(dāng)前的法律規(guī)定看，尚無一部國家層面的《反腐敗法》對紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任予以規(guī)定。同時，在我國當(dāng)前紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任的依據(jù)主要是黨章，黨章是中國共產(chǎn)黨作為一個政黨的內(nèi)部最高層級的規(guī)章，但這并非說黨章有了規(guī)定，法律就沒有規(guī)定的必要，黨紀(jì)與國法二者是有機(jī)統(tǒng)一的，依法治國與依規(guī)治黨是具有本質(zhì)上的一致性的。憲法是國家的根本大法，它賦予了執(zhí)政黨治國理政的責(zé)任和使命；黨章作為黨內(nèi)根本大法，是管黨治黨的總章程。“依規(guī)治黨”，就是在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，依照黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的職責(zé)、權(quán)限、程序，從事黨的各項活動。黨的政策，在黨內(nèi)是通過黨規(guī)黨紀(jì)體現(xiàn)和落實的，在國家治理中則是國家法律法規(guī)的先導(dǎo)和指引。因此，依法治國就是執(zhí)行黨的政策，依規(guī)治黨最終表現(xiàn)為依法治國，二者在本質(zhì)上是一致的。

3.準(zhǔn)確把握紀(jì)法銜接條款的內(nèi)涵。

正因為黨紀(jì)與國法是內(nèi)在統(tǒng)一的，依法治國就是執(zhí)行黨的政策，依規(guī)治黨最終表現(xiàn)為依法治國。因此，2015年版的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》的第四章第二十七條、第二十八條、第二十九條、第三十二條、第三十三條共規(guī)定有五個紀(jì)法銜接專門條款，為確保紀(jì)法銜接條款在實際工作中的落實，又專門規(guī)定第一百一十五條，作為確保紀(jì)法銜接條款執(zhí)行到位的保障性條款。

從上表可清晰地看出紀(jì)比法嚴(yán)的精神，比如黨員的行為只要涉嫌犯罪，就應(yīng)當(dāng)給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看或者開除黨籍處分；黨員犯罪情況輕微，可能不起訴或免予刑事處罰，但紀(jì)律處分卻仍然存在。此外，第一一五條中關(guān)于對紀(jì)法銜接工作的保障是從追究雙重責(zé)任入手，加大責(zé)任追究力度與廣度，既追究直接工作人員的直接責(zé)任，又追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，以此促使紀(jì)委執(zhí)紀(jì)問責(zé)的責(zé)任落到實處。

4.加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察隊伍監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)的能力建設(shè)。

紀(jì)檢監(jiān)察隊伍的能力水平是紀(jì)檢監(jiān)察工作效率和質(zhì)量的保證，直接影響黨內(nèi)監(jiān)督和反腐倡廉作用的發(fā)揮。王岐山在十八屆中央紀(jì)委二次全體會議上強(qiáng)調(diào)，要用鐵的紀(jì)律打造人民滿意的紀(jì)檢監(jiān)察干部隊伍，要建設(shè)一支忠誠可靠、服務(wù)人民、剛正不阿、秉公執(zhí)紀(jì)的紀(jì)檢監(jiān)察干部隊伍。在當(dāng)前紀(jì)委“三轉(zhuǎn)”的新模式下，除應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察部門工作人員的能力建設(shè)以外，也要提升紀(jì)檢監(jiān)察整支隊伍的合力，注意加強(qiáng)對二級黨委紀(jì)檢委員、黨員中的黨風(fēng)廉政建設(shè)督導(dǎo)員隊伍的培訓(xùn)，充分整合監(jiān)督資源，構(gòu)建立體監(jiān)督隊伍結(jié)構(gòu)，以使提高監(jiān)督合力落到實處。

參考文獻(xiàn)：

[1]李彤.中紀(jì)委駐教育部紀(jì)檢組長.約談人大等14高校紀(jì)委書記[EB/OL].http：//politics.people.com.cn/n/2014/0623/c1001-25188102.html，2014.6.23

[2]尹健.部分省級紀(jì)委派駐紀(jì)檢組長談履職——監(jiān)督之劍越“磨”越鋒利[N].中國紀(jì)檢監(jiān)察報，2015-04-21（3）.

[3]中央政治局.中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[R].中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議，2013-11-23.

[4]中央教育部黨組.中共教育部黨組關(guān)于深入推進(jìn)高等學(xué)校懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)的意見[Z].教黨[2014]38號.

基金項目：2016年上海市教衛(wèi)黨委重點(diǎn)課題：強(qiáng)化高校黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制的對策研究——基于“把紀(jì)律挺在前面”的視角。