臺灣地區公共圖書館系統建設探析

武克涵

[摘 要]調研臺灣地區公共圖書館系統發展與建設情況，歸納其發展脈絡、系統架構、管理方式和多元化普遍均等的服務，總結其發展特點，即以法律規程保障系統建設、以吸引社會資源為動力、以標準化與績效評估方式促進系統健康發展。

[關鍵詞]公共圖書館系統；臺灣圖書館；總分館建設

[中圖分類號]G259.275.8[文獻標志碼]B[文章編號]1005-6041（2017）01-0015-05

臺灣社會文教界非常重視公共圖書館的建設和普及，在機會均等及終身學習觀念指導下，臺灣地區三級公共圖書館網絡共建有大小公共圖書館536所[1]，在普及科學文化、傳承知識、提高全民素質等方面發揮了重要的作用。

1 發展脈絡

臺灣地區圖書館事業萌芽于20世紀初。1901年，私立臺灣文庫成立；1915年，（公立）總督府圖書館成立。1923年，“臺灣公私立圖書館規則”公布。1943年，臺灣地區共建有公立、私立圖書館93所。1947年，合并后的總督府圖書館更名為省立臺北圖書館，同時更名的省立圖書館還有臺中圖書館。同年，“臺灣省各縣市圖書館組織規程”公布，多數縣市都擁有了公立公共圖書館。1976年年底，臺灣提出了“一鄉鎮一圖書館”的構想，雖然未能全面實施，但在此后的八年間，各鄉鎮通過自籌經費，新建了103所公共圖書館，占全省鄉鎮市的三分之一。1980年，臺灣地區“各鄉鎮、縣轄市立圖書館組織規程”陸續出臺。到了1995年，臺灣地區共建有439個公共圖書館，其中有4個省市立圖書館、22個縣市立文化中心圖書館或縣市立圖書館、313個鄉鎮市立圖書館。1997年，鄉鎮市區圖書館已開供廣大民眾使用者，另有分館30所。臺灣地區公共圖書館系統發展歷程如圖1。

2 建設情況概述

2.1 系統架構

臺灣地區公共圖書館區分為“國立”、省市立、縣市立、鄉鎮市立、社會教育館和私立。其中市立圖書館為求服務更多的民眾，除了設置分館，還設置了規模更小的民眾閱覽室。業務輔導采用分層輔導的模式，“國立”公共圖書館輔導縣市立圖書館，縣市立圖書館輔導鄉鎮市立圖書館等，但彼此間實際上并無直接的行政隸屬關系。

2.2 建設主體

臺灣地區各級公共圖書館均依“公共圖書館設立及運營基準”，由保障其運行所需經費的各級主管機關、鄉鎮市公所、個人、法人或團體建立。公立公共圖書館主體上隸屬于教育系統。省（市）立圖書館由當地教育局或教育部管理；縣級以下圖書館由當地政府文化部門（文建會）管理。如表1所示，臺灣“中央”圖書館、臺灣圖書館、臺中圖書館均隸屬教育部。公立公共圖書館依據臺灣《社會教育法》設置，由當地各級政府部門管理。私立圖書館則依據教育部頒布的《私立社會教育機構設立及獎勵辦法》申請立案，受省市教育機關督導。

2.3 管理方式

臺灣地區實行圖書館總分館制[ZW（DY]圖書館總分館制，是圖書館服務體系建設的模式之一，由同一個建設主體資助、一個主管機構管理的圖書館群。其中一個圖書館處于核心地位作為總館，其他圖書館處于從屬地位作為分館；分館在行政上隸屬于總館，或與總館一起隸屬于同一個主管部門，在業務上接受總館監督與管理。但尚未達到一定規模。盡管表1展示的不同層級的許多公共圖書館都設有總館和分館，也接受當地政府教育和文化系統的統一監督，但并非所有圖書館均施行了徹底的總分館制。原因是在臺灣省《公共圖書館設立及運營基準》中，尚未對縣市圖書館是否設置圖書館做出明確規定，且存在圖書館之間如何真正實現資源共享的問題，許多基層圖書館的資源配置也達不到基準的要求。能夠真正規模化地實行總分館制的主要是臺北市和高雄市[2]。

2.4 統一服務

統一服務是總分館制的特征之一。總分館實行統一的管理理念、服務理念、服務規范、服務模式。服務項目基本統一，各分館可根據自身的條件和特點，有選擇地推出自己有亮點和優勢的項目。

2.4.1 建設分館特色館藏。臺北市立圖書館和高雄市立圖書館利用較為完備的總分館制建立了特色分館。除了一般基本核心館藏，總館擇定所屬的一部分分館依照行政區域特性，選擇館藏特色，并依照特色搜集各類資料，以提供多元化的服務。以臺北市為例，如表2。

2.4.2 區域性服務。市立圖書館和有的鎮（鄉）圖書館為了方便民眾獲得資訊，在這一層級下更小范圍的社區內設置了規模較小的分館，稱為民眾閱覽室。如臺北市目前建設民眾閱覽室16所，館藏圖書在3 000冊以上，配置1至2名館員；在功能上只能提供圖書借閱、報章雜志等功能，暫時無法常態化地辦理各種活動。在沒有民眾閱覽室的社區，有的以行動圖書館來服務。行動圖書館也稱為“故事媽媽列車”，功能與流動圖書館無異，由兩三名館員隨車服務，專門為全市偏遠學區及弱勢團體提供幫助。還有捷運智慧圖書館系統，即微型自助圖書館借書機，使用RFID自助借還書的技術。高雄市立圖書館開設了諸多捷運智慧圖書館，在部分地鐵站臺里配有四座連體書架，大約一千冊圖書，使用者持有高雄市立圖書館的借閱證，將借閱證與個人一卡通結合，就可以暢通地隨地借閱。

2.4.3 圖書館系統分層服務。臺灣公共圖書館系統依照“國立”、省（市）立、縣（市）立、鄉鎮及私立圖書館分級服務，表現在技術服務、館際互借、參考咨詢服務、自動化網絡服務業務、輔導業務、推廣活動、留學資訊服務等方面。

（1）技術服務。“國立”公共圖書館完成合作編目，進行圖書館分編建檔，全部書目資料提供全省各級圖書館使用；省（市）立圖書館需要于各行政區內設置特色分館及民眾閱覽室。

（2）館際互借。臺灣地區圖書館普遍實行一卡通通借措施，但由于部分地區尚未達到區域性服務網絡共享水平，或者由于不同級別圖書館管理部門不同而導致文獻所有權有障礙，所以還無法實行通還服務。

（3）參考咨詢服務。全臺圖書館均由各館負責，有專人服務。

（4）自動化網絡服務業務。“國立”公共圖書館已加入臺灣圖書館咨詢網絡合作，建構聯合資料庫，合作編目資源共享；省（市）立圖書館充實總館及分館相關設備；縣（市）立圖書館、鄉鎮圖書館由文建會負責，輔導其自動化、網絡化，促進館際合作；私立公共圖書館由當地教育廳、文化處補助。

（5）輔導業務。“國立”公共圖書館系統需了解下級各館運營狀況、作業情形；針對問題及缺失，提供改進意見，將訪視調查結果及改革意見陳報給文化處，作為定制圖書館事業發展政策的參考；省（市）立圖書館接受“國立”公共圖書館輔導，以推廣研修班、研討會等方式開展；縣（市）立圖書館、鄉鎮圖書館接受“國立”圖書館、縣（市）立圖書館輔導及本縣文化和中心輔導，以成立輔導委員會等形式開展。

（6）留學資訊服務。“國立”公共圖書館開通了網絡系統、院校數據庫，定期辦理講座；省（市）立圖書館由各分館舉辦。

3 建設特點概述及體會

3.1 積極制定法律規程，依法保障系統建設

促進圖書館的健康發展，解決圖書館之間的問題，根本的方法是有法律保障。從圖1可以看出，圖書館系統能夠不斷壯大，為其左右護航的是相應規程和政策出臺。目前臺灣地區公共圖書館法規有三種：一是國會立法所通過的有關圖書館設置、管理、經營與利用等必要事項的圖書基本法；二是圖書館行政主管機關依圖書館基本法所委任或授權所定的圖書館行政規章；三是圖書館主管機關或各館基于設置及管理必要所自定，并經其上級主管機關所核備后發布或下達的圖書館內部規章[4]。臺灣地區在2001年正式頒布了“圖書館法”，對圖書館的職能定位、服務對象、資源配置以及標準化等方面做出了相應的規定，表現了圖書信息服務、推廣教育、支持教學研究、倡導終身學習、服務弱勢群體的理念。由于臺灣地區公共圖書館隸屬各級政府的文化、教育部門，所以“圖書館法”從準備初期出臺草案到正式立法頒布便與社會教育和學校教育緊密地聯系在一起，從而確保了在具體施行上“圖書館法”能更大程度地服務于社會教育。

同時，健全的圖書館法可以保障圖書館從布局、建設主體到管理單元、管理制度的安排與運營，避免出現政策缺位、標準不明確、文獻資產權障礙等現象。臺灣如今尚未能形成全面而普遍的總分管制，也對圖書館界有所啟迪。沒有明確的法律要求、指標設定、辦法和制度，就無法從根本上保障圖書館健康發展。

3.2 廣泛吸納社會資源參與

臺灣地區為了彌補圖書館財政經費不足，也為引進其他機構的經驗和專長，提高圖書館在社會上的能見度，所以在建設中格外重視吸引社會力量參與。

（1）經費來源。與政府統一撥款的大陸公共圖書館系統不同的是，臺灣地區公共圖書館的經費來源于各級政府通過稅收提供的建設經費，私人及團體提供的捐助經費，會員制收取的費用，以及訂閱收費。政府的補助經費和私人贊助通常是較大且穩定的資金來源，對公共圖書館的核心功能建設和穩定起著至關重要的作用。在公共圖書館政府預算資金因故短缺時，為減輕圖書館運營和采集文獻帶來的負擔，臺灣地區公共圖書館籌備并開啟了募款管道，包括自行成立非營利性的基金會、建立會員招募制度、進行信息加工商品和服務的義賣、通過行銷向企業和個人申請贊助等方式。

（2）館舍捐助。如表2所示，民眾閱覽室采用的空間并非全部由政府出資建造的固定場所，而是與其他市立機構共享建筑物，或由民間單位所提供其使用的建物包括各區里、小學、托兒所、市場等，充分利用民間資源，節省又經濟。館舍有時也靠企業主直接捐助資金。

（3）招募志愿者。規模較小的分館由當地招募的民眾擔任義工，與臺北市立圖書館館員一同維持民眾閱覽室工作。這減輕了人員配置上的費用，同時培養了協助他人、改善社會的理念。

（4）建立合作關系。臺灣地區公共圖書館與企業、學校、媒體、公益組織、社區有不同程度的合作，由此可以在有限的人力、經費限制下，獲得超乎經濟效益的社會效益與價值。

（5）多軌制經營。臺北市立圖書館在2000年已經開始評估分館公辦民營模式的可行性，希望能夠結合民間及政府共同力量，達到提升社區圖書咨詢服務，節省政府開支的目的。目前大陸圖書館也已借鑒此類做法，2014年“政府購買服務”及“社會力量參與公共文化建設”座談會在北京召開，隨后北京朝外街道圖書館攜手私立悠貝親子圖書館在朝陽區“先行先試”，希望通過多種形式的政府購買服務，提高公共文化機構服務效能。

3.3 重視標準化與績效評估

臺灣地區公共圖書館受到企業管理方法的影響，公共圖書館的業務與服務品質績效評鑒一直被行政和管理部門重視。1998年臺北市立圖書館采用了ISO9000管理系統，建立了標準化作業流程，范圍涵蓋了其總館、40所分館以及12所民眾閱覽室的所有服務項目。2000年取得ISO9002的品質管理系統認證。在績效評估方面，臺灣公共圖書館的服務評價標準以“臺灣地區公共圖書館運營績效評量表”的形式被用于實踐，其內容制定參考了國際上的《ISO11620咨詢與文獻——圖書館績效指標》，和臺灣地區的《公共圖書館設立及運營基準》與《臺灣地區公共圖書館訪視表》。臺灣“中央”圖書館館長曾淑賢說過，績效不僅可以指引問題所在，同時也可說明圖書館依據目標去管理資源的能力，這將促使公共圖書館業務操作可在標準、規范、有序的環境下進行[5]。目前大陸對績效評估的標準尚未達成共識，所以亟須建立一套科學地、可量化、可比較、可測評的績效評估指標體系，以利于改善公共圖書館決策制定過程和界定與評估圖書館政策。