民事公益訴訟的原告

迪麗熱芭?阿迪力

一、民事公益訴訟原告資格的概念和特征

（一）民事公益訴訟原告資格的概念

研究民事公益訴訟首先要解決什么是公益訴訟的問題。在資本主義壟斷時期，壟斷、公害案件的不斷產生，為了維護國家和集體的利益，民事公益訴訟因此應運而生。顯然，民事公益訴訟與民事訴訟的區別在于民事訴訟是維護私人權益為目的的訴訟，而民事公益訴訟則是“為了不特定多數人的利益，保護國家、社會公共利益，維護社會秩序、經濟秩序，保障社會主義建設事業的順利進行而存在的。簡而言之，為了維護公共利益而提起的訴訟就是公益訴訟。”

原告資格問題是進入民事公益訴訟的閘門，是探討民事公益訴訟程序問題首先碰到的問題。

（二）民事公益訴訟原告資格的特征

盡管不同國家對民事公益訴訟原告資格制度的表現形式不盡一致，但總體上，民事訴訟的原告資格呈現不斷拓寬態勢，民事公益訴訟原告資格具有廣泛性。不僅如此，在世界各國都不同程度上賦予了檢察機關代表公眾利益提起民事訴訟的資格。

不論是大陸法系國家還是英美法系國家，其傳統的當事人適格理論都是建立在管理權基礎之上的，對原告資格作出了嚴格的限制，規定只有法律上的直接利害關系人才有資格提起訴訟。這種嚴格的“直接利害關系”難以應對日益猖狂的民事公益違法行為，關閉了公共利益的救濟之門，逐漸受到人們的質疑。

在改革中，英美法系國家更為激進些，基于經驗主義哲學，從實用主義立場出發，只要有糾紛解決之需要，當事人的范圍就可以經新的判例獲得修正。而大陸法系國家在開放當事人參加訴訟的條件方面較為審慎和保守，這是由于大陸法系復雜而嚴整的當事人理論，對當事人擴張形成了很大的障礙。

檢察機關提起民事公益訴訟是各國民事公益訴訟制度的通用做法。國外的檢察官主要是代表國家履行公訴職能的行政機關，我國的檢察機關獨立于行政機關，為與法院并行的法律監督機關。反對檢察機關參與民事公益訴訟的學者認為：如果檢察機關參與民事公益訴訟，則其在庭審中具有訴訟當事人和法律監督者雙重身份，履行雙重職責。作為法庭的監督者，充當當事人參與平等主體之間的民事公益訴訟，在職權上發生排斥和沖突，必然影響檢察機關的中立性。

在刑事訴訟中，檢察機關同樣承擔著公訴和法律監督雙重職能。“我們可以通過程序設計中將檢察機關的具體監督職能和訴訟職能相分離的做法，避免身份的沖突。”①近代檢察官提起民事公益訴訟起源于法國，各國對檢察機關提起公益訴訟的案件范圍并不一致，前蘇聯檢察機關規定的民事公益訴訟受案范圍最為廣泛，但重點集中在對國家財產利益、社會主義制度利益的維護，而大陸法系（包括日本）的案件范圍集中于社會成員的主體資格，認為作為整個社會構成基本單元的人，其人格的維護涉及社會公共利益，體現社會的基礎價值。但是英美法系更為重視對環境領域保護的介入。

二、檢察機關提起民事公益訴訟的依據

（一）檢察機關提起民事公益訴訟的理論依據

1.檢察機關的監督職權是基礎

我國現行憲法第129條規定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。”這一規定明確了國家的法律監督機關是人民檢察院。檢察機關的職能主要有公訴、職務犯罪偵查和訴訟監督等，其中，訴訟監督是檢察機關的主要職責。檢察機關通過行使訴訟監督職責，使訴訟中的違法行為得到了有效預防和糾正，切實地維護了公民利益和社會利益，有效地促進了社會公平與正義。從檢察機關的法律監督職能與職責來看，檢察機關在維護國家安全、經濟安全和社會穩定、保障國家權力的正確行使等方面做出了積極貢獻。因此，基于檢察機關的法律監督職能與職責，國家賦予其提起民事公益訴訟的權力，有助于實現中國特色社會主義的公平正義。

2.檢察機關的中立性是保障

我國現行憲法第131條規定：“人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”這一規定明確了檢察機關行使職權的獨立性。檢察機關依照法律獨立行使自己的職權，在司法工作中遵循“以事實為根據，以法律為準繩”和“公民適用法律一律平等”的原則，嚴格按照法律規定為民辦事，不越權、不鉆法律空子，從實際出發、堅持實事求是，維護法律尊嚴。在辦案過程中重證據、不輕信口供、保障人權。在涉及眾多群眾利益、集體利益和國家利益的民事公益訴訟中，檢察機關不是直接的利害關系人，國家賦予其提起民事公益訴訟的權力，有助于實現司法公正、維護人民利益，同時也是中國特色社會主義法治理念的要求。

3.國家有必要適當干預

檢察機關作為國家權力機關的代表對民事訴訟進行干預，其理論基礎是國家干預原理。在我國社會主義制度中，個人利益、集體利益、社會利益和國家利益表現出一致性的同時，其沖突是不可避免的。檢察機關干預民事訴訟是國家和人民的需要。在我國的市場經濟主體條件下，我國的法律制度發展緩慢或缺失，不利于司法實踐和保護公民的合法利益，這就要求國家在立法、執法、司法、守法和法律監督的過程中進行有效管制和宏觀調控。國家有必要也有權采取各種手段對民事、經濟領域內發生的涉及國家利益和社會公共利益的法律關系進行干預。國家干預民事訴訟有多方面的內容，其中重要的內容是檢察機關參與民事訴訟，主要是通過提起訴訟、參加已開始的訴訟和對生效判決實行事后監督三種方式來干預民事訴訟。②國外許多國家的法律規定亦證實為維護國家和社會公共利益，賦予檢察機關干預民事、經濟生活的權力是社會發展的必然要求。因此，我國也應賦予檢察機關提起民事公益訴訟的權力，這是國家干預理論的體現，也是國家對市場經濟進行宏觀管理的客觀需要。

4.檢察機關提起民事公益訴訟是訴訟擔當理論的體現

訴訟擔當理論為檢察機關提起民事公益訴訟提供了理論依據。檢察機關作為與案件無直接利害關系的第三人以當事人的資格，就干涉訴訟法律關系所產生的糾紛行使訴訟實施權，判決的效力及于原民事法律關系主體，是訴訟擔當理論的具體體現。檢察機關對他人的實體權利義務或財產雖然不具有管理權或處分權，但國外許多國家如英、法、德、日等國在民事公益訴訟中均規定了檢察官因維護國家利益和社會公共利益而被賦予訴訟權利。如《日本人事訴訟程序法》規定：“在夫妻一方提出的婚姻無效或撤銷之訴中，一方當事人死亡的，檢察官可作為對方當事人；當檢察官作為對方當事人后對方當事人死亡的，由法院選定律師為承繼人。”③檢察機關對他人的實體權利義務或財產不具有管理權或處分權，而我國賦予其以自己名義以維護他人利益、社會公共利益和國家利益為目的而提起的民事訴訟是有理論依據的。

（二）我國檢察機關提起民事公益訴訟的立法依據

我國的法律體系中，無論憲法、實體法還是訴訟法都對民事公益訴訟的提起有一定的依據，其中檢察機關提起民事公益訴訟的法律依據雖然不夠完善，但對新民事訴訟法第五十五條的規定也有支撐作用。

1.憲法有關規定

《憲法》第12條規定：“社會主義的公共財產神圣不可侵犯。國家保護社會主義的公共財產。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞國家的和集體的財產。”第129條規定：“人民檢察院是國家的法律監督機關。”這兩條規定了人民檢察院是國家專門的法律監督機關。人民檢察院依據憲法賦予的檢察權，通過履行公訴、職務犯罪偵查和訴訟監督等職能，對法律規范約束的主體的守法情況進行監督。而公益訴訟制度作為一種有效的法律監督方式，檢察機關對涉及社會整體利益的法律施行進行監督，能夠有效地預防和制止違法行為的發生，符合憲法的立法旨忌。

2.實體法有關規定

《反壟斷法》第一條規定：“為了預防和制止壟斷行為，保護市場公平競爭，提高經濟運行效率，維護消費者利益和社會公共利益，促進社會主義市場經濟健康發展，制定本法。”《產品質量法》第23條規定：“保護消費者權益的社會組織可以就消費者反映的產品質量問題建議有關部門負責處理，支持消費者對因產品質量造成的損害向人民法院起訴。”這些實體法規定體現了檢察機關提起民事公益訴訟的目的和方式，并為其提供了實體依據。

3.訴訟法有關規定

早在1954年9月通過的《中華人民共和國人民檢察院組織法》第4條規定：“地方各級人民檢察院的職權之一是對于有關國家和人民利益的重要民事案件有權提起訴訟或參加訴訟。”《民事訴訟法》第15條規定：“機關、社會團體、企業事業單位對損害國家、集體或者個人民事權益的行為，可以支援受損害的單位或者個人向人民法院起訴。”第55條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的有關機關、社會團體可以向人民法院提起訴訟。”《刑事訴訟法》第77條規定：“在刑事訴訟過程中，如果是國家財產、集體財產遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟。”這些規定既是國家依法治國、健全法制、完善執法監督的具體體現，也是檢察機關參與民事訴訟活動和進行訴訟監督的法律依據。檢察機關通過程序訴權來實現實體權利，從而保障公民個人、集體和國家的合法權益。

（三）我國檢察機關提起民事公益訴訟的實踐探索

雖然就目前的立法而言，檢察機關提起民事公益訴訟制度沒有明確的法律規定，但在司法實踐中，檢察機關為了保護公共利益而參與民事案件是到處可見的。地方各級檢察院在50年代初步開展了參與民事訴訟的活動。據有關部門的統計結果可知：“在1954年部分統計中可以看到，遼寧、安徽、江西、山東、河南、山西、陜西、甘肅和北京9個省市，檢察機關起訴或參與的民事案件2352件。1956年，黑龍江省的檢察機關共辦理民事案件80件，其中提起訴訟的民事案件55件。1956年5月至11月，南京市檢察機關受理23件民事案件，其中涉及國家和公共利益的案件14件，占61%；辦結17件，起訴的3件。”④“自1996年以來，山東、貴州、江蘇、河南、山西、福建、江西等省檢察機關先后以法律監督機關的身份，”⑤為維護公民個人利益、國家利益和社會公共利益，積極履行法律監職責，開展了一系列民事公益訴訟活動的嘗試并取得了成功。例如，1997年12月3日，河南省方城縣人民法院（1997）方民初字第192號民事判決書支持了我國第一起由檢察機關以原告身份代表國家利益提起訴訟的案件，是我國改革開放以來的第一件公益訴訟案件。⑥隨后該案件被收進高檢院法律政策研究室2002年編的《法律應用研究》一書，并成為各地檢察機關提起民事公益訴訟的指導范例。 2010年9月15日，廣東省廣州市番禺區人民法院作出由番禺區人民檢察院起訴番禺博朗五金廠違法排污導致水域污染環境公益訴訟一案的一審判決，判決被告廣州市番禺博朗五金廠立即停止違法排放廢水破壞水域環境的行為；該廠應于判決生效之日起十五日內向原告廣州市番禺區人民檢察院支付造成廣州市番禺區大石街大維涌大石水道的環境經濟損失79500元。這是廣東首宗基層法院受理的環境公益訴訟案件一審勝訴，宣告基層檢察機關提起民事公益訴訟取得了有效成果。

由此可見，各地檢察機關已參與了民事公益訴訟的積極實踐，不但為國家挽回了巨大的經濟損失，而且為檢察機關提起和參與民事公益訴訟提供了寶貴的經驗和豐富的現實資料。

三、民事公益訴訟檢察監督與抗訴問題

在檢察機關提起的民事公益訴訟中是否存在法律監督權的運行，筆者認為，在通常程序中檢察機關不可身兼二職，作為民事公益訴訟的原告的檢察機關在訴訟進行中只能是程序當事人的身份，不能作為上位的法律監督者對法官的審判行為進行監督，否則會產生訴訟結構失衡的悖論。檢察機關對民事公益訴訟案件的法律監督權仍然應該體現在生效裁判作出后，對確有錯誤的生效裁判的抗訴上。值得探討的是，在民事公益訴訟中，檢察機關對確有錯誤的民事生效判決應該以何種身份提起抗訴，是法律監督者的身份，還是因行使民事公訴權而形成的程序當事人的身份，還是兩種身份同時具備？有學者提出“實行檢察機關可以以訴訟當事人身份對生效裁判提出再審之訴和以法律監督者身份提出抗訴的并軌機制，以保證國家利益和社會公共利益或不特定多數人利益在再審期間和再審期間外都能得到司法救濟。”⑦筆者以為值得商榷，這種完全不顧及判決穩定性和對方當事人程序利益的制度設置，只能使得檢察機關和法院利益的沖突加劇和對方當事人對程序公正的質疑。穩妥的做法是，讓檢察機關以法律監督者的名義對之進行抗訴，并且，根據我國《民事訴訟法》的相關規定，除最高人民檢察院外，其余檢察院的抗訴監督對象只能是下級人民法院的生效裁判，這恰好給檢察機關民事公益訴訟起訴權和民事檢察監督權的運行從制度上提供了隔離的空間，使之不會產生兩種權力在同一程序中競合運行所可能出現的悖論。

注釋：

①張艷蕊：《民事公益訴訟制度研究——兼論民事訴訟機能的擴大》，北京大學出版社 2007 年版，第174 頁。

②羅向晗：《檢察機關提起公益訴訟的制度構建》，載《廣州市經濟管理干部學院學報》，2007年第4期，第12頁。

③參見《日本人事訴訟程序法》第2條。

④湯維建：《論檢察機關提起民事公益訴訟》，載于《中國司法》，2010年1期，第65頁。

⑤朱卿：《民事公益訴訟原告資格研究》，載于《南京師范大學》，2007年第1期，第22頁。

⑥參見最高人民檢察院法律政策研究室編：《法律應用研究》，中國法制出版社，2002年第1期，第29頁。

⑦王福華：《對我國檢察機關提起民事訴訟的質疑》，載于《上海交通大學學報（ 哲學社會科學版） 》，2003年，第3期。