淺析《關于加強公立醫院財務和預算管理的指導意見》

譚健

【摘要】2015年底，國家財政部，國家衛生計生委，國家中醫藥局三大部門聯合發布《關于加強公立醫院財務和預算管理的指導意見》，文中提及多點要求和多項任務，其中部分內容更被提及為重點內容。本文就該意見，簡單討論國家對公立醫院財務和預算管理的問題分析。

【關鍵詞】公立醫院 醫院財務 預算管理

一、引言

2015年12月15日，國家財政部，國家衛生計生委，國家中醫藥局《關于加強公立醫院財務和預算管理的指導意見》[1]（下稱《指導意見》）。《指導意見》一開始就提到“財務和預算管理是公立醫院經濟工作的核心”，然后提到了加強管理的總體要求和原則，接著詳細列出加強管理的主要任務和措施，最后要求各省市相關部門必須在規定時間前提交具體的實施方案。《指導意見》中提出的要求比較多，側面反應了國家政府對于全國大部分的公立醫院財務和預算管理的現狀并不滿意。而《指導意見》中明確列出的任務和措施的具體程度，也體現了國家對于公立醫院財務和預算管理的改革的重大決心。

二、文件解讀

（一）該指導意見的對象是公立醫院，而非全部醫院

我們都知道的事實是我國的醫療機構，是分成公立醫院和非公立醫院的。這次《指導意見》的對象是公立醫院，而非全部醫院，是有以下幾個原因的。

1.公立醫院是我國醫療機構的主體部分，它承擔著我國大部分的醫療任務，同時也享受著國家大部分的醫療補助。因此公立醫院的財務和預算管理是受到了國家相關部門的嚴格管控的。而非公立醫院，大部分都是基于市場經濟，自負盈虧，因此它們的財務和預算管理，并沒有受到國家相關部門的過多法規上的管控。

2.公立醫院，作為一個非營利性部門，它所面對的是我國絕大部分的病人和患者，而公立醫院的一舉一動，實際上就是國家政府部門運作的縮影。它所代表的，不是一個醫生，也不是一座普通的醫療機構，而是代表著國家行政部門。這意味著，哪怕是醫院稍有不當的操作，最終受影響的是國家政府！因此，國家相關部門必須制定具體的法律法規，對公立醫院的財政和預算管理進行深化改革和嚴格管控。

3.這次《指導意見》的發布，不是第一次，也肯定不會是最后一次。國家政府部門的目標必然不會僅僅滿足于公立醫院，而是將目標定為所有的醫療機構。這次的《指導意見》，起到的最大作用是殺雞儆猴。國家既然要求公立醫院進行改革，那么其他非公立醫院的改革還會遠嗎？它最大的意義是通過借助這次關于公立醫院的加強管理，繼續推行醫療體制的改革，將改革的要求從大方向的指導轉移到詳細要求和任務，解決部分制度上或者操作上的問題，為以后繼續推行深化醫療體制改革奠定了堅實的基礎。

（二）《指導意見》明確多項總體要求，而非單一要求

《指導意見》中提及“推行全面預算管理，規范公立醫院收支運行，強化預算約束，提高公共資源利用效益。加強成本核算和控制，強化績效考核，合理控制醫院運行成本。建立財務報告制度和注冊會計師審計制度，強化內部控制，完善醫院內部控制體系。建立財務信息公開制度，強化社會監督，提高醫院財務運行透明度。落實總會計師制度，強化醫院財務管理責任，規范醫院經濟活動。”總體要求之多，在過往所發布的文件中，實屬罕見。要求之多，也間接表明了國家相關的部門對于公立醫院財務和預算管理的現狀很不滿意。政府也意識到，如果任由這種情況自由發展，那將是對國家政府執政的一場毀滅性災害。因此要求多，也是相關部門的挽救自身形象的對策。

總體要求看上去很多，但實際上也就解決三大方面的問題。第一，公立醫院財務和預算管理比較松散。“推行全面預算管理”和“強化預算約束”，表明了之前公立醫院并沒有推行全面預算管理，預算約束的作用性不太奏效；第二，公立醫院的財務運行有較大問題。“規范公立醫院收支運行，提高公共資源利用效益”，“加強成本核算和控制，強化績效考核，合理控制醫院運行成本”，表明了公立醫院在成本問題上，在收支問題上都存在著較大的問題。第三，公立醫院的財務的監管問題。“建立財務報告制度和注冊會計師審計制度，強化內部控制，完善醫院內部控制體系。建立財務信息公開制度，強化社會監督，提高醫院財務運行透明度。落實總會計師制度，強化醫院財務管理責任，規范醫院經濟活動。”這部分提到了公立醫院財務不夠透明，同時內部監督體系不完善，外部監督沒有落實到位。以上種種問題，也促使國家向公立醫院提出如此多的“要求”。

（三）《指導意見》列出多項主要任務和措施，而非改革大方向

由于我國國情復雜，各地醫療狀況存在差異，因此過往多次的指導意見也是給予相關的改革大方向或者是比較簡單的任務。而這次《指導意見》詳細列出五項主要任務，并明確多項改革措施，為公立醫院財務和預算管理的改革指明了具體的改革方向，提供了足夠多的改革意見，甚至還制定了相當高的改革標準。這到底是什么原因，促使相關部門發布如此詳細的條文呢？

1.我國醫療體制的改革難度大。我國人口眾多，地域遼闊，各地的發展水平不一，醫療狀況更是千差萬別。每個地方的醫療改革必然存在不一樣的問題。而這次《指導意見》詳細列出主要任務，必然是進行了多方面和長時間的考察調研，得出的務必首要完成的任務。只要解決了這些主要任務，找到了問題的突破口，那就會為以后的改革掃清了障礙。而列出多項的措施，是為了地方政府和公立醫院進行改革時碰到難題時給予的具體的幫助。如果讓地方政府或者公立醫院自己構思執行，可能還得相關部門的審批和核查，浪費時間和資源。因此列出多項主要任務和措施，意義深遠。

2.杜絕了推遲改革的借口。列出多項的主要任務，那就是必須要認真解決問題，不能馬虎對待或者以其他的借口推遲改革時間。列出多項的措施，實際上是為公立醫院財務和預算管理問題的改革制定了標準，必須按質按量的完成任務，達到標準。于此同時，多項的措施，也杜絕了地方政府部門和公立醫院的由于改革難度大而推遲執行的借口，減少源于亂改革和不改革而出現的問題。

三、結論

本文通過以上三大問題的分析，可以從這份《指導意見》中看出，國家政府對醫療改革問題的重視，也表明了將改革進行到底的決心。

參考文獻

[1]財政部 國家衛生計生委 國家中醫藥局.關于加強公立醫院財務和預算管理的指導意見[EB].2016年1月.