陜西省文化產業發展的法制問題探析

舒真

（西安科技大學 人文學院，陜西 西安 710054）

摘 要： 陜西的文化產業取得了較大的發展，也頒布了很多方針、政策，但整個法制環境仍存在一些問題。如何完善法制環境，為文化產業保駕護航，是我們亟待解決的問題。

關鍵詞： 陜西省 文化產業 法制 立法

十八大提出文化強國戰略，文化產業近年來增速明顯，成為經濟發展中的黑馬。然而，我國文化產業同發達國家相比仍有一定的差距。在探詢其原因時，法制因素不可忽視。

一、陜西省文化產業及法制發展的現狀

1.陜西省文化產業發展的現狀

文化產業又叫創意產業、文化創意產業或者內容產業，也有叫版權產業。

陜西文化產業的內容，主要包括圖書報刊、出版印刷和發行、文藝演出、廣播影視、網絡文化、文物博覽、文化旅游、民俗文化、廣告、會展和體育產業等。尤其文化旅游在全國居于重要位置或領先水平，主要有：以秦始皇兵馬俑、大雁塔、碑林、漢陽陵等為代表的歷史文化品牌；以延安革命圣地為代表的革命文化品牌；以法門寺、樓觀臺為代表的宗教文化品牌；以黃陵祭典為代表的祭祀文化品牌；以秦腔、皮影、農民畫、泥塑等為代表的民俗文化品牌；以西部影視、陜西作家群、長安畫派等為代表的現代文化品牌；以華山、壺口瀑布等為代表的自然風光文化品牌；另外，還有以老孫家羊肉泡、賈三灌湯包等為代表的飲食文化品牌……這些獨有的文化資源為陜西省文化產業的發展奠定了堅實的基礎，近年來，“一帶一路”戰略更是賦予了其新的生命力和廣闊的發展前景。

2.陜西省文化產業的法制現狀

陜西文化產業的法制狀況既屬于全國的一部分，又具有其特殊性和相對獨立性。

我國陸續頒布了一些關于文化方面的法律法規，如《著作權法》、《科學技術進步法》、《廣告法》等，并制定了一些配套的實施細則。為了使文化產業蓬勃發展，陜西省密集地出臺了大量有關文化產業的法律法規及政策措施：2000年，省政府下發《關于加快發展我省文化產業的意見》；2001年，制訂了陜西《文化產業發展“十五”規劃》；2004年，省政府批準了《陜西省文化廳關于加快非公有制文化產業發展的意見》；2005年省委、省政府發布了《陜西省文化產業發展綱要》，省政府批準了《陜西省文化系統文化產業“十一五”發展規劃》；2006年，省政府下發了《關于加快推進文化體制改革和文化產業發展的意見》；2007年11月，省政府辦公廳印發了《關于加快我省文化產業的若干政策措施》；2015年，啟動了《陜西省文化產業促進條例》立法調研工作。文化市場綜合執法機構的迅速組建，實現了文化市場執法力量的整合，有力地推動了陜西省文化產業的發展。

二、陜西省文化產業法制環境建設面臨的問題

1.文化立法不夠完善

為了促進文化產業大發展，國家出臺了一系列法律法規，但至今還沒有形成完整的文化產業法律法規體系。這些法律規范存在立法滯后、立法層次低、重審批輕保障、法規規章相互交等一系列問題。

陜西省自2000年以來雖然出臺了大量的有關文化產業的法律法規及政策措施，但仍有不少的法規條例存在滯后的問題。表現在：

一是發展文化產業的地方立法滯后于實踐需求。例如陜西作為文物資源大省，在處理文物旅游資源開發、利用與文物保護、管理的矛盾上，至今沒有相關有效的法規平衡這一沖突，嚴重地影響了我省旅游業和文物保護事業的發展。

二是一些已有法規缺乏可操作性，包括有的條例沒有配套的實施細則，從而導致管理和執法部門在實踐中無法可依。

三是現行法律法規多側重規范政府的行政管理職能，而缺乏規范引導市場主體行為的職能。如缺乏確定文化生產和消費的基本經濟關系、為社會提供參與公共文化事務所需要的條件、提供公平競爭環境等方面的內容。

2.文化執法不夠有序

由于文化市場綜合執法體制不夠完善，各部門之間存在職責交叉，導致各執法部門之間的執法配合難度較大。現有文化市場管理體制的特點是：政府多個部門都有相應執法權限與范圍，且日常監管的合作協調機制不完善。還有法律法規設計有缺陷，導致各執法部門之間的執法配合難度較大。這就出現了“鐵路警察各管一段”的局面，或者重復執法。

另外，執法人員素質偏低，執法過程有時簡單粗暴。目前文化市場執法人員綜合素質不夠高，29.1%為高中以下文化程度，一些地方執法程序和文書不規范，長期以來對文化市場的管理以罰代法、以罰為主，存在有法不依、執法不嚴甚至充當“保護傘”等問題，影響了執法效能。文化產業涉及眾多管理部門，而每個部門都有自己的政策法規。

3.文化法治意識不夠強

一方面，重發展輕法治，重管理輕服務。如某些職能部門和建設單位不執行文物保護的有關規定，在基本建設工程中忽視文物保護工作，使一些文物點被拆除、拆毀，歷史文化遺產得不到有效保護。另一方面，群眾法治觀念和維權意識淡薄。對管理過程中出現的亂收費和亂攤派的不良現象，經營者往往不敢運用法律武器維護自身合法權益。

三、以法制保障和促進陜西文化產業發展的具體措施

1.完善立法

以全國統一立法的形式制定《文化產業促進法》，這樣既能夠保證政策措施的強制實施，又有利于形成市場主體之間公平競爭的環境，還能夠有效地防止各個領域各自為政，避免各政府部門利益分割。

作為地方，最現實的選擇應該是先行立法。在國家《文化產業促進法》正在醞釀之時，陜西應該制定具有地方文化特色的地方法規——《陜西文化產業促進條例》，它不僅能填補陜西地方性法規在文化產業方面的空白，而且將為規范、提升陜西文化產業發展水平提供重要前提。整合陜西省已出臺的有關文化產業發展的各項規定、政策和文化產業發展規劃制定的《陜西文化產業促進條例》，使陜西文化產業發展在法制層面統一政府執法、規范企業行為，使文化產業產品與服務有效地得到法律的保護和支持，從而改善陜西文化產業的投資環境，同時為國家制定《文化產業促進法》增添更多基于陜西文化淵源、元素，以及有利于陜西文化產業發展的內容和法律規范。此外，還需要做好現有法規的清理工作，對與文化體制改革精神不符的，要予以廢止；對不完善的，要修改完善。

2.完善執法體制

為進一步理順文化市場綜合執法體制，依照決策、執行、監督相對分離的原則，實行決策審批備案職能和處罰強制職能相對分開，將新聞出版、文化、廣電、體育的處罰強制職能進一步移交給文化綜合執法機構行使。表現為：第一，進一步理順區縣文化管理部門與文化市場執法機構的關系，積極推進文化部門職能轉變和文化單位的進一步改革。第二，要加強執法隊伍建設，按照依法行政的要求，對文化市場稽查人員定期進行培訓，不斷提高他們的政策水平、法制觀念和業務能力。第三，適當增加執法部門人員編制，加大財政投入力度，保障文化市場監督檢查和治理整頓工作的順利開展，進一步理順文化市場綜合執法機構與公安、工商、衛生、環保等部門聯合執法體制。地方政府要加強文化市場綜合執法的協調，進一步統一、細化有關法律法規和規章的規定，明確執法主體和執法職責界限，落實相關執法部門的文化執法責任。

3.加強對文化市場執法的監督

首先，發揮人大的法律監督和工作監督作用，通過每年聽取文化專題工作報告或開展文化法律法規執法檢查等監督形式，督促文化執法部門嚴格執法。行政執法部門也要加強內部的監督檢查，嚴格實行執法責任追究制度。

其次，推進文化市場綜合執法公開，公布執法依據、執法機關與人員、標準、條件、結果等，增強執法的透明度，以公開促公正。同時充分利用媒體，整合監督資源，逐步形成人大、政協、紀檢監察、司法機關、社會組織、新聞媒體、人民群眾等多種方式相結合的“大監督”工作格局，營造文化事業和文化產業依法發展的良好氛圍。

最后，加大法治宣傳和普法教育工作力度，充分利用公民和輿論雙重監督機制，對文化市場經營主體及其管理主體進行積極有效的監督。

陜西省是文化大省，文化資源雄厚，但卻不是文化產業大省。要把文化產業做大做強，必須為文化產業的發展創造良好的法制環境，借鑒發達地區經驗，實施“文化強省”戰略。

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本文系西安科技大學繁榮哲學社會科學項目《文化創意產業發展中的版權問題研究》（2012SY08）階段成果。