論我國的街頭救助制度

解國華

【摘要】流浪乞討人員是一個特殊的群體。幫助流浪乞討人員回到家鄉，過上正常的生活是現代民主社會的必然要求。街頭救助制度正是幫助流浪乞討人員實現相關權利的專門性制度。但是，由于對有關問題的認識不是很清晰，我國的街頭救助制度也存在一些需要進一步完善的地方。

【關鍵詞】流浪乞討；街頭救助；人權保障

社會救助制度是社會保障制度的重要內容之一。一般而言，對于被救助對象，社會救助是保障其基本生存權的最后一道屏障。新中國建立以來，我國的社會救助制度得到了長足發展。但是，作為社會救助制度的重要內容之一的街頭救助制度一直沒有得到應有的重視，甚至造成了一定程度的誤解。

一、街頭救助制度在我國的發展

從歷史的角度看，不管是在哪一個時期，街頭或多或少都會存在由于各種原因而流落街頭需要得到救助的流浪乞討人員。就我國而言，對流浪乞討人員的救助制度經歷了如下一些階段。

1、強制性的收容遣送制度

新中國建立后，在各大中城市都存在生活無著落的國民黨散兵游勇、妓女、吸毒者和流浪乞討者等一些人員。為了解決這些人員的生活問題，當時的政府對他們進行了一定程度的救助、教育后強制性遣返他們回到原籍。從這個意義上說，最初的對有關人員的收容遣送具有一定的福利色彩。

改革開放后，出于對城市美好生活的向往，大量的農村人口開始盲目、無序的涌入城市，給當時的城市帶來了一定程度的混亂。為了解決這個問題，1982年5月12日，國務院正式發布《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，對于家居農村流入城市乞討、城市居民中流浪街頭乞討、其他露宿街頭生活無著的人員予以收容、遣送。

2、自愿性的收容救助制度

以孫志剛事件為契機，在我國已經實行了五十多年的強制性收容遣送制度于2003年8月被正式廢除。2003年8月1日，國務院頒布了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》。該辦法的出臺標志著以強制救助為主的街頭救助制度的被廢除和自愿受助、無償救助為原則的新型街頭救助制度的正式建立。

最初的救助對象為符合相應條件的“城市生活無著的流浪乞討人員”。根據民政部頒布的《救助管理辦法實施細則》，“城市生活無著的流浪乞討人員”是指因自身無力解決食宿，無親友投靠，又不享受城市最低生活保障或者農村五保供養，正在城市流浪乞討度日的人員。隨著救助實踐的發展，救助對象后來擴大為所有的街頭流浪乞討人員。

二、街頭救助制度的理論基礎

從理論上講，街頭救助制度是人類社會發展到一定階段之后的必然產物。一般認為“人道主義”理論與“現代憲政理論”是街頭救助制度的理論基礎。

1、“人道主義理論”是街頭救助制度直接理論基礎

人道主義思潮的淵源最早可以追溯到古希臘時期。但理論界一般都認為目前的人道主義理論是在14世紀以后才正式出現的。到了17、18世紀，人道主義思想通過啟蒙思想家的啟蒙思想表現出來。他們從所謂的“三個自然理論”出發，論證了“天賦人權”的問題。從19世紀開始，理論界出現了所謂的哲學人道主義。這種理論用哲學的觀點和哲學的方法來研究人道主義，從而形成了獨具特色的具有相當思辨色彩的一種人道主義理論。不管該理論如何發展，它所包含的基本內容都沒有什么重大變化。

第一，人是世界的中心，“人”是研究問題的出發點和歸宿。這是人道主義理論中最基礎也是最關鍵的內容。通過確立“人是世界中心”才使得人們真正擺脫中世紀了宗教神學的桎梏，從而獲得思想上的真正解放。不管在什么時候，人都只能是行為的最終目的而不能是一種行為手段。人們面臨的問題，解決任何問題的目的只能是滿足“人”的某種具體需要。因此，街頭救助的目的只能是幫助流浪乞討人員解決生存問題，而不是為了實現其他的社會目的。

第二，任何人的生命都只有一次，必須要尊重和保障人的基本人權。一般情況下，人的生命歷來都被看作是人最珍貴的東西。首先，人的生命權在人的權利體系中處于最核心和最基礎的地位，任何權力的行使都以不得非法損害人的生命權為前提。其次，必須要尊重和實現人的進一步發展的權利。從一定意義上說，人的發展權實際上就是人們追求更高的生存質量的權利。最后，必須要尊重人的人格尊嚴。人們在實現生命權和發展權的過程中，必須要同時注意保護人的人格尊嚴，不得以損害人格尊嚴的方式來實現生命權和發展權。

2、現代憲政理論是街頭救助制度的法理基礎

一般認為，現代憲政理論主要包括幾個方面的內容：第一，憲法在整個國家的政治社會生活中處于最高的法律地位。第二，公民個人的合法權利能夠得到充分的保障。

第一，所有國家機構、武裝力量、社會組織以及公民個人都必須在憲法規定的范圍內按照憲法規定的程序與方式行使自己的職權（權利）。任何機關、機構和個人的違反憲法的行為都應該被認為是無效并且應該被追究法律責任的。此外，一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸。這也就是所謂的憲法至上背景下的有限政府理論。既然憲法已經規定政府有保障人權的責任，政府就必須要履行相應的職責。

第二、人權必須得到充分的尊重和保障。尊重和保障人權是現代國家的基本責任之一。世界上絕大多數民主國家都通過立法的方式規定了相關的內容。《中華人民共和國憲法》第三十三條規定，國家尊重和保障人權。第四十五條，中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。從這個意義上說，對流浪乞討人員進行必要的救助正是現代憲政理論的要求。

三、我國街頭救助制度中存在的問題及解決思路

我國的街頭救助制度已經以不同的方式實施了半個多世紀，在救助流浪乞討人員方面發揮了巨大的作用。但是，我國的街頭救助制度也存在一些需要進一步完善的地方。

第一，如何發現并確定被救助對象？目前，發現被救助對象的方式主要有兩種：第一種是接到有關機關或人員的電話，救助站的工作人員開車去接哪些需要救助的人員到救助站接受救助。第二種方式是救助站的有關工作人員有意識的在街上巡查，發現需要提供救助的人員而主動開展救助工作。這兩種方式從某種意義上說都是救助站在主動進行救助，而沒有考慮被救助者的主觀感受或想法。在很多人主觀認為那些流浪乞討人員就一定是弱者，一定需要得到救助。但這不是事實。在現代社會中存在以乞討為職業所謂的職業乞討者。這些人，流浪在城市的公共場所，以乞討作為一種職業，乞討的成為他們主要收入的來源。對這些人員應不應該進行救助？這是一個必須要面對的問題。同時，還有另外一種不愿意接受救助的情況。外來務工人員在沒有找到工作的情況下，因為各種原因而流落在街頭，他們主要是想找到一份工作。救助站隊他們進行救助的結果是幫他們買車票送他們回去，而他們是不愿意回家的。因此，也是不愿意接受救助的。從實踐意義上說，救助行為必須要得到被救助者的同意之后才能進行救助。

第二，救助站的最終目標是什么？從目前的情況看，救助站對流浪乞討人員救助的目的是幫助他們返回家鄉。從有關情況來看，流浪乞討人員之所以會在城市流浪乞討的原因是他們認為在自己的家鄉無法過上自己想要的生活。現在把他們送回去之后并不能保證他們以后不繼續在其他城市流浪乞討。如果他們重新出來流浪乞討，那么之前的救助行為有多少實際意義呢？此外，在救助站的救助實踐中，還存在有兩個特殊的群體。第一個群體是精神病人。流落在街頭后被送到救助站的精神病人該如何處理？由于不知道他們的身份，無法把他們送回老家。但長期留在救助站顯然是不合適的。第二個群體是未成年人。有些未成年人在進入救助站后能夠清楚說出自己的家庭住址與父母的聯系方式。但也有一些由于各種原因不知道自己原來的住址與父母的聯系方式的未成年人。這些未成年人正處于上學的年齡，在無法送回原籍時，如何安排他們的生活與學習？目前相關的法律法規沒有做出明確規定。建議通過立法的方式，明確規定各級福利院和精神病醫院必須接收救助站送來的符合條件的流浪乞討人員。

第三，任何定位救助站的職責？定位救助站的職責涉及到救助站自身的管理問題。流浪乞討人員進入救助站站后，應該如何對他們進行管理？流浪乞討人員在救助站的人身安全問題如何保障？救助站對進站的流浪乞討人員是否具有一定程度的約束力？這些問題相關法律法規都沒有做出明確的規定。一些糾紛也就因此而出現了。例如，如果一名精神病人在救助站把另外一名流浪乞討人員殺了，救助站是否應該承擔相應的民事法律責任？流浪乞討人員進救助站后，私自出站發生了意外，救助站是否應該承擔相應的法律責任。建議通過立法的方式明確規定救助站的職責。首先，對于流浪乞討人員在救助站出現意外傷害的，如果救助站的工作人員沒有過錯的，救助站不需要承擔任何法律責任。其次，對于沒有經過相關程序而私自出站的人員，如果救助站的工作人員沒有任何過錯，救助站不需要承擔任何法律責任。第三，救助站必須對進站人員的人身安全負責，盡一般的注意義務。