試論地方稅收的競爭機理及效應

田金瑩+胡昕宇

【摘 要】隨著我國市場經濟的進一步發展，各地的經濟發展中對外來資本的需求及外資引進中相互間的競爭形勢愈演愈烈。競爭是市場經濟發展的靈魂，良性的競爭態勢能夠優化資源配置，促進經濟健康發展。稅收競爭同樣屬于競爭行為，是具有特殊表現形式、發生在稅收領域內的，為爭取自身利益最大化而將其他厲害關系方列為對手的競爭方式，同樣遵循競爭規律。現階段我國地方經濟的發展在中央放寬財政政策的情況下，相互間的競爭形勢十分嚴峻，稅收競爭作為爭取利益、促進發展的重要手段在各地之間普遍存在。良性的競爭能夠對經濟的發展產生促進作用，但在實際的競爭中，地方政府的稅收政策在其智能范圍內通常為了達到競爭目的而手段盡出，缺少規范性和有效控制，處于一種惡性競爭的狀態。本文通過對地方稅收競爭的產生原因、作用機理及效應進行分析，研究地方稅收競爭中存在的惡性問題，旨在促進良性的稅收競爭發展提供對策建議。

【關鍵詞】地方稅收；競爭機理；效應分析

前言：

稅收競爭分為國內稅收競爭和國際稅收競爭。而廣義上的國內稅收競爭可以概括為各地區通過降低有效稅率或實施稅收優惠政策等方式，吸引其他地區資本流入本地區的政府自利行為。其中降低稅率和稅收優惠政策是地方稅收競爭的重點內容，這些競爭內容是否符合國家稅收政策，是否在有效的監督控制下進行，是衡量地方稅收競爭良性與否的重要標準。為切實保證地方稅收競爭的良性發展，促進地方經濟穩步提升，就必須對地方競爭的成因、機理及效應進行有效分析。

一、地方稅收的競爭機理

地方稅收競爭是指地方政府間以提高本地區的經濟實力，促進本區經濟發展為目的，通過稅收及稅收相關手段進行的與其他地區間競爭經濟資源和稅收資源的活動。

（一）地方稅收競爭的形成原因

地方稅收競爭形成的原因主要包括內因和外因兩部分。

內因部分主要是基于地方政府的經濟利益和地方官員的政治利益而發生。我國自改革開放以來，隨著市場經濟體制的發展，地方政府在地區事務中的自主能力得到強化，尤其是處理經濟事務的自主能力得到加強，地方政府在地方經濟利益的驅使下，為了地方經濟的提升，必須要獲得更多的財政收入，而這時作為財政收入主要形式的財政稅收，就成為了地方之間經濟競爭的重要手段。于此同時，隨著我國財政分權程度的提升，各地方政府為了促進本地方經濟的發展和提高社會公眾福利水平，地方政府間圍繞稅收資源的競爭日益激烈。產生地方稅收競爭的另一個重要內因就是地方官員的政治利益，這與我國目前的地方干部政績考核任用體制有關。地方經濟發展是地方官員政治利益提升的依據，如財政增收、經濟增長、城鄉居民收入提高、失業率降低等都是考核任用的激勵導向性指標。這種導向有不利影響，表現為加劇了地方之間對經濟資源的競爭程度，尤其是以稅收競爭為手段的財政收入競爭。

稅收競爭產生的外因主要包括以下幾個方面：第一，我國的分稅制不完善。我國自1994年開始進行了分稅制的改革，雖然經過多年的發展完善分稅制已經得到了適應發展現狀的充分補充，但仍然不能有效解決地方政府事權與財權不能有機統一的現狀問題。地方政府在謀劃本區發展規劃時往往缺少足夠的財力支持，為發展地方經濟只能想盡辦法爭取其他地區的稅收資源和經濟資源，地方間的稅收競爭也由此產生。第二，宏觀經濟政策的影響。改革開放初期，我國實行改革開放的試點工程，集中優勢資源使一部分地區先富起來再帶動其他地區的發展，隨著改革開放的深入，國家又加大了對西部地區的開發力度及政策資金支持，在稅收正常上同樣進行了放寬同時給予了稅收優惠的支持，這就形成了我國東西部地區之間的稅收競爭格局。第三，政策監督不力。國家雖然一定程度上放開了對地方稅收的管控，但從整體上還保持了宏觀控制。地方政府在進行經濟競爭時采取的稅收競爭手段存在不符合宏觀稅收政策的現象，但由于監督力度的缺乏，這樣的稅收競爭沒有得到良好的控制，側面促使了地方稅收競爭的存在及發展。[1]

（二）地方稅收競爭的主要形式

地方稅收競爭主要包括優惠稅率、定期減免稅、稅收先征后返或財政返還、稅收折扣和稅收獎勵、稅收地方保護等形式。這些形式都是以引進外來經濟資源和稅收資源以及提高政府財政收入為目的進行的稅收優惠性手段。[2]其中稅率優惠和減免稅是為吸引地區外的經濟資源，承諾給予稅收優惠稅率的稅收競爭行為，目標通常為存續性強的稅源，旨在通過短期稅收讓利達到長期稅收收益的目的；先征后返是地方政府直接以財政支出的形式將稅收收入返還給納稅人的稅收競爭行為，減輕了納稅人的納稅負擔，這種變相的減免稅是中央財政所不允許的；稅收折扣和獎勵是地方政府對應納稅額不足額征收，而將一定的折扣額直接讓利給納稅人，從而減輕納稅負擔吸引外區稅收資源的競爭手段；稅收地方保護是地方政府擅用其行政權利限制外區資源進入本地市場或限制本地資源外流的行為，這種稅收上的地方保護主義是我國稅收政策嚴厲禁止的。以上這些競爭形式有一部分是政策允許范圍內的，也有一部分是超出甚至違反政策規定的，例如減免稅政策的決定權在中央，地方政府不具備對納稅主體給予政策性稅收優惠的權利，其減免稅的承諾從法律上講是不具備法律效力的，因此，在地方稅收競爭中需要根據地區實際情況進行合理區分，鼓勵良性稅收競爭，嚴查杜絕惡性稅收競爭[2]。

二、地方稅收競爭的效應分析

地方稅收競爭的效應主要體現在資本要素的地區間流動、地方經濟發展的促進作用和經濟發展帶來的環境影響及社會影響。

（一）地方稅收競爭促進資本要素的地區間流動

資本要素是經濟發展的基礎，資本的投入是推動經濟快速發展的先決條件，因此地方政府在本地區資本短缺、外資投入不足的情況下進行資本競爭是必行的選擇，而稅收競爭作為資本競爭的有效手段是各地之間資本競爭的重要體現形式。地方稅收競爭能夠降低資本的稅率，降低資金成本并提高資金回報率，從而吸引資本要素在不同地區間的流動。隨著我國市場經濟的發展和經濟全球化的深入，稅收對資本流動的影響越來越大，稅收競爭對資本要素流動的效應也更加顯著。[3]目前，地方稅收的競爭對外資的吸引能力并不強，外資的吸引主要是依靠國家層面的稅收競爭，地方稅收競爭主要是在內資范圍內的資金總額要素的資本流動，在針對資本要素進行稅收競爭時，地方政府應從長遠角度出發，不能局限于一時的利益得失，要開展地方間的競爭合作，實現多地區共同發展模式的良性競爭。

（二）地方稅收競爭促進區域經濟發展

改革開放初期，國家的經濟發展戰略傾向于東部沿海地區的經濟發展，然后才是已發展地區的經濟帶動作用來實現全局發展。在這種模式下，中、西部地區的經濟與東部地區相比產生了巨大的差距，經濟發展的不均衡帶來了一系列的經濟問題和社會問題。近年來我國調整了經濟發展戰略，“中部崛起”和“西部大開發”戰略提上日程并加快實施，在政策方面的重要支持就是稅收優惠政策的放開。這些政策包括增值稅減免、進口關稅減免以及外資進入的稅收優惠等，這些優惠稅收政策的實施鼓勵了內資和外資向中西部地區的轉移，拉動了中西部經濟的增長和發展，在全國范圍層面上統籌全局，協調經濟共同發展。[4]這些都是國家層面上鼓勵地方稅收競爭的有利實證，在地方稅收競爭促進經濟發展的過程中，稅收競爭對經濟發展的消極效應遠小于積極效應，在積極效應的優勢地位下稅收競爭有效的促進了地方經濟的發展。但在地方稅收競爭中，雖然政策上進行了放寬，但并不是說一味的放任，要在競爭中規范稅收競爭行為，加強法律和政策上對地方政府稅收自主權的管控，明確權責并改革政績考核機制，形成良性的稅收競爭，減少稅收競爭對經濟增長的負面效應[5]。

（三）地方稅收競爭的環境污染效應

地方稅收競爭與地方環境污染密切相關。地方稅收競爭的過程中因稅收優惠政策手段的實施必然要求地方環境政策的放寬，環境政策因稅收競爭而不能保持必要的力度，必然會加劇環境污染的情況和環境治理的成本，從而形成一種劣勢競爭的稅收競爭態勢。例如地方政府為實現經濟效益實現優惠的稅收政策并放寬環境政策力度，使得超標產業或不達標企業進駐本區，產業的運行及企業的發展勢必對本區的環境造成破壞性的影響。因此，在地方稅收競爭中要杜絕以犧牲環境為帶價來換取地方經濟發展的競爭模式，以環境質量為政績考核的重要標準來約束地方稅收競爭，實現稅收競爭與環境污染治理與保持的良性共建發展模式。

三、結論

地方稅收競爭因地方自身經濟發展要求和國家外部政策調控而產生的，地方稅收競爭能夠帶來很好的資本流動效應和促進區域經濟增長的效應，同時也會造成資源、環境和相關的社會問題。在地方稅收競爭的過程中，要加強競爭監控，做好良性競爭歸法，保證稅收競爭對經濟發展的積極作用能夠得到充分的體現。

【參考文獻】

[1]劉潔. 中國地方政府間稅收競爭機理及效應研究[D].山東大學，2013.

[2]錢信松. 地方政府間稅收競爭：問題、效應及治理[D].蘇州大學，2013.

[3]陳委委. 我國省級政府間稅收競爭的研究[D].西南財經大學，2014.

[4]畢春雷.規范稅收競爭的對策.稅務.2013（5）：13-17

[5]陳志陽.稅收競爭比較分析及我國政府的政策取向.廣西財政高等專科學校學報.2012（8）：2-7