淺議我國土地出讓金制度

蔡艷

【摘 要】土地出讓金是我國地方土地財政的重要資金收入來源。根據我國土地出讓金的現狀，發現我國土地出讓金制度中存在的問題。我國政府采取措施進一步完善土地出讓金制度。

【關鍵詞】土地出讓金；土地財政；分稅制改革

一、我國土地出讓金的發展歷史以及現狀

土地出讓金，本質上就是土地使用權的價格，是政府一次性向企業收取的若干年期限的土地租金，其相關理論是以地租理論為基礎發展而來的。土地出讓金對于企業來說，一次性繳納若干年的土地出讓金相當于獲得土地使用權時需要預支未來的收益；對于政府而言，土地出讓金則是為了謀取短期利益而透支未來社會收益的一種方式。

1994年我國進行分稅制改革后，地方政府事權與財權不相匹配，財政支出多而財政收入少，地方政府財政緊缺難以解決。地方政府充分利用社會發展規律--不動產和土地的增值部分會隨著經濟繁榮逐漸擴大。最終地方政府過分依賴土地財政，非稅收入的出讓金當作土地資本最為重要獲取方式，在當地政府財政所得上所占比例也逐年提高。

（一）我國土地出讓金收入的現狀

我國自90年代末開征土地出讓金以來，國家改動過其名稱和中央與地方的分成比例。94年經過分稅制革新以后，出讓金所得收益全部屬于當地政府，將土地出讓金列入政府性基金項目，屬于預算外資金。（自2011年1月1日起將全部預算外收支納入預算管理，取消全部預算外收支科目）。

土地出讓金收入加速了城市化和工業化，同時城市化和工業化也反作用于土地出讓金規模，使其日益擴大，占據地方政府收入比例逐漸提高。數據顯示，13年轉讓國有建設土地有36.7萬公頃，所得收益是4.2萬億元，同比分別上漲了13.7和56.3個百分點，13年地方財政一般預算收入為6.90萬億元，其占比60%。2014年出讓國有建設用地27.18萬公頃，出讓金收入為3.34萬億元，同比分別減少27.5%和27.4%，2014年地方財政一般預算收入為7.58萬億元，占比44% 。15年，轉讓國有建設土地是22.14萬萬公頃，所得收益是2.98億元，同比分別降低了20.2與13.3個百分點，2015年地方財政一般預算收入為8.20萬億元，其占比36%。

二、我國土地出讓金存在的問題

土地出讓金的盛行產生了諸多好處，使得地方政府籌集充足的建設資金，帶動城市經濟發展，提高市民生活質量，促進農村經濟轉型，幫助農民進城務工；同時問題也接踵而來。

（一）土地出讓金收支預算管理不嚴格

2014年政府首次通過法律——《新預算法》明確規定，政府的所有收入全部上繳國庫，納入公共預算管理，并實行收支分離管理，但事實并非理想。2015年，據審計署報道，部分地方政府土地出讓收支沒有全額納入公共預算，有8358.75億元沒有上繳至國庫而是滯留在財政專戶或被直接坐支；部分地方為加快經濟發展，未經國家許可私自減免企業或返還企業土地出讓金收入7218.11億元。這不僅造成國有土地收益的流失，也易滋生腐敗鏈條。

（二）土地出讓金的支出安排不合理

（1）被征地或拆遷農民補償少。

在理論上，被征地農民應得到全額的、大量的補償。但實際上，地方政府更重視城鎮化建設、公務人工資的支出、事業機關日常費用，僅僅補償被征地農民的成本，甚至部分地方沒有充實預留被征地農民的土地補償金。征地農民的社會保障問題突出，所以媒體都在有關征地農民上訪現象。

（2）土地出讓金在農村建設支出偏少

審計署曾報道，土地出讓金支出中，農村建設支出與城市基礎設施建設支出比例約為3：80。可見，城鄉歧視問題在土地出讓金支出上十分嚴重，這也是城鄉發展水平逐漸拉大的原因之一。

（三）增大金融風險

銀行歡迎地方政府通過抵押土地來獲得銀行的貸款。但地方政府無法償還貸款，銀行產生大量呆壞賬。某種程度上，土地財政直接提高了金融市場風險。

三、我國土地出讓金的改進

（一）合理劃分中央和地方的財權和事權

當地政府資金缺乏最主要因素就是財權和事權不相符。營改增的背景下，地方財政收入進一步下降，加快構建地方稅主體稅種，增加地方政府收入的來源，這才是“授之以漁”的辦法。我國地方政府應盡快開征保有環節房產稅。當前我國居民住宅面積保有量符合開征保有環節房地產稅的條件。并且住宅面積的保有量會隨我國城市化進程的加快仍繼續增加，可征的保有環節房地產稅征稅范圍將進一步擴大。所以，地方政府可以開征保有環節的房產稅，以此形成穩定的稅收。在此基礎上，“金變稅”有利于財政資金預算管理，避免土地出讓金不繳入國庫。

（二）改變地方政府的政績觀

在政績考核上改變僅重視GDP和財政收入的考核體制。地方政府為了引進項目建設創收GDP、完成財政收入任務，肆意“以地生財”。土地資源是有限的、不可再生的，地方政府這種短期行為不符合可持續發展，他們是在過度提前消耗子孫后代的利益。因此，我們要家里建立多方面考核的，科學的綜合政績考核體系。摘除考核制度中不適合的當下為民服務宗旨的制度，讓政府職能服務于民眾。另外對于當前一次性獲取土地出讓金體制是不夠合理，可以試著分批次獲取這些資金，削減應屆政府過分獲得土地出讓金收益的機會，完成經濟持續發展。

（三）完善土地出讓金管理制度

（1）加強土地出讓金收入管理

嚴格實施依照國務院所出臺的《通知》條例，“把土地出讓金收支總額劃入預算，實施“收支分離”管理的要求，保證沒有國庫以外的土地出讓金收入。

（2）明確規劃土地出讓金的支出比例與范圍

全國統一的土地出讓金制度在法律層上一直處于空白，相關政府條例僅見2006年國務院并頒發的《通知》，并且只是確定了土地出讓金收入的運用范疇，尚未就各類開支所占比值給予說明。

因此中央政府應出臺法律、法規明確規范土地出讓金的支出使用方向，并且明顯加大在城鄉農民方面的支出比例，嚴格強調地方政府的的土地出讓金僅來自與城鎮土地的部分，其支出要重點加大對農民保障房的投資與建設。這樣不僅可以確保惠及民生項目的資金充足，也可減輕城鄉差距。在實際分配土地出讓金的過程中，要公示各項用途的支出結構和比例，以供大眾監督核查。

（四）加強審查與監督

土地出讓金收支管理體制的正常運作是需要嚴謹的審核與管制體制作保障。為了確保土地出讓金收支管理的約束力，審計署要定時對各個出讓金收支做一個單獨審計，并把最后結果進行公開宣布。并且還要將最后結果算入當地年終審核成績，提升當地政府管理者的關注程度。

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