論我國人大對財政預算監督制度的完善

田敬皓

【摘要】人大對財政預算的監督是憲法等法律賦予的神圣使命，是我國財政預算監督的重要環節。2014年，歷經四次審議的預算法修正案獲得通過，這是我國對財政預算監督的一次完善。然而，同許多發達國家相比，我們國家的財政預算監督還處在一個較低的水平上，人大對預算的監督制度還存在一定的不足。隨著我國經濟社會的不斷發展，財政收入不斷增長，不夠完善的財政預算監督制度將會顯得越發力不從心。因此，本文將分析我國目前財政監督制度的不足，并將以此為依據，提出完善人大對財政預算制度完善的一些建議。

【關鍵詞】人大 預算監督 制度完善

我國財政預算的產生可以概括為預算編制、預算審批、預算執行、預算決算這四個方面，人大的監督就是在這四個過程中起到讓預算在陽光下高效運行的保障作用。因此，我國必須切實完善預算監督制度，讓人大的監督與保障作用能夠充分發揮。

一、現階段我國人大對財政預算監督工作中存在的主要問題

（一）法律制度不完善

其一，作為最高法律的《憲法》對人大在財政編制、審批、執行、決算、監督的地位做出了充分的肯定，指出了人大具有怎樣的職權。但是《憲法》對人大職權的說明大多是原則性說明，缺少實踐性說明。這讓人大的職權在一定程度上受到了削弱。其二，2015年正式實施的，作為預算編制的基本法律《預算法》雖然對之前的很對問題做了修改，但是新《預算法》仍舊存在一些問題。首先，《預算法》第四條指出“預算由預算收入和預算支出組成。政府的全部收入和支出都應當納入預算”。都應當納入而不是全部納入，也就造成了公共收支游離于人大的監督之外，這無疑給各級政府部門財政資金的濫用創造了條件。其次，新《預算法》規定人大有權否決財政預算草案，但是法律并沒有對否決草案的后果和補救措施做出應有的安排。另外，我國目前是全方案表決，不能對單項預算表決。這無疑是讓人大陷入兩難境地，要么通過預算草案，要么沒有各級政府沒有財政預算可以依據。這樣的安排是對人大監督權的變相剝奪，限制了人大監督權的運用。

（二）人大自身組織建設的局限性

現階段我國人大自身組織的建設仍顯不足。首先，縣級人大大多沒有專門針對預算的工作委員會，其財政預算的編制必然缺少具有專業知識人才的幫助。這樣的制度安排暴露了人大自身人才建設的不足，讓人大監督權的發揮大打折扣。其次，專業的統計機構對人大發揮好財政監督作用具有深遠的意義。然而，從現實來看我國人大目前還缺少自身專門的審計機構。我國目前的審計機構是各級政府的審計機關，包括審計署在內的審計機關隸屬于各級政府領導，審計機構缺少自身的獨立性。因此，在審計機關向政府負責的情況下很難避免“護短”的情況發生。另外，人大自身的預算機構財經委員會和預算委員會人數有限，并且要承擔法律議案審查和與財政部門溝通的工作，因此很難有大把精力用于財政監督。

（三）與財政預算相關的時間安排中存在不足

我國人大會議大多在一月開展，全國人大會議更是在三月舉行。然而，我國現行的預算年度是每年的1月1日到12月31日，因此，每年的預算都會有幾個月的時間是出于空窗期，沒有人大的批準，缺少人大的監督。這使得人大對財政預算的監督權受到了削弱。此外，以政策安排相對最好的全國人大會議來說。在短短的十幾天時間里，人大代表在審議政府財政預算草案的同時，需要審議政府工作報告、聽取審計報告、高檢高法報告、討論各項議案等等事情。可想而知，代表能夠用于審計預算草案的時間寥寥無幾。并且人大代表大多沒有專業知識，因而更無法在短時間內發揮好自己的權力。

二、強化人大對財政預算監督的幾點思考

（一）加強立法工作，完善財政預算法律體系

人大要發揮好對財政預算的監督，關鍵是要有強有力的法律作為骨架。首先，憲法應該賦予人大更完善的職責，不僅是指導性的、原則性的說明，還要明確監督不力的后果，做到權責一致。其次，更加細化的完善《預算法》。作為具體指導預算工作的法律，應該更加細化，明確說明將政府全部預算納入監督，不留死角。另外，對人大的否決結果做出法律安排。一旦人大否決了預算草案也有相應的安排和補救。并且，要將對財政預算的全方案表決模式轉變為單項表決。通過這樣的模式轉變，既能讓預算表決更加有針對性，又能削弱否決預案后的不利影響。通過完善《預算法》，切實消除人大代表的憂慮，保障人大監督權的有效發揮。

（二）加強人大自身組織建設

首先要對基層人大的組織建設給與高度重視，幫助基層人大建立能夠提供專業財政知識的人才機構。其次，應當盡快建立獨立于政府、受人大領導的審計機構，為人大做好全過程監督提供有力的支持。目前我國人大只做好事前監督而沒有做好事中事后的監督是遠遠不夠的。缺乏事中事后的監督，既是對監督權的褻瀆，也是對財政預算使用的放縱。因此，建立獨立的審計機構是人大發揮好監督作用不可缺少的一個環節。

（三）優化財政預算的各項時間安排

為了解決政府預算的空窗期，建議將預算年度改為跨年制。將預算年度的開始日期確定為當年各級人大召開前一天，結束日期為下一年度各級人大會議的召開前一天。保證政府的預算安排經過了人大的批準，避免空窗期的出現。另外，人大代表來自不同的領域，必然不會使得全部的人大代表具有專業的財政知識。因此，建議在人大召開前的一段時間，提前將預算草案交給人大代表，給予人大代表更多的時間以供它們進行必要的考證，讓人大代表能夠更加科學系統的認識草案內容，發揮好自己手中的權力。

三、結語

一套完整的預算監督制度是國家機關對預算編制、審批、執行、決算各個方面都進行監督制度安排。人大對各級政府預算的監督是讓我國財政預算陽光、高效運行的重要保障。發揮好人大的監督作用需要人大自身做好完善，也需要提供更加完備的外部環境。加強人大對各級政府預算的監督工作任重而道遠。

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