PPP融資模式存在的風險及思考

張興東

摘 要：PPP融資模式作為一種新型的融資模式，很大程度上解決了公共資金緊張與公共設施建設需求存在矛盾的問題，被廣泛應用，但也存在著政治風險、金融風險、不可抗風險等多種風險。因此，需要對風險進行識別、評估和防范，從而為充分利用PPP融資模式服務社會提供有益建議。

關鍵詞：PPP融資模式 政治風險 金融風險

中圖分類號：F407 文獻標識碼：A 文章編號：1674-098X（2016）12（a）-0245-02

1 PPP融資模式概述

PPP融資模式，亦即公私合伙制，起源于英國，已流行于全球，這也為我國的城市基本建設提供了一種新的融資模式，并取得了一定成效。例如，眾多的城市軌道交通融資，北京的鳥巢融資等都采用了這一模式。

PPP融資模式具有很多種類，美國政府會計將PPP融資模式分為12類，PPP國家委員會則將之細分為18類，世界銀行則將它分為6大類，我國學者楊衛華等則將之細分為4大類9中類22小類，這些分類主要是根據設計、建設、經營、移交、外包、租賃（含回購租賃）、持股等方面進行了考量，為不同的基建項目選擇不同的PPP融資模式提供了理論依據。

2 PPP融資模式存在的風險

由于PPP融資模式通常都是應用于比較大型的基本建設項目，建設的資金需要量巨大，建設的周期較長，因此，其風險也比較大，常見的有如下幾種風險。

2.1 政治風險

由于政策改變或者審批需要授權等問題，或者由于政治原因導致項目不可繼續實施的風險，其中包括獲準風險、稅收政策變化風險、新法律產生、總統選舉等導致政策變化等不可預測的風險。其中，特許經營權是一個特別重要的因素，一旦發生變化，將會給PPP融資項目帶來極大風險，甚至導致項目的失敗。例如，由于鳥巢的運營沒有明確的法律規定導致成本分攤出現了問題，最終導致使用權被政府收回，項目終結。

2.2 金融風險

PPP融資模式通常應用于大型基本建設項目，因為建設周期長，可能面臨金融市場的巨大變化，帶來巨大的金融風險。常見的有外匯和利率風險，當經濟運行出現異常的時候，央行可能會調整利率，對于巨額投資項目而言，利率上調會導致巨大的經濟損失，匯率也是同樣如此，外匯市場也是經常出現巨大的波動，其風險也會導致外資利用風險。另外，還有國內通貨膨脹風險，物價的快速上漲也會導致原來預期的投資額出現巨大缺口，可能導致項目實施的資金鏈斷裂。

2.3 不可抗力風險

不可抗力風險都是政府和投資人無法控制的風險，有些可能還可以監控，如天氣預報等，有些則具有突然性，且破壞力巨大，如洪水、泥石流、戰爭、地震、罷工、甚至極端勢力的發酵等等，都是不可忽略的風險。

除此之外可能還有其他的各種風險，以上是主要的幾種風險。

3 PPP融資模式風險評估

正因為PPP融資模式存在巨大的風險，因此，對風險進行評估，并進行規避就成為一個重要的工作。

3.1 識別風險

首先是對風險進行識別并進行分析和研究，采用一些定量分析方法進行描述，也可以通過概率論及數理統計等方法進行分析，其中主觀因素和客觀因素都需要考慮進去，一般要求使用主客觀相結合的方法進行風險識別與估計。因此，在對PPP融資模式進行風險估計時，應當確保項目中投資回報率的穩定性，在進行風險估計的過程中，將其融資模式開展中的投資回報率進行分析，然后再對風險發生后的投資回報率進行分析，通過二者之間的對比，從而在確保誤差相對較小的基礎上，實現對融資風險的估計。

3.2 風險評價

利用理論化基礎知識，對PPP項目當前面臨的風險進行系統性的評價，具體包括風險的影響水平及可造成的整體損失，對評估數據進行量化分析，為風險評價提供出有效數據支持。同時，也應當對PPP項目風險的嚴重程度進行評價分析，確保風險估計與風險評價兩方面的綜合考慮，實現對風險的有效評估，最終實現對PPP融資模式風險的規避。在風險評價的過程中，應當充分對其日后是否會影響到城市規劃前景等問題進行綜合考察和評價，確保其在風險評價的全面性，可以在一定程度上保證工程日后的預期營業成本，實現對風險的系統化評價。

4 規避PPP融資風險的建議

在分析了風險的基礎上，采取相應的措施，才能盡量規避PPP融資風險。

4.1 針對不同的項目選擇不同的融資種類

不同種類的PPP融資模式，對經營權、所有權的要求不同，首先從大類上來選擇是外包型、回租回購型、特許經營型、資產剝離型，然后再選擇具體的中類和小類，這需要充分考慮不同PPP融資模式下，政府與投資人之間的合作程度，根據項目特點，從招投標、設計、融資、建設、經營和移交等環節進行考慮，從信任、共享、溝通、協作、承諾多個方面來測量合作程度，預測存在的風險，選擇相應的PPP融資模式，規避相應的風險。

4.2 管控PPP融資規模，規避財政風險

國際上PPP融資應用比較成熟的國家，PPP融資無論是項目數量還是投資金額，僅占全部公共部門投資的15%～25%，對于我國而言，經濟發展水平有限，金融市場發展不夠完善，建議政府在審批的時候，一定要控制其占公共預算支出的比例，目前財政部發布的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（2015年4月）要求不超過10%，認為更保守一些，控制在5%以下應該是可以的。在應用比較熟練、制度建設比較成熟的情況下，可以慢慢提高這個比例。

4.3 開展相關研究，提供理論支持

PPP融資項目建設周期長、金額大、不確定因素多，因此，可組織學者和國資委、規劃、城建等專家對PPP融資模式展開研究，對已經完成的項目進行考察，建立科學、全面、完善的風險監管技術和方法，并完善相關理論，用于指導實踐，并聘請相關專家學者對項目的審批進行論證，提供參考意見，規避各種風險。

4.4 組織政府審計部門和民間審計機構全程跟蹤審計

對于國家財產物質的安全需要得到相應的保證，民間資金的安全也應該得到保證，能夠按照合約認真履行，各盡其責，這就需要國家審計部門和民間審計機構對項目實施的全程進行跟蹤，保證合作行為的合理合規。對于日常的建設、經營、移交等活動并不干預各方決策，但必須最大程度上保證各方按照合同認真履行。對于出現的突發重大事項，兩方審計人員應本著公平、公正的原則來出具審計報告與建議，最大程度上規避各種風險，保證項目的順利實施。

4.5 合同中應預先約定風險分攤機制

PPP融資項目，私人參與的目的是盈利，政府參與的目的是為社會提供各種服務，不能因為國有產權的虛位，就承擔大部分乃至全部的風險，也不能因為私人的逐利，大部分盈利都歸結于私人。因此，對風險與盈利都應該在合同中予以約定，規避項目風險，共享項目成果。

參考文獻

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