現代大學制度建設的理論和實踐探索

孫琛++車斌++姜瑤

摘要：大學制度起源于歐洲的中世紀，后經德國、美國大學的繼承、改造和創新，已經成為國際社會主導的制度范式。現代大學制度在西方各國盡管千差萬別，各有特色，但作為一種制度范式，卻有著國際公認的若干特征，即大學自治、學術自由、院校中立和學術責任。本研究從現代大學制度的基本特征和中國特色大學制度的具體體現入手，分析建設現代大學制度的制約因素，并運用問卷調查結果對制約大學制度建設的主要因素進行分析，在此基礎上探討建立具有中國特色現代大學制度的有效路徑。

關鍵詞：現代大學制度；中國特色；制約因素；路徑

中圖分類號：G642.0 文獻標志碼：A 文章編號：1674-9324（2017）16-0009-04

大學制度作為整個社會的制度安排之一，與整個國家的制度體系和制度文化密切相關。由于各國歷史和文化傳統不同，經濟和社會發展水平不同，經濟和政治制度不同，決定了高等教育改革發展模式、發展水平等方面的不同。盡管“創建現代大學制度”這一問題早在上世紀90年代初就引起了學界關注，但近20年來始終未在國家政策層面予以明確。直至2010年7月，中共中央、國務院頒發的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》才明確提出“建設現代大學制度”，并將此作為教育體制改革的重要內容。大學制度涉及國家關于高等教育的政策法律、管理體制、大學理念以及一系列認識問題，在高等教育研究中具有基礎性和綜合性的研究價值。本研究采用問卷調查的方法，對現代大學制度進行較深層次的探索。本次調查對象主要是地處上海市臨港大學城的上海海洋大學、上海海事大學、上海電機學院和上海建橋大學4所大學中30-50歲的高校工作者，包括教授、副教授、講師、助教各個層次，所占比例分別為18.75%、32.50%、47.50%、1.25%，收回有效問卷80份。通過本次調查，能夠明顯發現，大學教師對目前的大學制度建設滿意度較低。創建現代大學制度不僅是重要的學術問題，更是關系我國高等教育改革發展的重大現實問題。

一、現代大學制度及其基本特征

1.現代大學制度概念。現代大學制度，就是在政府的宏觀指導下，大學面向社會依法自主辦學，實行民主管理、民主決策和民主監督，全面落實大學作為辦學主體和法人實體所必須具有的權利與責任相協調、相匹配、相統一的管理制度，主要包括政府宏觀管理、高校內部治理、社會廣泛參與三個方面[1]。現代大學制度就外部環境而言涉及大學與政府、大學與社會關系的協調，同時還涉及大學內部治理結構的完善和改革。現代大學制度的構架包括兩個層面，即宏觀層面（學校與外部的關系）和微觀層面（學校內部），宏觀層面又包括：政府宏觀管理、市場適度調節、社會廣泛參與以及學校依法自主辦學；微觀層面又包括：校長負責、教授治學以及民主管理[2]。2010年《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》頒布，《規劃綱要》要求，“推進政校分開、管辦分離。適應中國國情和時代要求，建設依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與的現代學校制度，構建政府、學校、社會之間新型關系。”同時提出要“完善中國特色現代大學制度”、“完善大學治理結構”，并且明確指出，“要克服行政化傾向”、“取消行政化管理模式”[3]。

2.現代大學制度的基本特征。現代大學制度在西方各國雖然千差萬別，以致每所大學都各有特色，但作為一種制度范式，卻有著基本的、共同的、公認的、甚至已經變為常識的若干特征。這些特征概括起來主要有四項，即“大學自治”、“學術自由”、“學術中立”和“學術責任”[4]。現代大學制度4大特征的核心是學術自由，學術自由是卓越大學不可或缺的靈魂，與其他3個特征相輔相成。大學自治有助于保護學術自由，而學術自由又有利于加強大學的自治；大學自治和學術自由又需要以“中立”為前提，否則大學不可能穩定存在和延續；大學責任則是“自治”、“自由”和“中立”合理、合法存在的基礎。不負責任的大學或學者難以享有自治或自由，而只講責任，不承認自治和自由，大學和學者就有可能淪為某種權利、利益的附庸。

3.現代大學制度的中國特色具體體現。中國特色現代大學制度是指依據我國高等教育方針建立起來的，適應社會經濟發展需要、符合現代大學制度特征、具有中國特色的關于高等學校的規范和秩序。中國特色現代大學制度由三個層面所構成，即大學與政府的關系、大學與社會的關系、大學內部的治理結構。就大學與政府的關系而言，核心是大學自治與依法辦學；就大學與社會的關系而言，核心是社會參與與開放競爭；就大學的內部治理結構而言，核心是教授治學、學術自由。對我國大學而言，完善大學內部治理結構，除了處理好學術權力與行政權力的關系之外，還要考慮如何完善黨委領導下的校長負責制，如何倡導學術自由并建立學術自由的制度保障體系[5]。根據問卷調查結果，就我國現代大學制度建設中所涉及的大學與政府的關系、大學與社會的關系，52.50%的受訪者認為“大學與政府的關系”是我國現代大學制度建設所面對的最為棘手的一種關系；30.00%的受訪者認為“大學與社會的關系”也是我國現代大學制度建設所面對的較難處理的關系之一。對于目前我國高校普遍實行的“黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理”的大學內部治理結構，有48.75%的受訪者認為與我國國情以及我國現代大學管理體制較適應；有35.00%的受訪者這種內部治理結構既不能推進我國現代大學制度的建設和發展，也并不存在實質性的阻礙；還有5.00%的受訪者明確表示，這種內部治理結構明顯與我國現代大學管理體制不適應。可見其認同度不高。

二、建設現代大學制度的制約因素分析

雖然目前我國現代大學制度建設在日益完善，如：完善了大學領導機制、加強了以章程為核心的制度建設、優化了大學組織結構、一定程度上保障了大學民主管理、擴大了與社會與行業的合作等，但是由于我國目前處于社會急劇轉型期，利益格局正在發生深刻調整，難免給大學制度的建設帶了一定困難并對大學產生一些負面影響，且大學自身變革嚴重滯后，尤其是大學與政府、大學與社會、大學內部行政權力與學術權力之間的關系尚未理順，導致我國現代大學制度建設還存在諸多問題。主要體現為：大學與政府的關系不順暢制約辦學自主權，大學自身的人文精神和組織文化特性難以保持，大學內部行政權力和學術權力不協調，管理行政化傾向日趨嚴重等。

為了分析制約現代大學制度建設的因素，我們從外部因素和內部因素兩個方面進行了調研。

1.制約現代大學制度的建設的外部因素分析。建立現代大學制度的外部因素，必然涉及影響現代大學制度建設的政治、經濟、文化、社會等方方面面的因素。調查結果表明，制約現代大學制度建設最主要的外部因素是“教育經費投入缺乏制度保障”“教育法制建設問題凸顯”。教育經費是教育發展的物質基礎。當前我國高等教育持續高速發展，但政府投入高等教育的經費增長速度滯后于高等教育的擴張速度。盡管政府制定了吸收社會資本投入高等教育的政策，但目前高等教育經費來源單一，民間資本投入不足，改善高等教育辦學條件需要的資金短缺。而教育資金投入不足會很大程度上制約了高等教育的發展、制約了現代大學制度的建設。高等教育法制化既是世界高等教育發展的趨勢，也是我國高等教育改革與發展的迫切需要，但是目前我國的《高等教育法》存在權責界定的法律內容不健全（法律程序不科學等問題），不能為現代大學制度建設提供法律保障，從而從法律制度層面上制約了現代大學制度的建設。40.92%的受訪者認為“教育經費投入缺乏制度保障”“教育法制建設問題凸顯”是制約現代大學制度建設最主要的外部因素。“經濟因素對大學的滲透性”、“市場經濟體制對大學發展的影響”、“社會不平等引發的教育不平等”、“社會干預對學術自由的沖擊”也被受訪者認為是制約現代大學制度建設的重要的外部因素，所占比例分別為17.39%、13.55%、11.77%、11.00%。

2.制約現代大學制度的建設的內部因素分析。相對于外部因素而言，內部因素是影響現代大學制度建設最根本、最本質的因素。在制約現代大學制度建設的眾多內部因素中，“大學的定位與特色”、“學校內部的實力和水平”、“黨政分工不明確”、“學術權力權威不足，行政權利過于集中”、“高校人事管理制度落后”、“學術環境低俗化和庸俗化”是制約現代大學制度建設最基本也是最普遍的6大因素[6]。根據調查結果，“學術權力權威不足，行政權利過于集中”、“高校人事管理制度落后”是被受訪者認為是制約現代大學制度建設最主要的內部因素，所占比例均為22.10%，二者所占比例之和為44.20%；“學術環境低俗化和庸俗化”、“黨政分工不明確”、“大學的定位與特色”也是受訪者認為制約現代大學制度建設的重要內部因素，所占比例分別為19.62%、18.23%、12.15%；而“學校內部的實力和水平”，受訪者認為對現代大學制度建設的制約性相對較小，所占比例僅為5.80%。調查結果表明，制約現代大學制度建設最主要的內部因素是“學術權力權威不足，行政權利過于集中”，“高校人事管理制度落后”。我國“高校人事管理制度落后”是由于計劃經濟體制慣性作用的影響，導致學內部的學術力量依舊薄弱。大學內部管理體制形成兩個鮮明的特點：一是權力集中在學校層面，學院、系權力較小。二是學校內部行政人員掌握著絕大部分權力，而學術人員的權力相對薄弱，行政人員不僅可以對行政事務行使決策權，而且對學術事務也可作決策，嚴重制約了高等學校的發展[7]。

3.制約大學自治和民主、科學的治理結構的因素。大學內部的治理結構是現代大學制度的核心，也是最主要、最根本的特征，是保障大學與外部多元利益主體和諧相處的制度基石。民主、科學的治理結構，是現代大學制度有效運行的關鍵，是現代大學制度的內在要求，是現代大學制度的關鍵，是確保大學內部治理機制利益表達的制度安排。鑒于此，我們把該問題單列希望找出影響其完善的各種原因。制約大學自治和民主、科學的治理結構的因素很多，其中“上級主管部門干涉過多”、“校內領導體制集權傾向”、“政校不分”、“副校長以及行政管理團隊權力過大”、“辦學資源分配不公”、“校長個人能力水平”是“大學自治”、“大學民主”面對的最重要也是最普遍的制約因素。“校內領導體制集權傾向”、“上級主管部門干涉過多”被受訪者認為是制約大學民主和自治的最主要因素，所占比例分別為30.27%、29.12%，二者所占比例之和為59.39%；“副校長以及行政管理團隊權力過大”、“政校不分”、“辦學資源分配不公”也是受訪者認為制約大學民主和自治的重要因素，所占比例分別為11.12%、8.05%、7.66%，受訪者認為“校長個人能力水平”對大學民主和自治的制約性相對較小，所占比例都為1.53%。

三、建設現代大學制度的路徑探討

建設現代大學制度的路徑并非獨木橋，而是“條條大路通羅馬”。根據調查結果，“協調大學學術權力與行政權力的關系”、“激發大學的學術活力”、“構建科學的大學管理制度體系”是受訪者認為最為有效的三大路徑，所占比例分別為26.81%、25.77%、23.02%，三者所占比例之和為75.60%；其次為“實行大學自下而上的變革”，所占比例為18.21%；“弘揚大學內部組織制度文化”所占比例最小，為6.19%。

1.協調大學學術權力與行政權力的關系。①加強和改進大學領導班子建設，在“加強和改進大學領導班子建設”的各項途徑中，“加強作風建設，反對形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風”，“加強組織建設，推進校領導任期制，加大領導干部輪崗換崗力度”，“加強思想建設，增強高校領導班子整體素質”，被認為是加強和改進大學領導班子建設的最重要的三個途徑，所占比例分別為31.50%、29.53%、21.65%，三者所占比例之和高達82.68%；“加強大學后備干部隊伍建設”“加強對大學領導班子及其成員的考核”所占比例相對較小，分別為9.45%和7.87%，二者所占比例之和為17.32%。因此，大力加強作風建設、加強組織建設、加強思想建設，反對形式主義、享樂主義，以推進大學領導班子建設，是推進我國現代大學制度的建設一條重要途徑。②加強學術委員會制度建設，學術委員會制度是現代大學制度的重要組成部分。學術委員會在大學的教學、科研、學科建設、學風建設等方面均發揮著十分重要的作用。加強學術委員會建設，有利于完善大學內部治理結構、推動大學體制機制改革、促進決策民主化[8]。目前我國大學學術委員會委員產生和組成的方式主要有“民主推薦”、“基層票選”、“領導任命”三種。在本次調查中，“民主推薦”被認為是我國最為主要的一種學術委員會委員的產生和組成方式，所占比例為42.50%；其次是“領導任命”，所占比例為27.50%；“基層票選”被認為是不太主要的一種學術委員會委員產生和組成的方式，為13.75%；除此以外，還有16.25%的受訪者并不清楚該校學術委員會委員的產生和組成方式，值得深思。

對于“行政領導是否應該退出學術委員會”這一問題，85.00%的大學老師認為領導應該退出學術委員會，8.75%的大學老師認為領導可以進入學術委員會。對于“學術委員會在學校學科、人才、教學、科研等學術事務中是否有決策權”這一問題，13.75%的被訪者認為，該校學術委員會在學校學科、人才、教學、科研等學術事務中擁有決策權；31.25%的認為，該校學術委員會在學校學科、人才、教學、科研等大部分學術事務中擁有決策權；20.00%的認為，該校學術委員會在學校學科、人才、教學、科研等小部分學術事務中擁有決策權。即65.00%的被訪者認為，該校學術委員會在學校學科、人才、教學、科研等學術事務中不同程度地擁有決策權。3.75%的被訪者認為，該校學術委員會在學校科、人才、教學、科研等學術事務中完全沒有決策權。此外，還有31.25%的高校老師并不清楚該校學術委員會在學校學科、人才、教學、科研等學術事務中是否有決策權。

因此，加大對大學學術委員會委員的產生和組成采取民主推薦或基層選票等民主方式的推行力度，降低大學行政領導在學術委員會中的參與程度，加大大學學術委員會在學校學科、人才、教學、科研等學術事務中的決策權，都是協調大學內部學術權力和行政權力的重要舉措，也是推進現代大學制度建設的有效途徑。

2.激發大學的學術活力。①建立公平、公正的職稱評聘規則，目前我國大學學術活力不足，老師學術能力受行政權力限制，特別是在職稱評聘這一類關系教師切身利益的事情上表現突出。對于“對貴校職稱評聘的規則、方式以及流程是否滿意”這一問題，13.75%的受訪者表示，對所在學校評聘職稱的規則、方式以及流程非常不滿意；51.25%的受訪者表示不太滿意。即65%的大學老師對所在學校評聘職稱的規則、方式以及流程表示不同程度的不滿。7.50%的受訪者表示，對所在學校評聘職稱的規則、方式以及流程比較滿意。27.5%的受訪者的滿意程度為“一般”。基本上沒有大學老師對所在學校評聘職稱的規則、方式以及流程表示非常滿意。而只有建立公平、公正的評聘規則，才能夠激發高校老師的學術動力，帶動大學學術氛圍的發展。②保證教學活動的自由度，教學自由是學術自由的重要體現。對于“教師是否具有選擇和決定教授課程的權利”這一問題，3.75%受訪者認為教師完全有選擇和決定教授課程的權利；11.25%的受訪者認為教師在很大程度上擁有選擇和決定教授課程的權利；50.00%的大學老師認為教師少部分擁有選擇和決定教授課程的權利。即65.00%的大學老師認為教師不同程度上擁有選擇和決定教授課程的權利。35.00%的大學老師認為教師完全沒有選擇和決定教授課程的權利。只有保證大學老師有足夠的教學自由和教學權利，讓老師擁有一種職業的崇高感，才能激發基層學術組織教師教學和學術研究的熱情和積極性。

3.構建科學、民主的大學管理制度體系。科學合理的現代大學管理制度體系是大學明確定位、追求真理、實現可持續發展的重要保障，也是現代大學內部制度建設最為直接的落腳點。目前我國很多高校還未能在真正意義上建立起科學、民主的大學管理體制體系，例如上班刷卡、在教室安裝攝像頭等做法均值的商榷。對于在教室安裝攝像頭的做法，61.25%的受訪者表示非常介意，16.25%的受訪者表示比較介意，即77.50%的受訪者對該做法表示不同程度的介意。在教室裝攝像頭這類觸犯教學自由的情況，一方面不僅會引起學生對學校管理體制的不滿加大了學生和學校的矛盾，另一方面也影響了教學活動的自由度，影響了教學質量。如何建立科學、民主的大學管理體制體系，保證大學學術獨立和自由，也是建設現代大學制度需要關注的一個重要方面，需要大學管理層和教師共同探討和努力。

參考文獻：

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