著力推進供給側結構性改革

陳少強+饒倩

【摘要】供給側結構性改革是一項系統的工程，需要各方面均衡發力。財政作為國家治理的基礎和重要支柱，是推動經濟發展、優化資源配置、促進社會公平、實現國家長治久安的重要支點。借助財政的力量，全面深入推進供給側結構性改革，是做好經濟社會工作的關鍵一步。本文擬從財政的視角談談如何推進供給側結構性改革。

【關鍵詞】供給側結構性改革 財政 稅收 PPP

【中圖分類號】F121 F812

一、推進經濟結構的調整

經濟結構調整以產業結構調整為核心內容，而產業結構調整又以工業結構調整為重點。當前，我國面臨著深化“三去一降一補”的重任，需要圍繞產業結構優化調整這個支點，對實體經濟進行改造升級，其中包括對傳統產業的變革調整和對新興產業的培育扶持，切實提高實體經濟的效益、質量、競爭力。財政政策在擴內需、穩增長的同時，也肩負著經濟結構調整的重任①。

（一）以積極財政政策引導經濟結構調整

積極財政政策主要有兩種表現：增加支出和降低稅費。前者側重于需求側，通過擴大需求（外需和內需）來拉動經濟；后者側重于供給，通過降低稅費負擔提升企業競爭力和活力，在改善供給的同時為需求擴大創造條件。本輪的積極財政政策著力于供給側結構性改革。這種供給側結構性改革也是現實的客觀要求：以擴大支出為主要特征的傳統積極財政政策的邊界效果出現遞減；赤字率和債務規模的高企增加了積極財政政策的風險；以及長期的體制機制問題導致供給端的低效和無效，結果導致資源、環境問題不斷。因此，國家有必要以降低稅費為著力點，完善供給端，通過技術、資本、勞動等要素的有機組合，通過“三去一降一補”，優化資源配置，提高經濟增長的質量和效益。

2016年，中國財政政策對產業結構調整雙向發力。中央財政設立1 000億元工業企業結構調整專項獎補資金，支持地方和中央企業化解鋼鐵、煤炭行業的過剩產能。國家通過政府引導基金、財政補貼等手段支持新興產業的發展，初步實現了補短板的成效。2016年，全年實現全部工業增加值247 860億元，比上年增長6%。其中，制造業增長6.8%，工業戰略性新興產業增加值增長10.5%，高技術制造業增加值增長10.8%。全年規模以上工業企業實現利潤68 803億元，比上年增長8.5%。其中制造業62 398億元，增長12.3%。在推進產業結構調整的同時，由政府牽頭，大力發展社會基礎設施，補社會領域的短板。全年基礎設施固定資產投資達118 878億元，增長17.4%，其中生態保護和環境治理業、水利管理業、農林牧漁業等重點領域保持較快增長。

根據中央經濟工作會議的要求，2017年財政政策要更加積極有效，要繼續實施減稅降費政策，適度擴大支出規模，促進經濟運行保持在合理區間。筆者認為，2017年積極財政政策要將結構性改革的著力點放在消化過剩產能，發展農業、制造業和戰略性新興產業上。具體而言，積極財政政策主要解決以下幾個結構性問題：一是繼續貫徹落實減稅降費政策，進一步減輕企業負擔，增加企業可支配收入，有效發揮減稅降費對經濟社會發展的積極作用。二是加快處置僵尸企業。繼續清理煤炭、鋼鐵等產能過剩集聚的地方國企和央企，通過減員增效，清產核資，債務重組、產權轉讓、關閉破產等多種措施。三是著重關注對基礎研究、原創性研究、前沿技術研究和重大共性關鍵技術研究的長期投入，加大對科研機構和科研院所的財力支持，推動科技資源和創新技術的開放和共享，為經濟結構調整提供科技動力。四是重點實施“十三五”國家戰略性新興產業發展規劃，推動節能環保、人工智能、新一代信息技術、生物制藥等領域的發展和成果轉化，為經濟結構調整注入活力，提供新的經濟增長點，使財政能更好地適應供給側結構性改革的需要。

（二）以稅費改革支持經濟結構調整

稅收作為政府調節經濟結構的重要手段，影響政府及市場主體的責任和行為價值取向，是政府、市場、社會三者間的重要樞紐。為適應經濟結構的調整，深化供給側結構性改革，未來稅費改革應該是結構性減稅與增稅并行，現有稅種補充完善，不規范性行政收費清理消除，逐漸建立起一個既能適應政府財力增長的需要，又能支持國家經濟戰略方針，引導產業結構優化調整的稅收制度體系。具體來看：

1.結構性減稅與增稅

減稅并非針對所有企業，增稅也不是施展于所有領域。首先，營改增的試點范圍擴大到建筑業、房地產業、金融業、生活服務業，并將所有企業新增不動產所含增值稅納入抵扣范圍，確保新增試點行業稅負只減不增。其次，進一步加大對高新技術企業的扶持力度，擴大企業研發費用加計扣除和遞延納稅的范圍，為制造業和戰略性新興產業提供切實的稅收支持。最后，全面推進資源稅從價計征，將資源稅與資源市場價格直接掛鉤，在一定程度上加重資源型企業的稅收負擔。此外，將于2018年初開征的環境保護稅，對一些高消耗、重污染的企業也將形成稅負增加的現象。

2.完善相應稅種

首先，增值稅仍需進一步改革，減少不規范的私下交易行為，完善上下游企業間的抵扣鏈條，通過各企業抵扣增值稅的需要促使繳稅行為的產生，形成企業相互監督的機制，從而避免逃稅行為的發生。其次，水資源費改稅對于改變水資源費征收力度不足，水資源短缺的狀況具有積極的效用。不僅有利于控制地下水過度開采，抑制不合理需求，加重高耗水企業的稅收負擔，同時使資源稅體系趨于完整，便于執行。各稅種的完善對于促進產業升級、優化和發展方式的轉變也具有十分重要的意義，能切實提升稅收服務于經濟社會發展的能力。

3.清除不規范性收費

不規范性收費一直是制約企業經濟成本的一大因素，同時提高了企業審批過程中的時間成本。2016年取消違規設立的政府性基金，停征和歸并一批政府性基金，擴大18項行政事業性收費的免征范圍，極大地減輕企業和個人負擔，給企業和個人帶來實惠。在接下來的改革進程中，一方面繼續通過嚴格規范地方政府收費內容與方式，避免地方政府亂收費，暗收費，慢收費，保護企業的盈利空間。另一方面是降低制度交易成本。對于新興產業和中小型企業，制度性交易成本無疑是發展路上的一座大山，高稅費以及融資成本、難度常常制約企業發展的步伐。降低這一成本有利于掃除行政障礙，激發企業活力，為企業增強創新能力提供支持，提高企業供給的質量和效率。

二、推進社會主體結構的調整

供給側結構性改革，不僅僅是經濟結構調整，也有社會意義上的調整與變革。從國家治理的角度來看，治理更加強調協調與合作，注重政府、市場、社會等主體間權力的互動性和依賴性。在當前社會主體地位不顯，動能不足的背景下，如何發揮社會主體的功能效用，使其跟上政府與市場主體的節奏，實現各主體間相互合作、相互制衡是結構性調整需要應對的矛盾與挑戰。

（一）通過PPP模式提高公共服務效率

PPP作為提供公共產品和服務的新模式，是國家治理和供給側結構性改革的重要抓手。具體來說，PPP作為新一輪結構性調整的重點，能夠實現多方獲益。首先，從社會管理的角度來看，PPP模式既保護公眾的社會公共利益，又提高公共服務的供給效率。通過引入社會資本，有效減少PPP項目中政府端不必要的開支，提高政府資本效益，讓政府這只看得見的手也能提高效率。PPP模式強調讓專業的人做專業的事，充分發揮社會資本的靈活性與逐利性，及時獲取最真實的市場信息，采取最合適的應對措施，有效規避項目延期所帶來的額外財政負擔。其次，從供給側主體的角度來看，PPP模式有利于帶動政府職能的轉變，在PPP模式中，政府是一個特殊的主體，既是公共事務的管理監督者，也是公共服務的購買者，這樣一來，創造了新的市場供給主體，有利于充分發揮市場機制的作用，因時制宜、因地制宜、因人制宜，最大程度優化資源配置，實現風險和收益的共享和共擔。

2016年我國基礎設施投資118 878億元，增長17.4%。截止到2016年底，全國PPP綜合信息平臺入庫項目11 260個，總投資額13.5萬億元，已簽約落地的項目1 351個，總投資2.2萬億元。在不到三年的時間內，中國已成長為世界上最大的PPP市場。PPP作為政府與市場合作的典范，是結構性改革中必不可少的一部分，在補上基礎設施和服務設施的短板同時，使經濟發展后力十足。其次，PPP有利于基本公共服務均衡化的發展，對實現社會公平不可或缺，補上了民生建設的短板，有利于經濟社會的持續健康發展。在下一步深化供給側結構性改革中，要牢牢把握PPP模式這一重要抓手。集中用于重大水利工程、新一輪農網改造升級、城市排水排澇設施建設、鐵路建設、棚戶區改造等方面，以財政資金的帶動作用激發社會投資活力，為社會主體參與結構性調整提供通道和財政支持，充分調動社會主體的積極性和主動性，為結構性調整提供良好的社會環境。

（二）構建橄欖型社會階層優化社會結構

橄欖型社會階層是一個現代化社會結構的健康模式，在這種模式下，高收入人群和低收入人群比重較低，中等收入人群比重最高。一個健康的現代社會結構不僅依賴于經濟發展和工業化的推動，也要靠國家和政府這只“有形的手”主動發揮作用進行引導和塑造。但是由于我國一直把工作重心放在經濟發展上面，在社會政策、社會結構、社會主體方面缺乏專業、系統、充分的研究和投入，導致我國社會結構的發展跟不上經濟結構優化的節奏，社會矛盾的激化制約結構性調整的進程，影響經濟政策效果的充分發揮。以城市化水平為例，我國處于工業化階段向后工業化階段過渡的時期，同等工業化水平的國家城市化水平一般在70%左右，但是我國2016年常住人口城鎮化率僅57.35%，滯后于工業化，阻滯了現代化的進程，妨礙經濟的健康發展，形成結構性調整中的掣肘。“三去一降一補”是一個市場、政府、社會三方協調合作的系統，任何一個要素的缺乏或者薄弱都會形成“木桶效應”，制約系統發揮出1+1+1>3的效果，只有三方步調一致，旗鼓相當，才能形成合力，推動供給側結構性改革的發展和深化。鑒此，社會結構的治理和優化尤為必要，其中社會階層作為社會結構的主體，更是要塞之地。

橄欖型社會階層的最大特點就是中等收入階層的比重具有絕對性優勢，這對調節貧富分化、化解社會矛盾、完善社會結構十分必要。構建橄欖型社會階層可以從以下兩方面入手。一方面，借助社會政治經濟改革，為低收入階層提供進入高收入階層的通道，在不同社會階層之間構建良性和自由的流動機制，避免社會階層的固化，實現民眾獲得發展機會的公平。另一方面，合理地配置稅權，適當提高直接稅比重，降低間接稅比重。直接稅與個人財產和收入直接掛鉤，財富越多，納稅越多，對分配公平有直接的促進作用，未來通過對個人所得稅、房地產稅、財產稅等的改革推進，客觀上有利于縮小不同收入人群納稅支出占總收入的比重差距，增加中低收入階層可支配收入，提高消費能力，擴大總需求，給予結構性調整最積極的市場反應。

三、推進政府主體結構的調整

深入推進政府體制改革，既是歷史任務，也是現實需求。上下級政府與同級政府間利益關系錯綜復雜，當前的供給側結構性改革更是加劇了這一利益博弈的格局。從經濟基礎與上層建筑之間的關系來看，要適應經濟結構的變動，配合“三去一降一補”，必須改善政府主體間財政關系，優化財政預算結構，化解財政支出固化格局，為結構性調整創建有利的外部環境。

（一）改革政府間財政關系

供給側結構性改革需要政府幫助市場通經活絡，無論是去產能、去庫存、去杠桿，還是降成本、補短板，都需要一個有效、公平的外部環境，這就要求各級政府間不越位、不缺位、善補位。在以前的經濟工作中，財政事權和支出責任的劃分存在著不清晰、不合理、不規范的問題。中央事權多，地方事權少，中央與地方事權和支出責任脫軌，地方政府財力支撐不起事權，支出責任超出財政可承受力度，在很大程度上影響了管理的效率和效果。以“補短板”為例，2016年中央財政安排補助地方專項扶貧資金660.95億元，用于支持落實精準扶貧與脫貧。但在實踐中地方政府在審批環節“明放暗不放”、下放不配套或者擠占挪用、虛報冒領、損失浪費等違法違紀行為時有發生，加劇了上下級政府間的不信任感，財政關系愈發緊張。同時，由于供給側結構性改革過程中形成的損失和支出均離不開財政資金的補償和托底。但是地方政府自身財力的有限和轉移支付的不合理使其在深化“三去一降一補”的進程中往往心有余而力不足，在配合中央政府推進結構性調整，跟進相關配套措施的路上，屢屢出現“吃不消”、“跑不動”的現象，更是加劇這一關系的緊張。

變革政府間財政關系，主要從匹配政府間財力事權和支出責任、改進轉移支付方式兩者入手。在匹配政府間財力事權和支出責任方面，要落實地方政府主體責任，充分發揮地方政府的主體地位和職能，調動地方政府的積極性和主動性。一級政府一級事權一級財權是建立現代預算制度的前提和基礎，也是提高政府治理能力的內在要求，反映到“三去一降一補”的調整中，就是中央有中央的事，地方有地方的事。明確中央的財政事權由中央承擔支出責任，地方的財政事權由地方承擔支出責任，中央與地方共同的財政事權區分情況劃分支出責任，避免任一方財政負擔過重或管理權重復。這對協調市場參與者的利益關系，保障和改善民生，妥善應對改革過程中遇到的突出矛盾和問題十分重要。

在優化轉移支付制度方面，首先，提高一般性轉移支付的規模和比例，降低專項轉移支付的比例和數量，使地方政府擁有更多可供自由安排和處置的財政資金，根據自己轄區內結構性調整中出現的薄弱環節和落后領域有針對性地扶助，優化財政資源配置，提高財政資金的使用效率。其次，優化設計轉移支付的模式，在上下級政府與同級政府間建立一套基于財力的轉移支付責任機制，將縱向轉移支付與橫向轉移支付結合起來，尤其是對困難地區的轉移支付和財力補助，使各級政府有能力也有動力跟得上深化結構性調整的步伐。只有各級政府把握好自己的角色與職能，明確自身在經濟社會發展過程中的責權利，才能權衡好宏觀管理和微觀管理，這對創建一種良性互動、相互協調的財政關系，深入推進供給側結構性改革具有重要的助攻作用。

（二）調整政府部門預算結構

在結構性調整中，減稅降費使財政收入不足，支出剛性又使財政支出高居不下，各級政府在入不支出的情況下，預算結構的僵化和低效問題更加凸顯，主要表現在財政資金分配結構固化、資金存量和流量格局不合理，以及預算支出績效下降兩方面。這些使各級政府不僅缺乏充裕的財政資金跟進“三去一降一補”調整的相關配套措施，而且難以擔當改革體系中各個環節和領域在深度和廣度上的平衡發展。在這一背景下，繼續深化預算管理改革成為提高政府預算管理能力，構建現代財政制度，適應結構性調整的必然選擇。

具體措施如下：一是優化財政支出存量結構，化解財政支出固化窘境。財政支出結構固化實質上是財政存量結構和增量分配機制的固化，化解這一固化格局，既要下決心加大力度打破部門利益間的羈絆，運用科學合理的治理機制分配和管理財政資金，比如借助金融業的市場化改革來盤活存量資金，建立健康持續的增量資金增長機制。同時也要創新各項預算的統籌、審批、復核管理，按政府收支分類科目的款級進行歸類，整合中央對地方的各種補助項目，有保有壓，打破支出固化的制度基礎。二是推動預算績效管理改革的規范落實。預算績效管理應該是一套系統完整的過程，覆蓋改革中每項財政支出的預算全過程，包括事前評估、事中監測、事后評估、按照績效運行結果配給財政預算資金四大方面。涉及結構性調整中的每一個政府決策，每一項財政支出，都需要配套的績效目標考核、績效動態監管、績效按目標完成程度配給財政資金。

主要參考文獻：

[1]國家統計局.2016年國民經濟和社會發展統計公報.

[2]中央經濟工作會議公報.2017.

[3]李克強.政府工作報告.2017（3）.