行政壟斷的構成要件及法律責任的再審視

摘 要 行政壟斷作為《反壟斷法》中一個重要的規制類型，而目前我國《反壟斷法》中對于行政壟斷的構成要件界定卻不夠明確，使得法院缺乏統一的判斷標準。同時相關法律對于實施行政壟斷的主體應承擔的法律責任，僅有《反壟斷法》第五十一條的規定，法律責任形式十分單一。在行政壟斷要件模糊、救濟方式缺乏的情況下，明確行政壟斷的界定以及法律責任的承擔，方是《反壟斷法》有效實施的途徑。

關鍵詞 行政壟斷 構成要件 法律責任

作者簡介：杜瀟瀟，中南財經政法大學法學院（政府法制方向）本科，研究方向：經濟法學（反壟斷法）。

中圖分類號：D922.29 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.131

一、行政壟斷的界定

（一）行政壟斷的概念

1.行政壟斷的緣起：

20世紀70年代末，為了改變計劃經濟帶來的經濟增長停滯、社會福利缺口大等一系列問題，中央對財政體制進行改革，并明確地劃分了央地財政的收支范圍。因此，地方政府為了增加當地財政收入，采取了許多封鎖市場的措施，如給本地產品提供補貼，提高外地商品進入本地市場的門檻等等。以上措施雖然提高了本地的經濟發展水平，但卻限制了自由的市場競爭，不利于商品流通和商品質量的提升，也阻礙了整體經濟的發展。

在上述現象出現后不久，王保樹先生首次從反壟斷法的角度將壟斷劃分為經濟性壟斷和行政性壟斷，并對“行政性壟斷”的概念作了界定。此后，“行政性壟斷”、“行政壟斷”等概念不斷被人使用，現在已成為反壟斷學者研究的重要方向之一。

2.行政壟斷的概念界定：

在我國的《反壟斷法》沒有規制行政壟斷的階段，不論是在學術領域還是司法實踐中，人們對“行政壟斷”的概念界定都存在著較大分歧。在2007年《反壟斷法》修改后，增加了第五章即“濫用行政權力排除、限制競爭”的規定，至此，關于行政壟斷的概念分歧也逐漸減少。目前主流觀點將“行政壟斷”拆分為“行政”+“壟斷”進行定義，即行政壟斷主體+性質壟斷行為及壟斷結果。結合《反壟斷法》關于“濫用行政權力排除、限制競爭”的規定，行政壟斷就是行政機關和法律、法規授權的具有公共管理職能的組織濫用行政權力排除、限制競爭的行為。

（二）行政壟斷的構成

目前《反壟斷法》條文中對于行政壟斷的構成要件規定比較模糊，而學界對于行政壟斷的構成要件中包括主體要件無甚爭議，但對于其他構成要件則存在著不同觀點：

王保樹教授的觀點是：行政壟斷的構成要件分別為主體要件、主觀要件和客觀要件， 未將客體要件放在界定范圍之內。吳宏偉老師認為，行政壟斷的構成要素包括行政壟斷的主體、形式以及行政壟斷的后果。 不同于以上“三要件”的觀點，魏瓊老師區分了必要的構成要件和輔助性的構成要素，前者包括主體要件和行為要件，后者囊括了主觀要件和結果要件 ，即“四要件說”。

筆者認為，“三要件說”往往沒有將客體要件或主觀要件納入考察范圍，此種界定行政壟斷的標準可能導致行政壟斷的構成要件模糊，無法清晰地界定行政壟斷行為。因此，行政壟斷的構成要件應當由以下四個方面組成：行政壟斷的主體是行政主體，客體是社會主義市場經濟秩序，客觀方面是濫用行政權力排除、限制競爭，主觀方面是過錯。

1.主體要件：

對行政壟斷主體的界定至關重要，因為其關乎著經濟性壟斷與行政性壟斷的范圍劃分。在上文“行政壟斷的概念”中，筆者對我國現行法律規范對于行政壟斷主體的界定已經介紹過。現行《反壟斷法》中行政壟斷主體就將國家排除在其主體范圍之外，對于煙草專賣等國家壟斷不認定為破壞社會主義市場經濟秩序的行為。而在不同形態的行政壟斷行為中，其主體的類型和數量也并不相同。由于抽象行政壟斷對于行政主體發布規范性文件的權限有要求，因此只有行政機關可以成為抽象行政壟斷的主體；而具體行政壟斷的主體范圍則包括了行政壟斷的全部主體類型。

2.客體要件：

作為《反壟斷法》規制的一部分，行政壟斷的客體與壟斷協議、濫用市場支配地位等經濟性壟斷一樣，也是社會主義市場經濟中的公平競爭秩序。因此，當行政主體中的公務人員實施了濫用行政權力的違法行為時，要判斷該違法行為是否構成行政壟斷，就要考慮這種濫用行政權力的行為侵害的客體是否為公平競爭秩序。若其客體并非公平競爭秩序，則不構成行政壟斷。

3.客觀要件：

根據我國現行《反壟斷法》對于行政壟斷的規定，不論是哪種類型或形式的行政壟斷，其客觀方面的核心要素都由以下兩個部分組成：第一部分是行政自由裁量權被行政主體所濫用，第二部分是行政主體實施了排除、限制競爭的行為。其實，上述劃分也可以從行為要件和結果要件來界定。行為要件是行政主體濫用行政權力作出了行政違法行為，而結果要件則是這一違法的行政行為導致了排除、限制競爭的后果。

對于“濫用行政權力”如何界定，學界的爭議一直較大。有權威觀點認為，“濫用行政權力”應該解釋為既包括行政超越職權行為，也包括不符合行政權力的運行目的、運行程序和運行規范來行使行政權力的行為 ；也有學者認為，這一擴大解釋嚴重背離了行政法有關行政越權和濫用職權的基本理論 ，應將《反壟斷法》中的“濫用行政權力”改為“行政主體職權違法”，將“濫用行政權力”、“行政超越職權”以及“行政失職”行為均納入其中。筆者認為，行政法學領域對于“濫用行政權力”的界定本身就存在諸多理論學說，而《反壟斷法》之所以將行政壟斷納入規制范圍，其目的就是為了遏制現實中存在的行政主體通過行政違法行為侵害公平競爭秩序的現象。如果僅因為擴大解釋與行政法學領域的某一種觀點相違背而放棄對行政越權、行政失職等行政行為導致的行政壟斷進行追責，會與《反壟斷法》規制行政壟斷的立法目的相違背，也不利于社會主義市場經濟的健康、長遠發展。因此，行政壟斷中的“濫用行政權力”應作擴大解釋，即將行政超越職權、行政失職等行政違法行為涵蓋在內。

而考察行政行為是否符合“排除、限制競爭”這一結果要件，則應分析前述行政行為是否在相關市場內實質地排除、限制了競爭。相關市場應參照經濟性壟斷，即將相關市場劃分為相關商品市場、相關地域市場與相關時間市場。而“實質地排除、限制了競爭”，則是指幾乎不可能期待有效競爭的狀態。

4.主觀要件：

由于行政壟斷的行為主體是行政主體的公務人員，不同于一般的法律主體，因此對于其違法性的判斷標準應該要與一般主體的違法標準有所不同。行政公務人員應當熟知現行法律，并且能夠合法、合理地執法，這也是行政法律規范對于行政主體的基本要求。因此，當行政主體中的公務人員實施了嚴重違反行政法基本原則的行為時，其是存在過錯的。而這種過錯應該是故意。“濫用行政權力”不同于“瑕疵行政行為”，后者可能是出于過失，而行政行為既達到了“濫用行政權力”的程度，造成了排除、限制競爭的結果，則行政主體必然是為實現獲取利潤等非法目的，實施并放任了侵害公平競爭秩序的行為。

二、行政壟斷法律責任的完善

無救濟則無權利。在厘清了行政壟斷的構成要件之后，即便可以將行政主體的違法行為認定為行政壟斷，若無完善的法律責任制度，那么市場競爭主體的合法權益就得不到有效保障。盡管在《反壟斷法》修改后將行政壟斷設專章規制，但由于法律責任形式單一、缺乏配套的賠償制度等問題，《反壟斷法》對行政壟斷的約束還未達到其應有的效果。筆者認為，應從以下幾個方面完善行政壟斷相關法律法規中的法律責任制度。

（一）法律責任類型單一

我國現行的法律規范對于行政壟斷的法律責任的規定較為混亂，法律責任方式更偏重于行政責任，例如“責令改正”、“給予處分”等，刑事、民事責任的相關規定很少，因此責任方式比較單一。行政壟斷屬于濫用行政權力，應受到相應的行政處分，但在責任追究上，僅靠行政處分難以最大力度限制行政壟斷行為。而且行政壟斷行為不僅破壞了市場公平的競爭環境，也侵犯了市場主體的合法權益，為此我國應在法律責任內容上加入民事賠償責任。在諸多行政壟斷中，都暗藏官員腐敗問題，所以行政壟斷的法律責任制度建設還應覆蓋刑事責任制度，這樣才能夠對腐敗官員有所威懾。

（二）違法成本較低

在行政壟斷責任追究上，我國大多是要求改正、處分等，這些規定處罰力度輕，而且與行政壟斷所帶來的利益相比，這類處罰可以忽略不計，較少的違法成本也促使行政壟斷事件不斷發生，有關行政壟斷的法律法規根本起不到威懾違法人員、規制行政壟斷的作用。我國的《反競爭法》中雖然規定可以對行政壟斷處以罰款，但處罰金額僅為“五萬元以上二十萬元以下”，實質上行政壟斷行為所帶來的經濟利益往往是巨大的，參與行政壟斷的主體獲取的收益要遠遠高于這一處罰金額，因此，這一規定因設定的罰款數額標準偏低而縱容了行政壟斷，更無法達到防范行政壟斷的應有之義。

（三）追償制度具有局限性

第一，雖然我國的《國家賠償法》等相關法律建立了追償制度，但其是根據行政主體工作人員的過錯程度來確定是否應該追償的，主觀性很強，由于工作人員與其所屬的行政機關或被授權、委托的組織有很多的利益牽連，往往會很難成功地實現追償，而只能由行政機關承擔全部責任。第二，除《國家賠償法》外，我國《行政訴訟法》第68條也確立了追償制度，但其適用范圍僅限于具體行政行為，并不包括抽象行政行為。但現實中很多行政壟斷行為往往以發布規范性文件的方式作出，不屬于具體行政行為的范疇，這樣就導致很多行政壟斷行為因不屬于《行政訴訟法》第68條的適用范圍而無法被追償。

因此，《反壟斷法》在未來的修改及完善過程中必須完善追償制度，將追償落實到真正的責任主體，而非讓行政機關為其工作人員擔責。同時，追償制度還應當對個人責任的承擔方式、適用范圍等內容做出全面、細致的規定。而目前學界對行政壟斷行為區分的抽象行政行為和具體行政行為僅在適用對象、時間以及效果上存在差別，但在本質上并無根本差別，因而無法將二者作絕對的劃分。因此，在目前的司法實踐中，二者法律責任的追究、責任主體方式以及歸責原則上應當相一致。

注釋：

王保樹.論反壟斷法對行政壟斷的規制.中國社會科學院研究生院學報.1998（5）.50-51.

吳宏偉、吳長軍.行政壟斷的規制與反思.河北法學.2011（6）.4-5.

魏瓊.論混合型行政性壟斷及其規制.法學家.2010（1）.99-100.

曹康泰主編.中華人民共和國反壟斷法解讀——理念、制度、機制、措施.中國法制出版社.2007.155.

魏瓊.行政性壟斷新解.政治與法律.2010（6）.121.