新型城鎮化進程中農改居的問題與策略研究

摘 要 隨著新型城鎮化進程的不斷加快，農改居作為人口演變的必然趨勢，逐漸成為城鎮化建設的主要路徑。在農改居工作的實施當中，農民的身份和生產生活發生了重大變化，逐漸融入城市。在具體工作推行中，如何保障農改居群體的利益，真正實現村委會向居委會的管理職能轉變，促進農改居社區經濟文化發展，成為推進農改居的關鍵問題。本文通過對農改居的理論研究和文獻檢索，在目前農改居工作的推行基礎上，力求為我國農改居工作提供建設性意見。

關鍵詞 城鎮化 農改居 市民化 戶籍 治理

基金項目：2016年度江蘇省高等學校大學生創新創業訓練計劃重點項目“江蘇集中農改居社區戶籍制度改革配套政策研究”（課題編號：201610329015Z）。

作者簡介：何少琦，江蘇警官學院法律系本科，研究方向：法學。

中圖分類號：D67 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.104

20世紀90年代起，我國開始推行新型城鎮化戰略。在城鎮化進程的不斷推進當中，為解決長期以來固化在中國社會中的城鄉二元結構，促進農業人口向非農產業轉移，許多城中村及城市邊緣村落在政府的主導下實行了“農改居”。就目前而言，我國“農改居”發展得還不夠成熟，“農改居”工作面臨著嚴峻的考驗如何高效地發現其帶來的問題并采取切實的應對策略將是推進新型城鎮化過程中一項艱巨的任務。

一、“農改居”社區的界定

“農改居”社區是一種既不同于傳統農村村落，也有別于城市社區的新型過渡性社區，理論上更多稱之為“村改居”社區。所謂“農改居”，簡單來說是指將農村原先存在的村民委員會撤銷，改變為城市居民委員會，農村戶口轉為城市戶口，以城市治理的方式來治理改制后的社區。具體而言，“農改居”是在原先的農村村委會的基礎上，通過改建基層組織，變換村民戶籍身份、股份化運作原有村集體資產等一系列工作，將村委會轉變為居民委員會，從而實現“農改居”后的服務公共化、資產股份化、就業非農化、福利社保化等預期目標。

“農改居”社區人員具有雙重身份，既是農民，又是城里人。但“農改居”并不是簡單意義上的戶籍身份轉變，而是政府、基層農村組織以及農民之間在共贏的基礎之上經濟利益的重新分配。其最終目標是促進新型城鎮化穩步推進、改變城鄉二元結構、實現真正意義上的“農改居”人員與城市人口同水平等待遇，科學促進社會結構轉型。

二、我國“農改居”工作推進狀況

（一）全國各省市典型

20世紀90年代初，全國部分省市開始了“農改居”工作的探索和嘗試。據國家統計局統計，我國城鎮化率從2000年的36.2%增長到2015年的56.1%。北京、上海是城鎮化比較成熟的代表，北京的城鎮化發展尤為迅速，城鎮化率增加近20個百分點。除北京、天津外，其他省份城鎮化發展也處于加速階段，從1995年到2008年，福建、江蘇、浙江三省城鎮人口比重均增加25個百分點以上。新型城鎮化的迅猛發展，推動了一些省市“農改居”工作的開展。

2003 年位于北京市石景山區的50多個自然村的農業人口戶籍，整建制一次性變更為城鎮居民，標志著“農改居”工作在全國范圍內推廣開來。到2004 年底，濟南市“農改居”數量已經達到了102個，占城市社區居委會總數的25%。同年，東莞市印發《東莞市“村改居”工作實施方案》，由中心鎮試點開展“農改居”，力爭在5年內基本完成村委會改居委會的戰略部署。

濰坊市2013年發布《關于推進“村改居”工作的指導意見》指出實施農改居的條件中重要的一點是：原農村范圍內三分之二以上的具有勞動能力的適齡農民不再單一地從事農業勞動，不再以農業收入作為主要生活來源。

南京市于2006年首次啟動31個“城中村”改造的項目，拆遷地塊改造后于2007年完成了相應的“農改居”后的勞動保障、就業保障等問題。據報道，南京在2013年11月底前已完成主城區所有城中村撤并。至此，南京市主城區的村委會全部變成了居委會，城中村的村民也將轉為城市居民，享受主城居民同樣的市民待遇。

現階段，全國大部分地區的“ 農改居”工作主要是吸收借鑒廣東省東莞市的成熟做法，即“試點先行、全面鋪開”，對于那些已經進行過“農轉非”的地區實行“村改居”改造， 將原村委會的運作方式、組織結構、生活習慣、工作程序等向居委會進行改造。

（二）以江蘇省鹽城市東臺市東臺鎮三灶村為例

2008年3月，東臺市政府印發《2008年全市農業農村重點工作任務目標》組織實施新農村建設，東臺鎮三灶村同周黃村、甘港村、北街村作為4個市級新農村建設示范村進行初步建設，率先實行“農改居”。原先的東臺鎮李舍村、灶南村、三灶村合并為三灶居委會，村民戶口統一轉為居民戶口，由三灶居委會集中管理。截至2016年，三灶居委會常住人口達6893人，較“農改居”前增加了4000余人。自2008年三灶村實行“農改居”以來，東臺市政府共征收三灶居委會土地217.0173畝，其中工業用地144.2257畝，用于城鎮基礎設施建設用地為72.7725畝。原村民失地后大多轉變了原先的生產生活方式， 轉而進入新建的工廠或者是從事其他農業之外的職業。

在我們對三灶居委會的調查中發現，31-40歲年齡階段從事農業生產之外的職業的受訪者占53.97%，仍從事與農業生產相關的職業的占43.92%；41-50歲年齡階段從事農業生產之外的職業的受訪者占55.32%，仍從事與農業生產相關的職業的占34.04%，半數以上的受訪者已不再僅僅依賴于農業生產帶來的收入。受訪居民HW表示，“變為城鎮戶口之后，生活條件改善了許多，道路、路燈之類的基礎設施都進行了較大的改造，收入也相對于以前提高了。另外，現在繳納的農村保險和醫療保險，居委會都會給予一定的補貼。”

三灶村進行“農改居”之后， 一方面農民的戶口性質發生了改變，在此基礎之上的社會保障條件也有了相應的提高；另一方面，政府的征地補償款一定程度上改善了部分居民的生活條件，職業的轉變也增加了居民的收入，提升了居民的幸福感。

三、農改居過程中的問題

“農改居”工作在全國各省市的城鎮化建設中扮演著尤為重要的角色，帶來了許多可喜可賀的成績。首先，農村戶口統一轉為城市戶口，促進城鄉一體化發展，戶籍信息由城市公安機關集中管理，節約了政府管理成本。其次，村民轉為居民后，改變了依靠土地生活的生活方式，外來企業的蓬勃發展開放了更多的就業機會。但同時“農改居”又給我國的新型城鎮化推進帶來了許多問題。“農改居”進程中的征地、補償、安置問題不斷凸顯，使得公民幸福感降低，公共安全事件不斷。

（一）“農改居”工作流于形式，“換湯不換藥”

“農改居”工作開展前，村委會的主要職能是組織村民發展集體經濟，承擔本村的生產服務和協調工作。

“農改居”以后，改制的社區居委會具有協助政府或者它的派出機構做好與居民利益相關的治安維護、公共衛生、社會保障等工作的職能，除了發展經濟，涵蓋了社會事務多方面管理。

現今，村委會的牌子已經改變成了居委會的牌子，但其實質并沒有改變，居委會的組成人員仍舊是原村委會的領導班子。“農改居”后居委會的管理模式和管理者的管理理念尚未改變，這些來自農村的社區管理者學歷普遍較低，沒有城市管理經驗，缺乏創新性和自主能動性，不能真正領導社區居民向城市化水平發展。同時，農村村民轉變為城市居民后并沒有真正享受到身份或者權利上的優勢，僅僅是戶籍性質的轉變，沒有從根本上解決居民的生活問題。例如，社會保障方面，已經成為城市居民的“農改居”人員依舊沿用農村的社會保障制度，遠不能適應現在的生活需要。

（二）原農村產權問題突出，農民利益缺失

“農改居”工作開展后，為順應新型城鎮化發展，大量農用土地被征收，進行工業建設和商業開發，傳統的農業主導向二、三產業轉換。“農改居”之前，土地是由農民集體所有，由家庭承租土地并享受由土地帶來的經濟利益維持生活需要。政府在征用土地后，農民失去了最基本的生活保障來源，農民永久地失去了土地，但給農民的征地補償金采用一次性給付方式，沒有為農民長久的生活問題考慮。許多失地農民由于自身年齡、文化等方面的原因，很難勝任二、三產業中提供的工作崗位。僅僅依靠政府的征地補償金，難以維持以前的農村生活水平，甚至低于原來的生活水平。

部分仍然保留集體土地的農民，由于存在“生老病死”、“戶籍遷入遷出”等情況，將面臨土地所有人資格認定問題。對于沒有相應繼承人的農民，其擁有的集體土地將被收回，這在一定程度上損害了農民的產權利益。

（三）“農改居”群體城市社會融入感欠缺

社會融入（Social Inclusion）是指“通過縮小差距，降低最弱勢社區與社會之間的不平等，并確保支持能夠傳遞到最需要的群體，”意味著積極促進參與機會，無論在工作、教育還是在更廣泛的社會層面。社區治理不僅僅意味著政府強制力的實施，更強調的是社會群體自身的自我管理和社會融入。“農改居”群體作為一個新興的社會群體，由于長期生活在農村，其在生活方式、價值觀念以及教育背景等方面與現代城市水平有一定差距。“農改居”群體更像是游離在農村與城市間的一個“失語群體”，難以真正有效融入城市生活，實現農民身份的實質性轉變。基于對傳統土地的眷戀，“農改居”群體將自身禁錮在原來的生產生活方式之上，不愿變通，不愿參加城市的一些社會活動，進而與城市生活之間的隔閡越來越大，社會認同感也就越低。對提高自身文化素質持排斥心理，懈怠于適應“農改居”后的就業環境等變化，反向制約了農改居社區的經濟發展，降低了“農改居”群體的生活質量。

四、“農改居”工作中問題的應對策略

（一）健全相關法律法規，實現居委會職能轉變

目前我國尚未有涉及到“農改居”工作推行相關方面的法律法規，《村民委員會組織法》和《城市居民委員會組織法》中雖然分別對村委會和居委會的組成和中心任務做了相關規定，但是“農改居”作為介于農村與城市之間的一種過渡型社區，實踐中并不能簡單依這兩部法律處理好“農改居”后形成的居委會的職能轉變問題。為適應新型城鎮化的發展需要，應結合“農改居”社區的特殊需要，加快完善《村民委員會組織法》和《城市居民委員會組織法》的有關規定。以此為基礎建立一套系統化的基層社區自治法律體系，以協調兩部法律在村委會向居委會過渡中法律制度設計安排上的沖突，以法律來約束和指導“農改居”的過渡工作。

“農改居”后的居委會的領導班子應當注入新的血液，采用招聘的方式，將有文化、有素質、有能力的青年人納入管理層，嚴格制定考核標準。政府應當開展“農改居”社區居委會工作人員業務培訓，明確居委會的管理職能，有效開展農村向城市的過渡工作。在治理過程中應當與城市社區相接軌，加快統籌城鄉一體化，保障“村改居”人員的基本生活、維持社會穩定。

（二）合理征地補償，科學劃分農村產權

“農改居”后，政府在征用農民土地時，應當統一按照國家征地補償標準進行補償。在組織相關部門對被征用的土地進行實際價值評估后，舉行聽證會，廣泛聽取被征地農民的意見，實行民主決策，綜合考慮失地農民日后的生活，以給出讓其最滿意的征地補償金額。同時，政府還應當通過開展相應的知識講座，對被征地農民獲得的征地補償金如何處置，如何投資，實現利益最大化等問題進行指導。

此外，應與引進企業相溝通，對“農改居”失地農民放寬就業崗位要求，進行就業培訓，鼓勵失地農民積極就業，帶動當地經濟發展。

對于集體資產的產權問題，建議按照“依據法律、尊重歷史、實事求是”的原則出臺統一的規定，以某一時點為界限來界定所有人資格，在這一時點上村委會花名單在冊的村民為資產所有人，擁有股東資格。原產權人去世之后，應在與其子女協調意見的基礎之上決定是否收回股東資格。

（三）促進參與型社區治理機制的形成

“天地萬物，唯人為貴”，社區治理，其本質在于人的自治，要加強農改居群體的社會融入感，就要使其真正參與到社區治理的過程中去。在“農改居”社區治理方面，我們可以參照已形成的“沈陽模式”， 將社區“居民”作為社區內事務管理的核心，聯合居民委員會或其他基層組織，實現真正的民主自治管理。在這種模式的基礎之上形成以政府治理為主，居民自治為輔的治理機制，建立健全居民參與機制，提高居民的參與度。

“農改居”群體作為行政相對人，“農改居”行為關系到農民的身份權、財產權及其他基本政治文化權利。

政府應當鼓勵居民參與到社區工作當中，就“農改居”過程中出現的政策制定、社會保障等有關居民切身利益的問題作出更合理的決策。社區的真正定位不是政府的派出機構，而應是基層群眾性自治組織。只有居民真正積極主動地參與自治，才能加深對社區的認同感和歸屬感，真正融入社區，成為社區的主人。

五、結語

“農改居”是中國城市化進程中的一個重要組成部分，是加快推進城鄉一體化的重大舉措。當前，我國的“農改居”工作仍處于淺水區，缺乏成熟的經驗，沒有具體的法律法規依據，推進難度較大。地方政府應當有效發揮自身的監督領導職能，高度重視“農改居”工作。針對不同地區的不同特點，因地制宜，科學制定“農改居”方案，結合實際情況穩步推進。在推行“農改居”工作的基礎上，以人為本，完善相應的經濟、教育等配套政策，實現真正的農業人口市民化。

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