城鄉基本公共服務均等化存在的問題與對策

摘 要 推動城鄉基本公共服務均等化，是實現社會公平正義的重要體現，也是建設和諧社會的重要任務。黨的十八大報告明確提出城鄉基本公共服務均等化總體實現的目標，這不僅是讓城鄉共享改革發展成果的具體體現，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措。對于改善民生，統籌城鄉發展，分享改革成果，推動小康社會的建成具有十分重大的意義。

關鍵詞 城鄉 基本公共服務 城鄉差距 均等化

作者簡介：王棋，東北師范大學行政管理專業，研究方向：行政改革與行政發展。

中圖分類號：D67 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.103

近年來，對于城鄉基本公共服務均等化的問題，引起了社會學、經濟學和政治學等不同領域學者的興趣。學界基本認同基本公共服務均等化的現有概念，既在一國之內，不同地域的所有公民都能享受近乎相等的基本公共服務。均等的基本公共服務，主要包含義務教育、衛生醫療、社會的保障和基礎性設施等涉及老百姓基礎民生的服務。均等化并不意味著量上的絕對平均化，并不是所有公民都能享受到等質等量的服務，而是在基本民生領域盡量縮小差距，保障城鄉百姓都能享受到基本的公共服務。城鄉基本公共服務的均等化，有利于統籌城鄉的發展，有利于推動社會的持續發展和百姓的幸福。然而在推進城鄉均等的進程中，在公共服務的供給上也出現了一些問題，找出問題原因并提出對策，可以積極的推動均等化的工作。

一、城鄉基本公共服務均等化存在的問題

（一）基本公共服務供給總量不均

現階段，像軍事國防、外交和政策等一些純公共服務在城鄉基本達到了均等水平，但在一些其他領域，農村的基本公共服務供給相對不足，像醫療和教育，大量的醫療和教育資源向城市傾斜，廣大農村地區還享受不到城市所具備的公共服務。看病難，看病貴，上學難，上學貴的問題依舊是農村與農民的痛。幾乎每一所城市都會有幾所乃至幾十所的大醫院，小型的診療中心和藥店幾乎遍布城市。城市的教育系統更是發展良好，每個城市的孩子都能享受到義務教育的福利與便利。而對于廣大農村來將，很少有類似城市那樣的大型醫院，診所的數量更是有限，各種藥品和相關資源供應有限，雖然農村推行了新農合，但對農民在醫療領域的補助力度還是相對不足。反觀義務教育，由于農村基礎教育多由縣鄉財政負擔，許多農村地區財政供應不足，農村的義務教育發展緩慢，還有部分偏遠地區的孩子還因為家庭原因享受不到基礎教育。

（二）基本公共服務供給質量不等

針對同種類的基本公共服務，往往城市的質量更優。首先，由于城市居民普遍受教育程度更高，收入水平也更高，城市居民維權意識和參與意識要高于農村居民，同時城市擁有更加完善的法律監督制度，城市居民對政府供給基本公共服務起到了監督作用，促使政府提供優質的基礎公共服務。其次，在廣大農村地區，基層政府財政收入相對不足，對于基層政府各方監管也相對欠缺，農村居民的參與與維權意識相對薄弱，利益訴求與表達渠道相對阻塞，部分基層政府為了趕“指標”和出“政績”，往往不經過充分論證和聽取民意，匆忙提供那些基層政府想提高的公共服務，往往有些公共服務并不是農村居民最需要的，造成在某些領域缺乏供給，某些領域過度供給，最后導致面子工程，政績工程等現象，沒有真正推動廣大農村地區享受到高質量的公共服務，卻浪費了有限的資金與資源。

（三）基本公共服務供給效率不高

在我國，政府在基層公共服務供給領域發揮主要作用，政府供給的效率直接影響著城鄉公共服務供給的成效。然而在實際工作中，政府在公共服務領域的投資相對快速增長的財政支出和經濟體量來說，還相對欠缺，尤其是對一些民生和公共安全領域的投資增長緩慢，無法滿足城鄉居民對于基本公共服務的需求，像公園，休閑廣場等。同時，對于基本公共服務的供給，供給主體單一，政府處于相對壟斷的地位，缺乏形成競爭的供給主體，也沒有形成多方合作的供給模式，加之政府部門易出現的職責不清、機構冗雜、人浮于事、辦事效率低等問題，容易造成政府在供給的過程中監管不到位和低效力。同時在政府供給公共服務的績效考評體系不完善，一些地方政府對于基本公共服務的供給并不熱衷，而熱衷于那些投資收益短，快出政績的工程，加劇了對于基本公共服務供給的低效。

二、城鄉基本公共服務均等化問題的原因

（一）城鄉二元制尚未完全打破

1958年發布的《中華人民共和國戶口管理條例》，將人口分為城鎮和農業人口，自此戶籍制度成為城市與農村人口流動的阻礙，同時戶籍制度也成了城市與鄉村不同人群的身份地位、福利待遇的參考標準。那些有城市戶口的公民可以享受良好的待遇，包括收入、就業、福利等許多方面。而那些沒有城市戶口的農村人口，自然享受不到那些擁有城市戶口的市民的福利待遇，即使通過自力更生走進了城市，依舊還是會因為戶籍受到這樣或那樣的不平等待遇，像勞動保障、子女上學等問題。在二元制的背景下，城市公共服務供給的資金來源主要是國家財政承擔，而農村則往往有村集體或村民自己解決資金問題，國家補助的范圍與幅度很小，由于資金的問題，直接會影響到基本公共服務提供的數量和質量。二元制的制度設計是對城市和城市居民更有利的，而農村人口在制度層面上就被套牢在土地上，很難享受到均等的基本公共服務，可以說二元制是造成城鄉基本公共服務供給差距的制度病根。

（二）公共財政制度不完善

為了推動工業化和城市化的進程，我國的財政支出大部分流向了城市，相反只有一小部分流向了農村，雖然國家在“三農”領域的支出逐年增加，但跟工業領域比起來還是偏低。然而，中國有廣闊的農村土地，有半數以上的人口來自農村地區，這有限的財政支出對于提高農村地區的基礎公共服務顯得杯水車薪，相當多的農村人口還體味不到公共服務帶來的便利。另外，我國財政的政策傾向于經濟發展，財政支出多與經濟建設相關，而對于改善民生，提高基礎公共服務的質與量，缺乏應有的重視和關注，這就導致了基本公共服務領域的支出不高，基本公共服務領域發展緩慢的局面。我國的公共財政制度還有待完善，缺乏針對改善基本公共服務的財政制度。同時，由于分稅制的存在，縣鄉政府負責本地區基本公共服務的提供與改善，有限的共享稅收入，加之時常不到位的轉移支付，許多縣鄉政府面對財政危機，難以保障城鄉基本公共服務的均等供給。

（三）政府績效考核制度不科學

對于城鄉基本公共服務的非均等化，一部分學者認為與我國政府現行的考核制度有關。我國政府內部有一套獨立的、自上而下的考核制度，這套制度獨立于社會和公眾。有部分地方政府在績效考核過程中，只關心政府自身的發展，而往往不關心社會和公眾的發展和需要，很容易導致脫離實際，考核沒有發揮應由的作用，而只是滿足了領導或政府自身的發展，往往達不到社會公眾的預期。政府內部考核往往隨意性大，尤其是在指標的設計上，部分政府的考核體系不科學，往往只考核經濟指標，將經濟的發展視為考核的全部，而忽視基本公共服務發展。像過去幾年，一部分地方政府癡迷于政績工程，許多項目未經科學決策就抓緊上馬，一些地方政府甚至舉債經營，更有甚者竟然弄虛作假，忽視了經濟發展規律和人民的需要，導致了資源被大量的投入到經濟發展上，加劇了城鄉基本公共服務的供給的不足。

三、推動城鄉基本公共服務均等化的對策

（一）構建城鄉一體化的基本公共服務供給制度

我國長期存在的城鄉分離的二元經濟制度，拉大了城鄉經濟、政治和文化等各方面的差距，并嚴重的阻礙了城鄉基本公共服務均等化的推進，因此，要努力破解二元制，努力推進行政體制改革，明晰各政府在供給基本公共服務中的權責，構建城鄉一體化的公共服務的供給制度，用制度的枷鎖鎖住陳舊的體制，用制度的枷鎖套牢發展的紅利，城鄉一體的制度有利于城市和農村的居民享受相同的福利與待遇，接受同質同量的公共服務和公共產品，有利于統籌城鄉的協同發展。推進城鄉一體化，首先，需改革戶籍制度，戶籍制度規定了公民的身份，阻礙了人的自由流動，將人從制度層面套牢在出生的地域，只要離開本地，去任何地方都會被視為外來人口，不能享受當地的相關福利。戶籍制更加劇了城鄉分離，妨礙城鄉共同發展，加重社會的分化，所以需打破戶籍限制，改革過去以戶籍為參考的各種制度安排。其次，需強化農村土地的流轉保護，推動農村勞動力的角色轉變，讓更多人有機會進城工作，享受城市的福利與便利，同時加快農村發展，推動農村向城鎮轉變。再有就是關于農村居民社會保障，醫療和教育等方面的改革，推動每一個公民都能享受到發展的成果。

（二）完善公共財政體制

首先，要對中央及地方的財權和事權進行科學的劃分，對那些全國受益的公共服務，應由中央支持，那些地方受益的，需要由地方承擔，而那些跨域的服務則需由中央與受益地方共同承擔。其次，需要對轉移支付制度進行完善，增強中央向地方，地方向縣鄉的轉移支付力度，切實保障基層政府有充足的資金供給基本公共服務。再次，需轉變我國公共財政的支出方向，過去我國的公財支出主要是經濟發展方向，現在公共財政則需更多的向公共服務和公共事業上投資，過去公財主要向城市支出，現在要將更多的資金從城市投向農村地區，將更多資金投向那些困難的區域和人群，滿足人民對公共服務的需求。最后，需要提高公共財政運行的透明度，促進公共財政的運作在陽光下進行。過去公共財政的資金常常出現被挪用和濫用的現象，更有甚者層層的截留公共財政資金，使得原本就不充足的財政資金變得更加缺乏，往往到了地方基層，現有的公共財政資金就不能完成既定的指標和任務，進而影響了地方對基本公共服務供給的數量和質量，為了有效的避免公共財政資金被別有用心者濫用，要公開公共財政的使用過程和使用明細，同時發揮社會各方的積極性，強化對公共財政使用的監督。

（三）建立科學的政府績效考核制度

我國政府在基本公共服務供給中居于中心地位，因此構建一套以促進基本公共服務完善為宗旨的政府績效考核制度具有重要意義。考核制度由于會對官員的獎懲、升遷以及任免發揮重要作用，考核的指標與內容對官員的決策與行為有直接影響，可以在相當程度影響官員的決定與偏好。因此，需要將城鄉特別是鄉村的基本公共服務供給納入政府官員的績效考核的指標之中，并將這一指標的權重設置到合理的大小。同時為了防止考核形式化，要鼓勵各級政府公開政務信息，加強對政府官員考核的監督，發揮整個社會的監督熱情。建立與完善相應的問責制度，明確各級政府和各個領導干部的權責，對于那些沒有充分承擔推進基本公共服務建設的領導干部，要實行問責。為了防止部分政府在提供公共服務過程中，不經過充分調研，匆忙決策，造成供非所需的問題，要將百姓對于基本公共服務的滿意程度納入績效考核之中，讓百姓來評判各級政府對推進基本共服務供給的成績。同時要改變過去那種惟“GDP”論英雄的政績觀，要把握時代發展的脈搏，積極倡導符合時代發展和體現人民利益的政績觀。

參考文獻：

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