山西省綜改區的法律問題研究

摘 要 為促進綜改區加快轉型，山西省委、省政府對太原高新技術開發區及太原武宿綜合保稅區等園區進行整合，山西轉型綜改示范區應運而生，采用先行先試方法，加快發展，為全省的經濟增長提供可借鑒的經驗。本文將對山西省綜改區的法律問題進行研究并提出相關建議。

關鍵詞 山西省 綜改區 法律問題

作者簡介：奧美玲，山西財經大學法學專業研究生，研究方向：商法。

中圖分類號：D67 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.072

一、山西省綜改區建設歷程

2010年12月國務院批準設立山西省國家資源型經濟轉型綜合配套改革試驗區以來，山西積極開展了先行先試的探索實踐，轉型綜改試驗區建設取得積極進展，在構建產業轉型促進機制、增強市場主體活力等重點領域和關鍵環節不斷取得新的進展。轉型綜改試驗區設立和啟動建設以來，特別是《總體方案》獲批以來，深入貫徹落實《總體方案》，省委、省政府確定了“總體方案-實施方案-年度行動計劃”的推進思路和分年度實施“重大改革、重大事項、重大項目、重大課題”的推進模式（其中重大改革是主線，重大事項是載體，重大項目是抓手，重大課題是前沿），制定出臺了2013-2015年的《實施方案》，部署了“5111”重點任務（50項重大改革、100項重大事項、100項重大項目、10個重大課題）；分年度出臺了綜改《行動計劃》，2013年《行動計劃》部署了“1235”重點任務，即10項重大改革、20項重大事項、30項重大項目、5個重大課題。2014年《行動計劃》部署了“3675”重點任務，即30項重大改革、60項重大事項、70項重大項目、5個重大課題。2015年以來，省委、省政府把綜改區建設作為統領和抓手，作為全面深化改革的切入點，作為激發發展活力、推進“六大發展”和實施“六權治本”的重大舉措，統籌推進轉型綜改和全面深化改革，年初，省政府下發了2015年《行動計劃》，部署了“2285”重點任務，即20項重大改革、20項重大事項、80項重大項目、5個重大課題，任務涉煤炭管理體制改革、國資國企改革、金融業改革、科技體制改革、生態環境補償機制等方面。另外，要求各市開展擴權強鎮試點工作和建立城市工商資本“下鄉”引導激勵機制改革任務，各省級試點縣開展完善金融擔保服務體系、環保第三方治理改革任務。2017年2月25日，中國共產黨山西轉型綜合改革示范區工作委員會、山西轉型綜合改革示范區管理委員會揭牌儀式在太原舉行，標志著山西轉型綜改建設工作再提速。

二、山西省綜改區存在的法律問題

（一）合同能源管理法律問題

2010年6月2日發展改革委、財政部發布的《合同能源管理項目財政獎勵資金管理暫行辦法》，其支持的主要是節能效益分享型合同能源管理。山西省綜改區合同能源法方面存在的問題：

第一，政策支持創新度不足。山西省是國家資源型經濟轉型綜合配套改革實驗區，政策方面應該把本省產業結構的調整方向納入考慮框架，并且對于與民生、公共服務相關的項目給予政策上的傾斜。并且通過政府的鼓勵創新、部門之間的配合聯動，形成相應的行業標準，并不斷完善行業規范，豐富市場模式。

第二，融資渠道單一。合同能源管理作為一種新興的機制，存在預期效益不確定和風險預估值較高的特點。所以，相關的金融機構在涉及此類項目時往往信心不足，并且在有效的擔保比較缺乏的情況下，金融機構能提供的融資資源也會比較少。

第三，管理監督需要加強。至今，山西省專門針對合同能源管理項目的監管制度存在缺失，只是每年采用企業自查以及根據經信委核發的方案組成考核組進行重點抽查。但是，項目中具體的日常實施過程情況則依賴企業的自我監督，其中不乏民生和公共項目，存在較大的隱患。

（二）稅收政策法律化問題

當前，山西綜改試驗區首先要樹立的理念是減少對稅收政策的過度依賴，加快促進稅收政策的法律化。稅收政策法律化是山西省綜改區稅收法治的內在機理，過度依賴稅收政策會導致政府對稅法公平內涵的忽視。改革中的稅收土地等法律紅線不能碰，如果沒有相應的法律授權，山西綜改試驗區的改革就很難深入展開，也不會取得顯著的改革效果。以稅收政策和土地政策為例，國家都有明確的法律規定。山西省政府、山西省地稅局針對綜改試驗區的涉稅文件相繼出臺，對山西綜改區有雙面的效應。山西省正處于轉型跨越發展的關鍵時期，稅收收入的持續增長，對加快綜改區轉型發展具有保障作用。但是，我們還應注意到由于省份均具有自身的特點，稅收法律化不應把眼睛鎖定在增加財政收入及發揮其調節功能上。

具體而言，山西省財政收入集中第二產業，過度依賴煤焦鐵等能源原材料等初級產品，對市場風險的抵御能力較弱，因此綜改區的稅收政策傾向于促進發展循環型經濟，促進產業結構的調整，然而由于地域位置的劣勢以及長期形成的根深蒂固的資源型產業結構，以及市場失靈、制度失靈的問題使得稅法的作用難以得到有效發揮，其公平導向功能缺失。

（三）生態補償法律制度實效性不強

回顧近些年來山西的生態補償實踐，結合上述分析，不難發現山西省生態補償法律制度的實施和執行效果并不理想，首先，山西省現有的生態補償立法規劃不完整。山西省現有的生態補償立法缺乏科學合理性。其次，山西省現有的生態補償法律制度中缺乏專項立法。山西省多年來的生態補償實踐活動有相當一部分停留在政策層面，隨意性按大，只有通過專門的立法明確補償主體與受償主體間的法律責任，加速生態補償的法治化進程，才能使現有法律制度的實效性得到全面的發揮。最后，山西省的法定生態補償領域較窄。山西省是我國自然資源的富集區，資源型經濟發展模式為主。經過多年的開采和污染，山西也逐漸成為了我國的生態脆弱區，人們的生活環境也急劇惡化。因此，山西省對生態補償法律制度的構建必須要滿足本省生態環境治理與恢復的需求。山西省生態補償領域包括煤炭資源、土地資源、森林及植被及水資源五個方面，補償領域較窄，不能滿足山西省生態環境的治理需求，如此構建的法律制度的實踐效果可見一斑。

三、完善山西省綜改區法律政策的建議

（一）加快機制創新，完善行業規范

首先，創新機制推改革。不斷完善部門協同、上下聯動工作機制，要求牽頭部門切實擔負牽頭職責，定期召開協同推進會議，配合部門積極配合，共同推進改革；健全部門對市縣改革的指導機制，綜改《行動計劃》部署的市縣改革任務，牽頭部門要編制指導工作方案，采取多種形式，積極開展有針對性的業務指導；落實改革任務“一事一表”、“一月一報”制度，對照細化工作方案，按月檢點任務進展，對于未按照序時進度推進的要明確原因，及時跟進補上。強化工作推進機制創新，出臺了改革任務項目化管理辦法、分類推進辦法和第三方評估辦法，將改革任務視為項目，實行從規劃、決策到實施、驗收的全過程管理，根據改革的事權歸屬、條件成熟程度等對改革任務實施分類推進，探索引入第三方評估機構對重點改革進展和效果開展獨立、公正、客觀評估。其次，加強行業管理，出臺行業規范。綜改區進入深化發展階段，合同能源管理法也應當規范運行。行業自律在綜改區改革中特別是針對改革中的節能服務產業具有十分重要的作用，因此晚上行業規范，制定與山西省低于和產業結構相匹配的合同能源管理指南，完善行業規范，速市場的拓展與深化顯得尤為重要。最后，在企業的進入和退出機制上要嚴格細化。從診斷到設計再到運營，節能服務公司的專業性、綜合性以及融資能力均需具備較強的能力，因此在相關程序中的專業人員應具備合格的能力，這就要求通過立法形式對其從業人員進行篩選和約束。

（二）注重發揮改革試點和基層實踐的“探路”作用

一是積極爭取國家層面的試點布局，目前我省開展的低熱值煤發電項目核準、國家低碳城市試點、城區老工業區搬遷改造試點、新型城鎮化綜合試點、中小城市綜合改革試點、農村集體經營性建設用地入市試點、主體功能區建設試點、光伏扶貧試點、大同采煤沉陷區國家先進技術光伏示范基地、太原西山生態產業園區國家新能源示范等62項國家級試點示范扎實推進，先期開展的部分試點已取得明顯進展。全力爭取開展煤層氣礦業權審批制度改革、動力煤衍生品交易、電力體制綜合改革等試點。

二是結合實際自主布局一批省級層面試點，15項省級試點正在有序開展。繼續推進擴權強縣改革，探索開展擴權強鎮改革，批復晉城巴公鎮為省級擴權強鎮試點。

三是市縣、企業各具特色開展改革實踐，涌現出一批改革亮點。另外，我們積極協調加強綜改的宣傳力度，山西電視臺、山西日報、山西經濟日報等省內主要媒體利用專欄、專版等形式，對煤炭管理體制改革、國資國企改革、行政審批制度改革、金融振興、創新驅動等作重點報道。

（三）提高綜改區生態補償法律制度實效性

山西省現有的生態補償地方立法頂層設計缺乏科學性，這無疑是生態補償法律制度完善的一大障礙。要提高其科學性，首先應當加強立法的統籌規劃。山西省生態補償立法與同一時期的生態環境惡化狀況有密切聯系，立法質量難保障，缺乏統籌規劃的能力。若長此以往下去，必然會影響地方立法的實效。就目前山西省生態補償的相關立法來看，大多數規范文件是在生態環境出現問題么后，立法者迫切需要解決當前困境，彌補當前立法缺位的不足，而此時的立法必然會存在一定的滯后性和盲目性，不具備科學的預測作用。因此，山西省生態補償立法應該加強統籌規劃和總體協調能力，適時修訂現有的法律法規，不僅要對生態環境的治理發揮作用，協調人與自然的關系，解決社會矛盾；還要發揮立法的事前規制功能，對生態環境惡化的防治要有針對性，能夠起到預防作用，逐步推進山西省生態補償立法的體系化建設。

參考文獻：

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[2]新華網山西頻道.山西地稅收入邁上千億元新臺階.2012 年 1 月 10 日.

[3]韓衛平、黃錫生.利益視角下的生態補償立法.理論探索.2014（3）.