碳排放交易機制的法律功能要素研究

夏澤宇

[摘 要]碳排放權交易自《京都議定書》作為實現減緩氣候變化國際合作的重要機制以來，逐漸成為各國作為解決環境問題、應對氣候變化、促進減排和發展低碳經濟而廣泛采用的重要環境經濟手段。文章以歐盟碳排放權交易規則這一全球最為成功的碳交易法律制度為切入點，從碳排放權的法律性質確認、總量控制的法律原則設定、階段性法律調整機制和碳排放權交易的法律強制效力等方面對碳排放交易機制的法律功能要素進行積極的研究。

[關鍵詞]碳交易；歐盟；法律

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.51.175

全球氣候變化、溫室氣體排放大幅增加已經成為目前全球最為嚴重的環境問題，隨著哥本哈根氣候大會確立了2012—2020年的全球減排協議，碳排放權交易成為促進減排和發展低碳經濟的重要環境經濟手段。碳排放權交易作為一種市場化的環境政策，它已經在國際貿易市場上顯示出了巨大的經濟優勢，國際碳排放權交易已進入高速發展階段，并在2011年達到了1200億美元的峰值規模。目前，全球已建立了20多個碳交易平臺，遍布歐洲、北美、南美和亞洲市場，其中歐盟碳排放權交易體系（EU ETS）是世界上第一個國際性的排放交易體系，同時在2015年全球碳排放交易額中有90%以上都是在EU ETS完成的，歐盟碳排放權交易體系成為全球最為重要也是最為成功的碳排放交易機制。因此，歐盟碳交易法律制度的實踐經驗對于研究碳排放交易機制的法律要素及其優化，具有重要的借鑒意義。

1 歐盟的指令性統一立法體例

2003年歐盟依據87/EC指令構建了歐盟碳排放權交易體系，2005年1月1日，歐盟所有國家開始實施碳排放權交易制度，并分三個階段實行。第一個階段從2005年至2007年，這一階段是歐盟碳排放權交易機制的試行階段。由于這個階段并非是《京都議定書》規定的履約期，歐盟的成員國并沒有溫室氣體的減排義務，所以這個階段，并沒有實行總量控制，核證減排量（CERs）和減排單位（ERUs）的使用比例由各成員國自行規定，大量的碳排放許可被免費地進行分配，導致了碳排放價格的波動之后還是下降，沒有收到預期碳排放減少效果。電力企業也因為免費分配的低成本獲得了暴利，在這個階段電力企業并沒有將溫室氣體減排的成本轉嫁到消費者身上。雖然總量控制在第一階段并沒有實行，但是在這個試驗階段，歐盟獲得大量真實可靠的碳排放數據并建立了重要的碳價格數據機制，這些在試驗過程中不斷收集而形成的龐大數據庫為后期的發展奠定了重要的基礎。第二階段從2008年至2012年，這是歐盟碳排放權交易機制的實際運行階段。在這一階段歐盟指令規定CER和ERU的使用比例，不超過歐盟排放總量的6%，如果超過6%，歐盟委員會將自動審查該成員國的計劃[ZW（]李布.歐盟碳排放交易體系的特征、績效與啟示[J].重慶理工大學學報：社會科學，2010（3）：215.[ZW）]。在這個階段歐盟嚴格實行了總量控制原則，同時也提高了許可權分配的拍賣比例，相對第一階段而言只有少部分的碳排放許可被分配到工業和電力部門，另外降低了的排放上限也促使電力企業真正采取有效措施降低碳排放。在這一階段，歐盟也擴大了重點碳減排對象，將航空業也納入了碳減排體系，并使其成為目前碳交易的重要一環。2008年7月8日歐洲議會通過了關于將航空業納入歐盟碳排放權交易體系的草案，自2012年1月1日起，所有在歐盟機場起降的航班均開始實行排放交易。第三個階段是從2013年至2020年，在這一階段由于《京都議定書》關于減排第一階段的到期，《京都議定書》的影響力將逐漸減小，歐盟在維持既有政策措施的同時，更側重于新政策的制定與落實。作為歐盟碳排放權交易體系的配套，歐洲氣候交易所（ECE）是歐洲進行碳排放權交易的主要場所。

2 歐盟碳排放權交易法律制度分析

通過對上述歐盟碳排放權交易體系構成及運行的分析，結合歐盟指令的法律特殊性，歐盟碳排放權交易法律制度包括以下構成：

一是法律法規體系層級分明、涵蓋了國際法、區域國際法和國內法三個層面。在國際法層面，歐盟通過《鏈接指令》的方式有效地銜接了《京都議定書》，各成員國可以將基于清潔發展機制（CDM）項目和聯合履約機制（JI）項目產生的碳信用（CER和ERU）引入EU ETS中使用和交易，以降低減排成本。在區域國際法層面，主要法律法規有《氣候變化——走向歐盟的后京都戰略》《歐盟氣候變化計劃》《環境稅——執行和環境效益》《環境效益》等。2000年發布的《溫室氣體綠皮書》歐盟正式考慮將二氧化碳排放權交易作為歐洲氣候政策主要部分[ZW（]楊志，陳軍.應對氣候變化：歐盟的實現機制——溫室氣體排放權交易體系[J].內蒙古大學學報：哲學社會科學版，2010（3）：5-11.[ZW）]。在國內法方面，國家分配方案（NAP）是EU ETS運行的重要依據。

二是采用總量控制的碳排放權交易法律模式。總量控制是指在一定區域、一定時間內，設定一個總的污染物排放總量，各排放源內部可以通過排放權交易調劑排放差異，使所有排放源的排放量總和不得超過設立的排放總量。歐盟總量控制的交易模型是，歐盟委員會根據各成員國的經濟狀況、環境地理因素等設置不同排放量上限，并向進入碳排放權交易市場領域的企業分配一定數量的減排單位（EUA）。碳排放權經濟主體可以將實際排放量小于分配排放許可量的盈余碳排放權配額投放到市場上銷售增加利潤；反之，它就必須到市場上購買相應的碳排放權配額，否則將面臨高額罰款，甚至關停。

三是歐盟的碳排放權交易法律體系在權力分配上兼具分權化和開放化的特征。分權化治理模式是歐盟排放交易體系的獨特之處。歐盟成員國在排放總量的設置、分配、排放權交易的登記等各個方面都享有充分的自主權，但是不得違反歐盟委員會有關規定，否則歐盟委員會將對其進行審查。而且歐盟擁有一個龐大的碳排放權交易信息登記系統，成員國的交易信息狀況都可以匯總到這個中央信息系統。由于參加EU ETS的主權國家在經濟發展水平、產業結構、體制制度等方面存在較大差異，采用分權化治理模式，歐盟可以在總體上實現減排計劃的同時，兼顧各成員國差異性，有效地平衡了各成員國和歐盟的利益[ZW（]李布.借鑒歐盟碳排放交易經驗構建中國碳排放交易體系[J].中國發展觀察，2010（1）：55.[ZW）]。EU ETS的開放性主要體現在內外兩個層面：在EU ETS成員國內部，各成員國的CER和ERU在歐盟內部市場是可以自由流通的；在EU ETS成員國外部，歐盟碳排放權交易體系一方面通過《鏈接指令》實現與《京都議定書》下碳排放權交易體制的鏈接；另一方面通過雙邊協議，不斷擴大碳排放的交易范圍，如和日本碳排放權交易體系的相對接。

四是通過法律制度安排將碳排放的許可分配方式由免費方式逐步過渡到拍賣方式。歐盟碳排放權的許可分配方式主要是免費方式，這種方式成本低，能夠調動廣大經濟主體的積極性，有助于碳排放權交易的推廣。然而，就是因為碳排放權配額成本低，導致碳排放權交易市場上會出現相當一部分投機人士，這些投機人士并不是為了生產經營的需要而購買碳排放權配額，而更多是為了牟取經濟利益，在這種經濟利益的驅使下投機行為將導致利益分配的嚴重不均。同時免費分配難以保證真正的成本其實不是轉嫁到普通的消費者身上，因為雖然是免費的，甚至可以說是對電力企業的一種變相補貼，企業還是會將碳排放權交易過程中產生的成本全部轉嫁給普通的民眾，從而造成普通民眾和企業的經濟消費上的不公。因為這些弊端的出現，歐盟開始逐步增加初始分配的拍賣比例，并將于2020年實行全面拍賣方式。由拍賣產生的收益可以更好地用于刺激清潔生產、發展清潔能源、研究減排技術，也可以用于補貼低收入和其他需要政府保障的人群。

3 歐盟模式下的碳排放交易機制的法律功能要素

歐盟碳排放交易機制取得重大成功的重要原因，除了較為完善的制度安排，更為重要的是法律規則下的功能要素體現。

一是從法律上確立碳排放權，這是碳排放權交易法律制度的邏輯起點，而且這種確權必須是建立在可交易的基礎之上的，即這種排放權是可以轉讓的。透視歐盟在碳排放權交易制度方面規定的制度變遷，就是一個通過法律路徑逐步將二氧化碳排放權納入法律規制的過程。因此在碳排放權交易法律制度設立之初就應該從法律上確認碳排放權的物權地位，為碳排放權交易提供確切的法律依據。

二是通過法律固化總量控制的原則，綜觀歐盟排放權交易實踐，雖然經歷了基準線控制的方式，但在交易運行的后期都確立了總量控制的原則。這既是兩者通過實踐探索后的選擇，也是碳排放權交易設計根本目的的選擇。較之于基準線控制方式，總量控制原則有助于實現市場的帕累托效應，發揮碳排放權交易的效用。同時總量控制原則是進行初始分配的前提。因此有效的碳排放權交易法律制度構建應明確總量控制的原則，可以充分借鑒歐盟的總量控制的分權化模式，從而更加科學合理地制定碳排放權交易法律制度。

三是運用法律的漸進方法解決分配難題。在總量控制的原則下確定初始分配的模式、基本原則以及分配的對象和方法。歐盟在排放權交易發展的初期采用了以免費分配為主的措施，按照95%免費、5%拍賣的方式進行初始分配，但在后期則采用了以拍賣方式為主的初始分配方式，并加以法律確認。碳排放權交易制度的運行需要進行不斷的調整，作為一項新制度初期需要依靠免費分配的低成本促使碳排放權交易制度的不斷推廣，后期則要在前期的基礎上針對大量免費分配暴露出來的問題進行不斷的調整，用有償的方式主要是拍賣的方式彌補無償分配的缺陷。

四是保證碳排放權的法律強制性。這一法律強制性體現在：首先碳排放權具有行政許可色彩，政府需要對碳排放權交易進行全程監管；其次碳排放權交易的制度設計需要有相關的罰則相配套，督促碳排放權交易的健康、有序進行。歐盟對碳排放權交易中主體設定了相應的法律責任，包括民事、行政、刑事責任。例如歐盟委員會規定，在試運行階段，企業每超額排放1噸二氧化碳，將被處罰40歐元，在正式運行階段，罰款額提高至每噸100歐元，并且還要從次年的企業排放許可權中將該超額排放量扣除。這一強制性法律責任體系的功能要素體現，是保障碳排放權交易法律機制良性發展的重要保障。