中小企業參與PPP項目可行性研究

于紅雨

摘要：近年來，我國經濟進入新常態，傳統由地方政府主導投資公共服務基礎設施的模式難以為繼，推廣PPP模式勢在必行。目前，社會資本參與PPP項目的主體是實力強大的國企或上市公司，大量中下企業限于自身實力難以參與PPP項目。這些中小企業如何借力、借道參與PPP項目，分享PPP模式帶來的利益蛋糕是急需解決的問題，也是破解中小企業發展瓶頸的積極探索。

關鍵詞：中小企業；PPP項目；聯合體

一、我國PPP項目推廣的背景

近年來，中國經濟進入了新常態，經濟增長速度由過去的高速增長轉向中高速增長。一方面隨著城鎮化、工業化加速，公共服務基礎設施投資需求大幅增加，資金缺口不斷加大；另一方面，經濟進入新常態，各級政府財政收入增速明顯下滑，地方融資平臺清理也使得基建資金受制壓力增大，傳統由地方政府主導投資公共服務基礎設施的模式難以為繼。所以，要創新公共服務基礎設施投入機制，引入社會資本，推廣PPP模式勢在必行。

二、我國PPP項目參與主體

PPP項目是指政府和社會資本建立的長期合作關系，而PPP模式的主體，是指參與構建PPP項目模式的長期合作關系的主體，主要包括政府和社會資本。

（一）政府

政府是PPP項目參與主體之一，通過競爭性程序與社會資本建立長期合作關系，在基礎設施和公共服務領域引入社會資本，通過特許經營權、購買服務及股權合作等方式，由社會資本負責提供公共服務或產品，但政府仍然是公共服務或產品的最終提供者。政府在PPP項目中需要同時扮演公共事務的提供者和管理者兩個角色。

（二）社會資本

在我國，社會資本主要指民營企業、國有企業、外商投資企業等。但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業。參與主體主要涵蓋了服務購買、貸款融資、工程承包、保險、運營、物資供應等保證項目完成的眾多參與方。

實踐中，我國PPP項目尚處于起步階段，央企、國企、上市公司等實力雄厚的企業集團占參與PPP項目企業的主導地位；PPP項目動輒上億甚至幾十億元的投資，而且投資收益回收時間一般為10～30年，讓眾多中小企業望而卻步。

三、我國中小企業參與PPP項目可行性分析

綜上分析，PPP項目是我國未來一段時間內項目投資的趨勢，中小型的國有、民營和外資企業要順應社會發展趨勢和潮流，積極解放思想、創新方式、不拘泥于形式、不拘泥于程序積極參與到PPP項目中。下面基于PPP項目聯合體組建和PPP項目資本結構選擇兩個角度分別就中小企業參與PPP項目的可行性進行分析研究。

（一）理論分析

1. PPP項目聯合體組建

在PPP項目的競標中，投標人大多數組成聯合體進行投標，以增強整體競標實力和有效分擔項目風險。項目發起人一般遵循三個原則選擇聯合體的合作伙伴。第一，考慮潛在合作伙伴對聯合體整體能力的貢獻。第二，考慮合作伙伴能力的互補和戰略協同性。第三，有利于降低整體運作成本，有利于風險的合理分擔與控制。第四，考慮潛在伙伴的誠信情況以及成員間企業文化的相容性。第五，考慮吸納項目所在地企業作為伙伴。

2. PPP項目項目資本結構選擇

從資本結構選擇要素角度分析，不同項目的資產特征要選擇不同能力的實施主體，不同的實施主體應選擇具有自身優勢的項目類型。

具體對PPP項目資產特征分類，可劃分為：第一、固定資產投資類，項目以固定資產投入為主且投資規模大。第二，核心設備技術類，項目對核心技術和專業技術的要求高。第三，綜合運營管理類，項目對綜合運營能力要求高，運營管理復雜、設備系統復雜、專業技術復雜，對其綜合統籌能力要求高。

（二）中小企業參與PPP項目

目前PPP項目實踐情況來看，中小企業限于企業規模，始終缺乏足夠的科研、資金和實踐經歷，參與PPP項目主要集中于污水處理、垃圾處理等較為成熟的行業，投資規模較大的市政、鐵路、高速公路等基礎設施領域難覓有實力的PPP項目的民營資本。

中小企業可從PPP項目聯合體組建和PPP項目項目資本結構選擇兩個角度，結合自身實際和優勢，積極參與PPP項目。

1. 借勢“政府”

PPP項目的重要參與方之一就是政府方，在我國，PPP項目合同通常根據政府職權分工，由項目所在地相應級別的政府或政府授權機構以該級政府或授權機構自己的名義簽署。借勢“政府”是中小企業參與PPP項目的一個重要途徑。

（1）爭取政府政策支持

為吸引社會資本參與PPP項目，各地政府都有不同程度的扶持政策，中小企業要借勢政策東風積極參與PPP項目。例如，廈門市在2015年就出臺了《關于推廣政府和社會資本合作PPP模式的扶持政策》，從八個方面調動項目實施單位積極性。尤其是提供項目融資增信支持，安排市級PPP項目增信資金，為PPP項目提供增信支持，增強了企業參與PPP項目的信心。

（2）增加自身砝碼

增強企業自身實力，樹立良好的企業形象和信譽，維持與政府特別是高層官員的良好關系，積極承擔項目當地社會責任，在同等條件下以上因素都增加了競標當地PPP項目增加成功的砝碼。

（3）與政府公司合作或合資

與政府公司合作或合資是中小企業借勢“政府”參與PPP項目的最典型的途徑。政府公司參與PPP項目尤其是當地政府推出的PPP項目有先天優勢。中小企業要維持與政府公司和企業的良好關系，可以通過相互持股、合作協議、長期合作等方式實現與政府公司合作或合資。

2. 借力“大企業”

《招標投標法實施條例》第九條規定可以不進行招標的情形包括：“已通過招標方式選定的特許經營項目投資人依法能夠自行建設、生產或提供”。即在特許經營項目中，如果已經通過招標方式選定了社會資本，該社會資本依法能夠自行建設、生產或者提供的，該工程的承包商、生產商、或者提供商可以不進行招標選擇，而由項目實施機構選定的社會資本自行承擔。

這樣，與PPP項目相關的建筑、設計、勘察、監理、裝修、材料等相關中小企業，自身無法參與競標PPP項目的，就可以通過被控股、被兼并或被收購等其他形式借力“大企業”實現彎道超車，參與PPP項目。

此外，中小企業借力上市公司參與PPP項目，中小企業借助上市公司的力量，使得資本實力得以大幅擴充，融資渠道、融資成本得以改善，可共享上市企業企業資質和管理經驗，為其參與PPP項目奠定了良好的基礎。重慶華宇園林被麗鵬股份收購后，與安順市西秀區人民政府簽訂戰略合作框架協議參與當地生態修復綜合治理PPP項目就是典型案例。

3. 參與項目聯合體

鑒于PPP項目投標人大多數組成聯合體進行投標，增加競標成功概率，所以，中小企業可加入聯合體參與PPP項目，初始發起人在尋找、選擇聯合體成員伙伴時，要僅僅圍繞選擇聯合體伙伴原則，結合PPP項目資產特征，選擇合適的聯合體伙伴。

第一，對于投融資能力強、具有經驗豐富的工程承包企業，可以積極參與固定資產投資類PPP項目聯合體，如鐵路、高速公路等基礎設施；對于擁有關鍵技術和設備的生產企業可以嘗試參與核心技術設備類的PPP項目的聯合體，如水電站、垃圾處理PPP項目；，對于擁有豐富運營管理經驗的企業可考慮參與綜合運營復雜的項目，如污水處理廠、污泥處理廠、地鐵運營等。

第二，各地企業積極加入當地PPP項目競標聯合體，實現參與PPP項目的目的。在同等條件下，大部分PPP項目初始發起人會優先考慮項目所在地企業成為聯合體合作伙伴，因為項目所在地企業在當地人脈、市場、資源方面有其他企業無可比擬的優勢。

第三，企業要立足自身優勢，根據企業自身核心競爭力，尤其該核心競爭力又是聯合體所急需的，科學合理選擇擬參加PPP項目聯合體，增強聯合體整體能力。如擁有水利水電工程施工總承包一級或特級資質的企業可考慮參與水電站等PPP項目聯合體。

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[4]陳青松，梁冠亮，齊峰.PPP模式：風口之上的公司合作實戰指南[M].企業管理出版社，2016.

（作者單位：中共新疆生產建設兵團建筑工程師黨委黨校）