農民宅基地上住房抵押貸款現狀問題分析

史明正

摘要：隨著國家政策的推進，逐漸放開了對農民宅基地上住房流轉的限制，為農民宅基地上住房抵押貸款提供了制度保障，根據我國的實際情況，要將該項制度真正全面地開展，還需要解決一些相應配套制度。本文根據我國的現行政策，對作為農民財產權抵押貸款的試點之一青海省湟源縣的開展情況進行實地調研，并參考有關資料進行分析，為全面開展該項制度提供些許參考。

關鍵詞：宅基地；抵押貸款；完善；建議

一、湟源縣農民宅基地上住房抵押貸款開展現狀

青海省湟源縣農民利用住房財產權抵押貸款的工作已經啟動并將全面推行，雖然全國人大常委會授權國務院在北京市大興區等232個試點縣（市、區）、天津市薊縣等59個試點縣（市、區）行政區域分別暫時調整實施有關法律規定的決定，但是農民住房財產權抵押貸款全面開展還是存在立法和政策方面的不足。

（一）農民宅基地上住房抵押貸款的立法現狀

根據現行的法律規定，農民宅基地上住房財產權的相關法律法規尚未開始形成，且現行的政策有些與法律、法規相沖突。我國法律體系中關于宅基地使用權都做了限制性的規定，例如，農戶只能取得一處宅基地，宅基地合法轉讓后不得再次申請取得更多的宅基地等規定，對宅基地使用權轉讓有嚴格限制，從而也使農民宅基地上住房的流轉受到了限制。農民對宅基地享有帶有福利性質的使用權，對宅基地上的住房享有所有權。根據我國房地一體的原則，現有的法律嚴格束縛了農民宅基地上住房的流轉，從而也使得農民利用對住房的所有權抵押貸款無法實現。

（二）農民宅基地上住房抵押貸款的現行政策

1.國家層面政策

國家層面的政策已經走在了前面，逐步要放開對農民宅基地和宅基地上住房財產權流轉的限制，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確指出：“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道?！薄吨泄仓醒搿鴦赵宏P于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》（《2014年中央一號文件》）進一步指出：“完善農村宅基地管理制度。改革農村宅基地制度，完善農村宅基地分配政策，在保障農戶宅基地用益物權前提下，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓?！睘榱寺鋵嵽r村宅基地改革政策，國務院發布了《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》，對農民住房財產權（包括農民住房所有權及所占宅基地使用權）抵押貸款試點提出了明確的要求。2016年3月24日，中國人民銀行發布農村“兩權”抵押貸款試點辦法，從貸款對象、貸款管理、風險補償、配套支持措施、試點監測評估等多方面，對金融機構、試點地區和相關部門推進落實“兩權”抵押貸款試點明確了政策要求[1]。

2.各地區政策

為了配合國家層面的政策，落實青海省湟源縣農民住房財產權抵押貸款的試點工作，青海省在政策方面也給予了大力的支持，成立了青海省農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點工作小組，聯合中國農業銀行青海省分行并成立專門的擔保公司，為農民住房財產權抵押貸款的落實提供政策方面的幫助。

（三）湟源縣農民宅基地上住房抵押貸款試點分析

通過對湟源縣農民宅基地上住房抵押貸款問題的實地調研，了解到湟源縣和平鄉馬場臺村的11戶農民用自家的住房財產權抵押，獲得了農行青海省分行42萬元貸款，用于發展鄉村休閑“農家樂”。這是全國人大常委會授權暫時調整實施有關法律規定后，青海省第一批農民住房財產權抵押貸款業務，標志著青海省農村宅基地制度改革試點工作進入全面實施階段。并了解到下一步農行青海省分行將以湟源縣地區農村住房財產權抵押擔保貸款為試點，逐步在全縣增大信貸投向，著力支持種植、養殖、農副產品收購、加工、儲藏、流通、運輸等產業的農牧戶、家庭農牧場、農牧民專業合作組織、種養示范大戶等符合條件的農戶，最大限度降低信貸成本，解決廣大農牧戶的信貸需求。

二、湟源縣農民宅基地上住房抵押貸款存在的問題

（一）立法層面

我國《土地管理法》第十條明確規定：“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）農村集體經濟組織經營、管理。”《物權法》第四條規定：“國家、集體、私人的物權和其他權利人的物權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。”這一條的規定是對物權平等保護的原則，但是宅基地使用權被《物權法》明確規定為用益物權之一，但是卻沒有賦予其同建設用地使用權一樣可以自由進入市場流轉的權能。

（二）實踐層面

隨著我國經濟的迅速發展，越來越多的農民選擇進城。雖然國家近年來一直強調大眾創業、萬眾創新，但是農民還是缺乏創業意識，不懂得利用自己手中的資源，缺乏利用宅基地上的住房抵押貸款來創業從而提高生活水平。即便是有需求的農民愿意通過抵押貸款來融資，但由于我國農民宅基地上房屋產權登記制度比較落后，很多農民手里甚至都沒有自己宅基地上房屋的產權證，也為農民宅基地上住房抵押貸款的落實帶來了不便。同時，在農民用宅基地上住房辦理抵押貸款時，會遇到如何確定房屋價值的問題，農村住房價值評估是實現農民宅基地上住房抵押權的基礎，但是實踐中該評估會受到諸多因素的影響，一方面是農民宅基地上的住房都是農民根據自己意識建造的，標準不一樣，所用的材料各不相同，從而導致評估的差異性較大。另一方面，房屋的評估價值如果過低，使農民的財產權遭受侵害。

三、完善湟源縣農民宅基地上住房抵押貸款的相關建議

（一）完善立法

1.從國家層面推動相關法律的修改

要結合黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確指出：“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道?！钡囊幎ㄗ鞒鱿鄳恼{整。首先，全國人大常委會應當組織全國人大對《土地管理法》、《城市房地產管理法》、《物權法》、《擔保法》等法律中對宅基地等集體土地規定的不合理的地方進行修改和刪除，放開對農村宅基地流轉的限制，為其流轉提供法律基礎。其次，要逐步取消一些部門規章和規范性文件對農村住房流轉及抵押擔保的限制性規定。

2.各地區制定對應的實施細則

各地區應當因地制宜，根據本地區的實際情況制定對應的實施細則，將法律的輪廓規定進行詳細的細化，為地區實施相應抵押貸款政策提供合適的土壤，盤活農村經濟，為推動國民經濟的發展保駕護航。

（二）構建農民宅基地上住房抵押貸款的配套制度

1.建立農民住房的價值評估機制

在構建農民住房的價值評估方面，應當借鑒我國現有的成功經驗并作出創新，值得我們借鑒的如2009年成都房產管理局發布的《成都市農村房地產估價規范（試行）》中提到的：“農村房地產抵押價值估價技術路線為房地產抵押價值評估，符合條件時應采用市場價值類型，可參照設定抵押權時的類似房地產的正常市場價格進行。”[2]其總體思路就是要借鑒城市國有土地上房屋的評價標準和評價體系展開。

2.建立健全社會評估機制

改善農村信用環境，加強農村信用體系的構建，加強與地方政府、司法機關、銀行等部門的全力合作，并探索和加強農村基層組織的協管作用，全面發揮其作用，為構建完善、健全的社會評估機制提供保障。

3.完善房屋產權登記制度

完善房屋產權登記制度，先從法律法規入手，為農村住房產權登記提供法律，然后各地根據實際情況，由國土局、房管局和村集體共同協作制定一套行之有效的實施方案和推進措施，并在農村向村民開展相應的確權登記的宣傳工作，為確權登記營造全社會關心和支持農民住房確權登記工作的良好氛圍。

四、結語

我國現行的法律制度是嚴格限制宅基地使用權流轉的，而這種宅基地制度已經與我國的現實情況發生了嚴重的脫節，從而嚴重阻礙了我國農民住房財產權的抵押融資，不利于我國農村的經濟社會發展。通過深入基層了解試點地區群眾對農村宅基地及其上面的住房抵押貸款意愿進行分析，及已經開展的農民宅基地及其住房抵押貸款政策實施的順利程度。對該制度實行過程中存在的問題進行詳細的分析并歸納其產生原因，構想如何避免這些問題產生，希望為推動我國相應的法律變革提出一些實踐思考。

注釋：

[1]高圣平：《農民住房財產權抵押規則的重構》，《政治與法律》，2016年第1期。

[2]徐昭：《農村住房財產權抵押貸款法律問題探討》，《經濟師》，2015年第12期。

（作者單位：青海民族大學）