關(guān)于完善檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟制度的建議

摘 要 以檢察機(jī)關(guān)作為原告的民事公益訴訟，必須與之匹配一套既符合目前社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展水平和檢察院屬性又現(xiàn)實(shí)可行的程序制度。從某種意義上看，這一問題變得空前棘手。本文試從程序性制度構(gòu)建入手，就民事公益訴訟的訴前程序和訴訟監(jiān)督程序提出完善建議，以期對(duì)司法實(shí)踐提供一些幫助。

關(guān)鍵詞 民事訴訟法 公益訴訟 庭前程序 訴訟監(jiān)督

基金項(xiàng)目：本文系廣西研究生教育創(chuàng)新計(jì)劃項(xiàng)目研究成果，項(xiàng)目編號(hào)YCSW2016020，主持人李富賽，參與人沈鶴立。

作者簡(jiǎn)介：沈鶴立，廣西師范大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向：民商法學(xué)。

中圖分類號(hào)：D926.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.013

檢察機(jī)關(guān)作為原告的民事公益訴訟，在適用民事普通程序的同時(shí)，應(yīng)根據(jù)一定的特殊性，對(duì)庭前程序進(jìn)行特別規(guī)定，以保證此類訴訟的順利開展。

一、訴前審查程序

訴前審查程序指的是作為民事公益訴訟主體的檢察機(jī)關(guān)，在獲得各種民事公益違法案件以后，對(duì)獲得的各種案件進(jìn)行一定的審查，以此來確定這些案件是否完全符合法定起訴條件，并且最終作出是否提起民事公益訴訟的決定的程序。之所以在民事公益訴訟中設(shè)定訴前審查程序，是因?yàn)樽鳛閲覚?quán)力機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)具有檢察權(quán)，其提起民事公益訴訟具有一定的特殊性，是一種國家權(quán)力對(duì)社會(huì)生活的強(qiáng)制干預(yù)，也在一定上限制了民事訴訟中的當(dāng)事人的自由意志。因此，檢察機(jī)關(guān)在啟動(dòng)訴訟程序的時(shí)候，必然也要根據(jù)其特殊性進(jìn)行程序設(shè)定，要建立科學(xué)的訴前審查程序，要以程序構(gòu)建原則為指導(dǎo)，對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟條件作出嚴(yán)格限定，用科學(xué)有效的程序來規(guī)范檢察機(jī)關(guān)的訴訟介入條件。訴前審查程序主要起到對(duì)案件進(jìn)行分流和過濾的功能，使檢察機(jī)關(guān)把主要精力放到對(duì)國家利益和社會(huì)公共利益侵害嚴(yán)重的案件上，這既能夠更好地發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的職能和作用，又可以節(jié)約大量的司法資源。

對(duì)于民事公益訴訟案件來說，其對(duì)公共利益的侵害往往不太明顯，檢察機(jī)關(guān)作為民事公益訴訟的主體之一，其提起民事公益訴訟之前，需要對(duì)其通過調(diào)查取證獲得的相關(guān)證據(jù)和線索進(jìn)行一定的審查，確保獲得的證據(jù)和線索符合訴訟需求。不僅僅是檢察機(jī)關(guān)通過調(diào)查取證獲得的線索，利益受侵害人提供的救濟(jì)申請(qǐng)和線索，以及來自社會(huì)人事的舉報(bào)的線索，都需要進(jìn)行審查。具體來看，訴前審查主要包含如下的內(nèi)容：

（一）審查是否屬于檢察機(jī)關(guān)的受案范圍

這是最基本的審查內(nèi)容。檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟雖然獲得了一定的發(fā)展，但是其訴訟范圍還是受到很大的制約和限制，因此，訴前審查最基本的任務(wù)就是確認(rèn)是否屬于檢察機(jī)關(guān)的受案范圍。一般來說，檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中只會(huì)對(duì)造成國家利益和公共利益侵害的案件進(jìn)行受理，并且要具有極大的侵害性和影響力，一般的案件，檢察機(jī)關(guān)是不受理的。因此，檢察機(jī)關(guān)通過訴前審查，可以很好地進(jìn)行篩選，對(duì)符合要求的案件進(jìn)行受理，并且開始準(zhǔn)備證據(jù)，通過調(diào)查取證補(bǔ)充和完善證據(jù)，為提起民事公益訴訟做好準(zhǔn)備。

（二）審查是否有明確的被告

一般的民事訴訟，都具有比較明確的被告，提起訴訟根本不會(huì)考慮有沒有被告的問題。但是，檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟則比較復(fù)雜，具有一定的特殊性，受到這類案件實(shí)施侵害行為的主體具有一定的隱蔽性和復(fù)雜性的影響，有時(shí)候，檢察機(jī)關(guān)需要進(jìn)行一定的調(diào)查才能夠確定明確的被告。因此，通過訴前審查，確定是否有明確的被告，也是訴前審查的重要內(nèi)容。只有明確了被告，檢察機(jī)關(guān)才能夠根據(jù)相關(guān)的法律規(guī)定和程序，提起民事公益訴訟。如果確實(shí)無法確定實(shí)際的被告，不能明確實(shí)際的責(zé)任承擔(dān)者，檢察機(jī)關(guān)就不會(huì)受理，也不會(huì)提起民事公益訴訟。

二、訴前督促程序

所謂訴前督促程序，是指檢察機(jī)關(guān)對(duì)屬于民事公益訴訟范圍內(nèi)的案件進(jìn)行前置審查，對(duì)屬于法定事由情形的，監(jiān)督相關(guān)主體先行履行職責(zé)或提起訴訟的訴訟活動(dòng)江。通過訴前督促程序，可以起到很好的限制作用，對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟做出一定的制約，避免濫訴情況的出現(xiàn)。具體來看，訴前督促程序主要包含如下的內(nèi)容：

（一）是否有其他起訴主體

對(duì)十民事公益訴訟，其主體具有多樣性，因此，檢察機(jī)關(guān)通過訴前督促程序，可以確定是不是還有其他的起訴主體，如果有，也需要對(duì)其他的起訴主體進(jìn)行一定的審查，確定其是否符合相關(guān)的訴訟法律的規(guī)定。如果確定其他起訴主體存在，并且符合相關(guān)的法律規(guī)定，這些起訴主體不管是利益受到侵害的當(dāng)事人，還是愿意提起民事公司訴訟的社會(huì)團(tuán)體，或者是相關(guān)的國家行政機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)都可以對(duì)其進(jìn)行督促，引導(dǎo)起訴主體自行啟動(dòng)訴訟程序，進(jìn)行法律救濟(jì)。

（二）是否用完其他救濟(jì)方式

我們都知道：“根據(jù)司法最終裁決原則，法律手段是保護(hù)社會(huì)公共利益的最后防線。司法最終介入公共利益之前，應(yīng)當(dāng)以盡可能窮盡其他公益救濟(jì)手段為依據(jù)，即原則上應(yīng)當(dāng)以其他行政手段處理，作為民事公益訴訟程序啟動(dòng)的依據(jù)，而把司法力量作為維護(hù)社會(huì)公益的最后防線。”所以為了更好地節(jié)約司法資源，選擇最佳的解救手段和維權(quán)途徑，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該通過訴前督促程序，對(duì)是否還具有其他的救濟(jì)途徑和方式進(jìn)行確認(rèn)，如果確認(rèn)有其他的救濟(jì)方式，檢察機(jī)關(guān)可以督促其采取其他的救濟(jì)方式維護(hù)合法權(quán)益。比如，如果可以采取行政手段實(shí)現(xiàn)法律救濟(jì)的目的，則可以通過相關(guān)的行政部門得到救濟(jì)，實(shí)現(xiàn)對(duì)自身的利益保障。

當(dāng)然，訴前督促程序也不是隨意而為的，想要發(fā)揮出好的作用，需要對(duì)其進(jìn)行方式和期限方面的設(shè)計(jì)。一般來說，檢察機(jī)關(guān)的訴前督促主要通過檢察建議來實(shí)現(xiàn)。依據(jù)訴前督促程序，檢察機(jī)關(guān)對(duì)其他的起訴主體送達(dá)檢察建議，督促他們?cè)诜梢?guī)定的時(shí)間內(nèi)采取相應(yīng)的措施保障自身利益。如果遇到其他起訴主體不愿意提起訴訟的情況，在超過起訴日期以后，則由檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟，代其維護(hù)合法權(quán)益，為公共利益提供法律救濟(jì)。如果是國家行政機(jī)關(guān)作為起訴主體，并沒有在法定時(shí)間內(nèi)提起訴訟，檢察機(jī)關(guān)也會(huì)在此后提起民事公益訴訟，但是如果因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)不起訴而造成嚴(yán)重后果的，檢察機(jī)關(guān)具有一定的建議權(quán)，可以建議相關(guān)部門采取一定的措施進(jìn)行懲處。

訴前督促程序應(yīng)該設(shè)定一定的期限，結(jié)合司法實(shí)踐，筆者認(rèn)為要想更好地保障公共利益，體現(xiàn)出法律救濟(jì)的高效能，訴前督促程序不應(yīng)該太長(zhǎng)，筆者覺得將其設(shè)定為兩個(gè)月比較合理，這樣既為其他主體提供了充足的起訴準(zhǔn)備時(shí)間，也不會(huì)因?yàn)槠鹪V主體不起訴而耽誤太多時(shí)間。

三、建立訴訟制度監(jiān)督

由檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行的公益訴訟，無論是以支持起訴的方式、督促起訴的方式、還是以原告的形式進(jìn)行公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟的行為，檢察機(jī)關(guān)進(jìn)入公益訴訟的程序、過程都應(yīng)當(dāng)由相關(guān)部門進(jìn)行監(jiān)督。

（一）人大監(jiān)督

人大監(jiān)督是憲法賦予各級(jí)人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要權(quán)力，接受人大監(jiān)督是各級(jí)檢察機(jī)關(guān)必須遵守的憲法原則。

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，在實(shí)施公益訴訟過程中應(yīng)及時(shí)向人大進(jìn)行匯報(bào)訴訟進(jìn)程，及時(shí)溝通，聽取人大代表對(duì)檢察機(jī)關(guān)實(shí)施公益訴訟制度的批評(píng)、意見和建議。建立監(jiān)督專員制度，定期向?qū)T匯報(bào)，重大、敏感案件及時(shí)匯報(bào)、備案，認(rèn)真聽取專員意見和建議等，將人大代表監(jiān)督專員對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的監(jiān)督工作制度化、常態(tài)化。在提起公益訴訟過程中，定期向人大報(bào)告工作，及時(shí)向人大主要領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)。認(rèn)真執(zhí)行人大決議決定，對(duì)于人大、人大常委會(huì)提出的公益訴訟的意見、建議，要認(rèn)真聽取、切實(shí)落實(shí)。建立聯(lián)絡(luò)人大代表、政協(xié)委員提前介入制度，對(duì)于社會(huì)影響大、輿論壓力大的公益訴訟案子，邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員提前介入了解案件，及時(shí)幫助檢察機(jī)關(guān)與其他單位的協(xié)調(diào)，及時(shí)調(diào)取證據(jù)，減輕輿論壓力。

（二）人民群眾監(jiān)督

群眾監(jiān)督，是覆蓋面最廣、透明度最高、社會(huì)效果最好的一種監(jiān)督方式。公眾對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的監(jiān)督，主要表現(xiàn)在人民群眾提出的舉報(bào)、控告、申訴，應(yīng)當(dāng)立案的要及時(shí)立案，不能立案的要說明理由，向人民群眾做好釋法說理的工作；立案起訴的，檢察機(jī)關(guān)要及時(shí)公開公益訴訟案件信息，讓人民群眾了解案件的進(jìn)程。人民群眾對(duì)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督也可以直接向各級(jí)國家機(jī)關(guān)、行政領(lǐng)導(dǎo)寫信或面訪，反映意見、建議和要求。

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟時(shí)，因?yàn)楣嬖V訟涉及不特定多數(shù)人的利益，受到群眾的關(guān)注度較高，對(duì)于公益訴訟的開展，可以多向普通群眾和媒體敞開胸懷，多接受新聞媒體輿論監(jiān)督，通過新聞媒體加大檢察工作透明度。保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。檢察機(jī)關(guān)案件管理部門、民行部門要定期通報(bào)本部門辦理公益訴訟案件的工作情況，真正使人民群眾知曉明了有關(guān)監(jiān)督內(nèi)容，方便其發(fā)表監(jiān)督意見和建議。案件流程結(jié)束后，可以公開案件信息時(shí)，積極組織人民群眾了解相關(guān)調(diào)查取證工作，咨詢鑒定人、證人工作，使他們切實(shí)體會(huì)到檢察機(jī)關(guān)進(jìn)入公益訴訟程序后的辦案流程和工作中存在的困難，增強(qiáng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行公益訴訟工作的理解和肯定。

（三）內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)監(jiān)督

人大監(jiān)督和人民群眾監(jiān)督在對(duì)公益案件監(jiān)督時(shí)可能存在案件信息掌握的不及時(shí)，導(dǎo)致不能及時(shí)監(jiān)督，可以同時(shí)采取檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)監(jiān)督，進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督。

明確監(jiān)督部門，結(jié)合檢察機(jī)關(guān)各部門的工作性質(zhì)和工作特點(diǎn)，公益訴訟的提起主要由民行部門進(jìn)行，對(duì)于民行部門提起公益訴訟整個(gè)過程的監(jiān)督主要集中在訴訟程序、不起訴、撤案處理等環(huán)節(jié)，這些環(huán)節(jié)實(shí)質(zhì)上是檢察機(jī)關(guān)對(duì)案件事實(shí)的認(rèn)定、程序的遵守、法律的適用的過程。對(duì)于整個(gè)監(jiān)督過程，案件管理部門能夠第一時(shí)間掌握，因此確定案件管理部門對(duì)民行部門提起公益訴訟的訴訟程序、不起訴、撤案處理等環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督。嚴(yán)格監(jiān)督辦案全過程，對(duì)不起訴案件、撤案處理案件，應(yīng)跟蹤監(jiān)督，以提高辦案質(zhì)量。應(yīng)同步監(jiān)督辦案每個(gè)環(huán)節(jié)，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)糾正，真正做到從源頭防治，使辦案的每一個(gè)環(huán)節(jié)做到了如之掌。由案件管理部門對(duì)終結(jié)的公益訴訟案件，進(jìn)行回頭調(diào)查走訪，認(rèn)真聽取發(fā)案單位、當(dāng)事人和發(fā)案地區(qū)的人民群眾的意見和建議，監(jiān)督辦案人員辦案過程是否公正，有無違法、違紀(jì)行為，是否存在濫用職權(quán)、徇私枉法、權(quán)錢交易做法。

筆者認(rèn)為，以檢察機(jī)關(guān)作為原告的民事公益訴訟活動(dòng)中，應(yīng)給予檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督權(quán)，這既是其本身職責(zé)所在，也可以更好地監(jiān)督民事公益訴訟案件的審理，確保審理的公正性和裁判的法律性。畢竟，檢察機(jī)關(guān)并不是直接利益的涉及者，其本身就具有完全的公正性，加之其出發(fā)點(diǎn)是為了維護(hù)公共利益，體現(xiàn)司法的權(quán)威與公正，所以，個(gè)別人對(duì)檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督權(quán)的擔(dān)憂毫無必要。事實(shí)上，訴訟過程與結(jié)果的公正與否，主要取決于法院的審判能否客觀、公正，取決于法院自身的中立裁判和超然態(tài)度。所以問題不在于檢察機(jī)關(guān)能否在公益訴訟中實(shí)施訴訟監(jiān)督，而是對(duì)這種監(jiān)督權(quán)如何進(jìn)行科學(xué)合理的規(guī)范與必要限制。

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