新形勢下深化國庫集中收付制度改革的思考

周杰　陳先川

國庫集中收付制度是指國家集中管理所有政府財政性資金，并實行集中收繳和集中支付的制度。它包括了兩層含義：一是賬戶設置。它又包括兩種，一種是國庫單一賬戶，只需要在中央銀行開設一個賬戶；另一種是國庫單一賬戶體系，除了在中央銀行開設賬戶外，還在眾多的商業(yè)銀行開設賬戶。二是收支繳撥方式。在國庫單一賬戶下，要求政府的所有財政收支全部通過國庫單一賬戶進行，即政府所有的財政收入都繳入國庫單一賬戶，所有的支出通過單一賬戶直接劃轉(zhuǎn)給為政府提供商品或服務的收款人。在國庫單一賬戶體系下，除了國庫單一賬戶下的資金管理模式外，部分財政資金的收繳和支付通過開設在商業(yè)銀行的賬戶進行。

2001年，財政部、人民銀行聯(lián)合頒發(fā)《財政國庫管理制度改革試點方案》，國庫集中收付制度開始推行，截至目前，已基本完成在全國范圍內(nèi)的推廣實施。10多年來，國庫單一賬戶體系逐步建立完善，逐步取消了征收機關(guān)和預算單位在商業(yè)銀行設立的多重賬戶，收支賬戶過多過濫狀況得到徹底改善；收入收繳程序得到規(guī)范，政府所有資金納入收繳范圍，并采用直接繳庫和集中匯繳方式繳庫，收繳不全面和不及時狀況得到明顯改善；財政支撥程序得到優(yōu)化，設計了以財政直接支付為主、財政授權(quán)支付為輔的支付方式，建立了財政集中大額支付為主、授權(quán)預算單位分散支付為輔的支撥主體，款項直達收款人，“以撥代支”現(xiàn)象已經(jīng)消除。

2015年1月1日新《預算法》的頒布和實施，明確了我國國庫由中國人民銀行經(jīng)理。這是對央行經(jīng)理國庫成果的再次肯定，從法律上保障了央行經(jīng)理國庫的體制。同時，新《預算法》第六十一條規(guī)定，“國家實行國庫集中收繳和集中支付制度，對政府全部收入和支出實行國庫集中收付管理”，這不僅是對我國國庫集中收付制度改革成果的肯定，也將這一制度提高到了法律的層次，提出了更高的目標要求，這對于積極推動我國國庫集中收付制度改革與發(fā)展具有重要的指導意義。

一、我國國庫集中收付制度改革存在的問題

（一）相關(guān)法律法規(guī)不完善

《財政國庫管理制度改革試點方案》從2001年出臺，一直沿用至今，正式的改革方案始終沒有出臺。國庫集中收付制度改革對立法的要求較高，現(xiàn)有的《中國人民銀行法》、《國家金庫條例》等法律制度尚不能滿足改革的法制要求。一是隨著國庫業(yè)務的逐漸變化，現(xiàn)有法律法規(guī)的很多條款已經(jīng)不再適用，如《國家金庫條例》自從頒布以來一直未予修訂，其中完全沒有國庫集中收付管理的內(nèi)容，這不僅嚴重阻礙了國庫服務社會效能的發(fā)揮，也與建設現(xiàn)代化服務型國庫的目標相悖。二是有些法律規(guī)定過于籠統(tǒng)，又未制訂指導實際工作的配套制度。新《預算法》只是籠統(tǒng)地提出了國家實行國庫集中收繳和集中支付制度，對于賬戶的建立以及財政收支的流程設計并未進行闡述，《預算法實施條例》也尚未修訂完成。

（二）財政資金分散管理嚴重

由于受到當時客觀條件的限制，改革試點引入了國庫單一賬戶“體系”的概念，財政部門在商業(yè)銀行開設收支過渡賬戶（非稅收入專戶、預算單位零余額賬戶等），造成大量財政資金游離于國庫之外。根據(jù)2010—2014年國庫統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2014年地方財政專戶存款利息收入為495.85億元，較2010年增加412.68億元，年均增長56.3%。根據(jù)某市國庫統(tǒng)計，包括結(jié)算和非結(jié)算賬戶在內(nèi)，2014年末游離在全市國庫外的財政資金是國庫庫款資金的9.5倍，到2015年底甚至高達21.6倍。游離在外的財政資金，不僅不利于深入推進國庫集中收付制度改革，也會帶來資金風險。

（三）商業(yè)銀行代理國庫集中支付模式問題日益突出

在改革方案出臺時，由于處在業(yè)務模式探索階段和系統(tǒng)上的約束，采用了商業(yè)銀行代理國庫集中支付模式，銀行先支付，國庫后清算，即“先支付、后清算”模式。商業(yè)銀行作為以營利為目的的商業(yè)性金融機構(gòu)，既無權(quán)限也無意愿對支出進行監(jiān)督，同時對財政資金具有天然的偏愛，當庫款不足無法清算，商業(yè)銀行未支付、先清算或商業(yè)銀行未將退回資金及時匯劃國庫時，商業(yè)銀行墊付或占壓財政資金的問題就會出現(xiàn)。有關(guān)調(diào)研結(jié)果表明，代理銀行長期墊付財政資金，并且墊付時間長、金額大并呈擴大變化趨勢。調(diào)查顯示，墊付時間30天以上的占比約10%，部分墊付長達4個月，平均每筆墊付1286萬元，其中財政直接支付平均每筆墊付2013萬元，單筆墊付最高達4.74億元；財政授權(quán)支付平均每筆墊付304萬元。除此之外，代理銀行占壓財政資金呈普遍化態(tài)勢，平均每筆占壓130萬元，單筆占壓最高達1.39億元，占壓時間從1天至120天不等，其中，7天以上筆數(shù)占比為16.3%，資金占比為57.4%。

（四）違規(guī)調(diào)撥財政資金呈現(xiàn)普遍化態(tài)勢

由于商業(yè)銀行代理國庫集中支付模式缺乏有效的制衡機制，國庫無法做到對每筆支出進行實時、逐筆、全面的控制，只能事后進行匯總資金清算，事中監(jiān)督作用難以發(fā)揮。人民銀行國庫總局對2014年前三季度地方國庫集中支付業(yè)務運行情況的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，地方財政部門存在將庫款大量調(diào)往財政專戶問題；地方預算單位存在通過代理銀行將庫款間接調(diào)往其他實有資金賬戶問題。違規(guī)調(diào)撥財政資金問題比較普遍，其中，西部地區(qū)最為嚴重（金額與筆數(shù)分別占比為93.93%、45.16%），中部地區(qū)次之，東部地區(qū)相對較少。違規(guī)調(diào)撥財政資金成為地方財政隨意調(diào)劑收支的重要手段。

（五）國庫現(xiàn)金管理具體工作有待完善

我國國庫現(xiàn)金管理發(fā)展緩慢，地方國庫現(xiàn)金管理還處在試點起步階段。國庫現(xiàn)金管理的重要性、緊迫性隨著國庫集中收付制度改革的推進日益凸顯出來。一是國庫庫存資金大量閑置，致使財政資金運行效率不高；二是地方國庫現(xiàn)金管理缺乏有效手段防控運作風險。采取硬堵的方式，不僅導致暗箱操作，增加國庫資金風險，也容易對地方金融秩序產(chǎn)生不良影響。從目前一些先行以隱蔽或變相的方式開展國庫現(xiàn)金管理的地方來看，對國庫現(xiàn)金管理投資產(chǎn)品選擇單一，大多數(shù)以定期存款的方式存于商業(yè)銀行，同時基層商業(yè)銀行缺乏投標抵押物，國庫資金存在潛在風險。

二、國外國庫集中收付制度改革及其啟示

（一）國外國庫管理制度改革的基本情況

國際上很多國家在財政管理制度中采取了國庫集中收付制度。探究其制度改革情況，對我國深化國庫集中收付制度的改革無疑具有重要的意義（見表1）。

從表1可以看出，這些國家的國庫改革路徑具有以下共同特征：

1. 國庫職能已經(jīng)由最初的簡單對政府資金進行管理發(fā)展成為全面履行財政管理的職能，更加突出對財政預算執(zhí)行的監(jiān)督與管理。與此同時還肩負著為政府籌集資金、發(fā)行管理國債的職能。

2. 國庫機構(gòu)的設置大體可分為兩種：一種是獨立的國庫機構(gòu)，主要以美國和意大利等國家為典型。另一種是非獨立的國庫機構(gòu)，通常設在財政部內(nèi)，隸屬于財政部。

3. 單一化、集權(quán)化的國庫賬戶運作機制。（1）單一化的賬戶設置，不允許政府在其他類銀行開戶，將所有的財政資金都集中存在中央銀行賬戶。（2）集權(quán)化的支出模式。為規(guī)范政府現(xiàn)金支出行為，加強對政府資金的管理以及對預算執(zhí)行的監(jiān)督，西方國家大多數(shù)采用集權(quán)化的政府支出模式，通過國庫單一賬戶直接將款項支付給為政府提供商品或者服務的供應者（收款人）。

另一方面，由于各國的政治、經(jīng)濟體制及社會文化的不同，再加上原先早期的國庫管理制度的差異，以及在實行過程中面臨的具體問題不同，為適應本國國情和政治文化需要，各國在國庫管理制度改革中存在不同的差異。其差異性主要表現(xiàn)在兩個方面：（1）各國在推行改革過程中，在改革理論依據(jù)和路徑選擇方面，由于國情不一樣，沒有形成統(tǒng)一的模式。（2）國庫機構(gòu)的設置沒有統(tǒng)一的原則。盡管他們大多采用了單一的賬戶管理，但是在機構(gòu)的設置上仍缺乏統(tǒng)一的認識。有些國家的國庫作為單獨的機構(gòu)而存在，有些國家的國庫則設在財政部下，作為附屬機構(gòu)，有些則采取代理國庫制。

（二）對我國的啟示

一要健全法制。從法律層面為國庫集中收付制度發(fā)展提供強有力的保障。國外比較成熟的國庫管理制度改革經(jīng)驗告訴我們，沒有健全的法律法規(guī)就很難保障這一制度改革的成功。二要嚴格完善單一賬戶設置。從內(nèi)部管理層面強化國庫集中收付制度的核心。國庫集中收付制度的核心主要表現(xiàn)在對政府財政的控制能力與管理能力。國庫單一賬戶要求對政府財政資金進行公開化、透明化的管理。所以，建立完善嚴格的單一賬戶對國庫集中收付制度改革的成功具有舉足輕重的作用。三要實行央行經(jīng)理國庫制。央行經(jīng)理國庫有著豐富的實踐經(jīng)驗和堅實的理論基礎，在制度、技術(shù)和組織保障等各方面都具有不可替代的優(yōu)勢。尤其是我國當前制度下，有利于形成財政部門和中央銀行相互協(xié)作又互相制衡的格局，保障國庫資金的安全。四是加強現(xiàn)代化國庫信息系統(tǒng)。從運行層面保障改革的有效進行，財、稅、庫、銀的橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)以及現(xiàn)代化的國庫會計集中核算系統(tǒng)和會計分析系統(tǒng)是國庫集中收付制度有效實施的保障。

三、新形勢下國庫集中收付制度改革的建議

（一）進一步建立健全國庫法規(guī)制度

對于《國家金庫條例》、《財政國庫管理制度改革試點方案》、《預算法實施條例》、《國家金庫條例實施細則》等法律法規(guī)中不適應國庫集中收付制度發(fā)展需要的內(nèi)容要及時進行修改。為確保國庫部門行使監(jiān)管職能中有章可循、有法可依，可以通過制定《國庫法》切實保障國庫部門依法履職。為切實提高人民銀行在經(jīng)理國庫中依法行政的能力，可以研究制定《國庫監(jiān)督和處罰辦法》。

（二）建立國庫單一賬戶，實現(xiàn)國庫集中收繳和撥付

國庫單一賬戶是現(xiàn)代國庫管理大廈的“基石”，更是現(xiàn)代財政制度的基礎。實現(xiàn)國庫集中收付制度的關(guān)鍵是建立國庫單一賬戶制度，所有財政資金通過國庫單一賬戶辦理收支。因此，要逐步清理財政專戶和各類收支過渡賬戶，嚴控新增財政專戶，確有必要的需開設在國庫。同時，在國庫單一賬戶的基礎上，加快國庫直接支付模式工作進程，逐步取消商業(yè)銀行代理集中支付模式，徹底解決“先支付、后清算”模式弊端，真正實現(xiàn)由國庫集中辦理支付業(yè)務。

（三）加強信息系統(tǒng)建設，提高國庫現(xiàn)代化信息管理水平

一方面，要立足當前，有效整合優(yōu)化庫、財、稅、銀的相關(guān)系統(tǒng)，盡快實現(xiàn)各系統(tǒng)互聯(lián)互通和信息共享，逐步實現(xiàn)財政和國庫“雙中心”模式，即國庫分別與財政和商業(yè)銀行聯(lián)網(wǎng)，財政分別與預算單位和國庫聯(lián)網(wǎng)，從而實現(xiàn)四方系統(tǒng)互聯(lián)和信息共享，提升國庫服務水平。另一方面，按照建立現(xiàn)代化服務型國庫的要求，制定切實可行的實施方案，穩(wěn)步推進國庫信息化建設，提高國庫信息化服務水平。

（四）完善國庫現(xiàn)金管理，助推國庫集中收付制度改革

國庫現(xiàn)金管理是現(xiàn)代國庫管理的核心，國庫現(xiàn)金管理與國庫集中收付制度的改革是緊密聯(lián)系、不可分割的。為有效推動國庫現(xiàn)金管理工作，一是明確國庫現(xiàn)金管理的主體，合理確定財政、人民銀行、商業(yè)銀行的職責，做到相互配合、風險可控。二是提高國庫現(xiàn)金流量預測能力，國庫現(xiàn)金流量的預測是有效開展國庫現(xiàn)金管理、提高國庫資金使用效益、建立和完善國庫現(xiàn)金管理制度的重要決策依據(jù)。三是建立健全操作規(guī)定，總結(jié)中央國庫現(xiàn)金管理操作規(guī)程的利與弊，借鑒中央和試點省份現(xiàn)金管理工作實踐，建立健全適合地方實際的國庫現(xiàn)金管理相關(guān)規(guī)定。

（責任編輯 劉西順；校對 GX）