殘疾人醫療救助發展研究
——以遂寧市為例

陶 野

(西南民族大學 四川 成都 610000)

殘疾人醫療救助發展研究
——以遂寧市為例

陶 野

(西南民族大學 四川 成都 610000)

由于人口增長與人口結構變動、社會與環境變化等因素的影響，我國殘疾人的總量持續增加，殘疾人口比例逐年上升。隨著中央構建社會主義和諧社會目標的提出，黨和政府對殘疾人事業高度關注。對于殘疾人群體，醫療需求是其繼溫飽問題之后出現的又一個迫切需要解決的問題。目前我國醫療保障制度對作為弱勢群體的殘疾人保障有限，有病不能醫，小病釀大病，嚴重威脅著殘疾人的生存和發展。因此，有必要根據我國的基本國情，結合殘疾人的特殊情況，建立殘疾人醫療救助制度，助患病的殘疾人一臂之力，從而促進社會公平，維護弱者人權。

殘疾人；醫療救助；社會保障體系

殘疾人是一個特殊群體，他們由于身體障礙而處于社會弱勢地位。社會救助作為殘疾人一種最低層次的社會保障，是構建和諧社會的“安全閥”，也是人類文明進步重要標志之一。殘疾人社會救助的對象是生活確有困難的殘疾人，通過給予救濟、幫助，保障其基本生活。殘疾人社會救助的內容包括:醫療、康復、生活、就業、住房、教育救助和法律援助等。社會救助是目前解決殘疾人問題最直接、最有效的辦法。殘疾人社會救助制度的建立和完善，對于維護社會安定團結，保障殘疾人平等充分參與社會，共享遂寧市經濟、社會和文化發展成果有重大現實意義。據2006年第二次全國殘疾人抽樣調查資料推算，遂寧市殘疾人總數為4.48萬人，占全省殘疾人總人口的4.8%。從性別看，男性殘疾人為2.11萬人，占47.2%;女性殘疾人為2.37萬人，占52.8%。

一、目前遂寧市殘疾人醫療救助的困境

1.當前快速增長的醫療費用已成為殘疾人沉重的負擔

近年來，我國醫療費用上漲非常的明顯，“看病難、看病貴”變為老百姓所關注的話題，同時也讓學者及高層管理者的高度重視。對城鄉居民來說，醫療費用已成為家庭沉重的負擔。醫療費用的快速增長使得醫療衛生費用成為繼家庭食物、子女教育支出后的第三大消費，以致“看病難、看病貴”已成貧困人口所面臨的大問題，因而“小病拖、大病扛”成為貧困人口面對健康問題時的無奈選擇。健全的人們普遍都感覺醫療費用過高，何況是身體有缺陷的殘疾人？由于殘廢人自身的殘疾特殊性，康復醫療費用大，其家庭醫療及家庭消費支出都遠高于全國平均水平。《2012年度全國殘疾人狀況及小康進程監測報告》顯示：2012年度城鎮殘疾人家庭人均醫療保健支出為1.5907萬元，是全國城鎮居民家庭人均醫療保健支出費用的1.5倍；農村殘疾人家庭人均醫療保健支出為0.8844萬元，是全國農村居民家庭人均醫療保健支出費用的1.72倍；殘疾人迫切需要的救助中，排前3位的依次為醫療救助、生活救助、康復救助。報告同時指出，殘疾人的就業形勢依然嚴峻。殘疾人受自身條件限制，靠自己就業、創業致富的難度很大。收支的嚴重失衡無疑給殘疾人造成了巨大的經濟負擔和心理負擔。本文中遂寧市地處西南，經濟發展與東部沿海城市有一定的差距，整個四川省的殘疾人數量站全國殘疾人總數的十三分之一。面對這種形式，如何建立健全殘疾人服務體現，讓每個殘疾人享受到平等的公共服務，是遂寧市乃至整個四川省要面臨的嚴峻考驗。

2.基本醫療保險制度無法給予殘疾人有效保障

我國在城市實行公費醫療和勞保醫療時，在農村主要實行合作醫療。三大醫療制度在保障城鄉居民身體健康方面功不可沒，但隨著經濟體制改革、社會轉型，原有制度的弊端逐漸暴露，我國開始對傳統的醫療制度進行改革。2002年11月黨中央、國務院召開全國農村衛生工作會議并下發《關于加強農村衛生工作的決定》，明確要求新型農村合作醫療制度從2003年開始試點。2007年7月，國務院決定以城鎮非從業人員為對象，在全國開展城鎮居民基本醫療保險試點。當前，以城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療為主體的醫療保險制度已經從制度上實現了對城鄉居民的全覆蓋。在殘疾人醫療保險方面，“參保”人數正逐年提升：城鎮殘疾人參加基本醫療保險的比例，2012年度比2011年度增加了14.8個百分點，農村殘疾人中參加了新型農村合作醫療保險的比例不斷上升，由2007年度的84.4%上升到2012年度的97.0%盡管擴面工作成效顯著，但醫療保險制度仍然無法給予殘疾人有效保障。其主要表現為：首先，醫療保險制度沒有做到全面覆蓋。2012年度仍有5.3%的城鎮殘疾人沒有參加任何一種社會保險，其中6.7%的城鎮殘疾人未參加基本醫療保險；農村殘疾人參加新型農村合作醫療比例較為穩定，但仍有3%的農村殘疾人未“參保”。其次，醫療保險制度保障水平有限。一是保障項目偏少。

殘疾人群體的身體狀況比較特殊，對醫療服務有著較高的要求，但就目前醫療保險制度的保障范圍來看，有的地方規定較模糊，雖相對靈活，但缺乏客觀判斷依據；有的地方規定很明確，雖易于實施，但限制性較大。尤其是新型農村合作醫療保險制度，其更多地聚焦在大病醫療保險上，認為大病才會致貧，而不重視預防保健、小病、小傷的發生。由于制度設計的缺陷，往往使得常見的慢性疾病、日常多發病等不能報銷，這種局限不僅影響到殘疾人的“參保”積極性，也使得殘疾人醫療保障制度的效用性大大降低；二是報銷條件苛刻，比如起付線較高、報銷比例偏低等，使得貧困殘疾人看病無法及時得到補償，無力負擔住院費用中的自付金額。也有少數地方給予相對優厚的給付，但在具體執行中，醫療服銷也面臨不小的考驗。一方面其規定過于籠統，以原則性的意見居多，缺少客觀指標，不利于落實；另一方面，在二元體制影響下，身份不同的兩個殘疾人即使在同一地區患同種疾病，所享受的醫療保險待遇也會有很大區別，這也使得醫療保險制度其保障的有效性大打折扣。因此，若低保人群一旦患病，他們不得不從基本生活費用中拿出一部分來支付醫療費用；而且，現有的低保制度只局限于補足家庭人均收入與貧困線之間的差額，微薄的救濟金面對高額的醫療費用顯得杯水車薪。收入低加上醫療費用的迅猛上漲，抑制了殘疾人的醫療需求。

二、發展殘疾人醫療救助的可行性

1.充分的法律依據為保障

為貫徹落實《中共中央、國務院關于深化醫藥衛生體制改革的意見》(中發[2009]6號)和《國務院關于印發醫藥衛生體制改革近期重點實施方案(2009-2011年)的通知》(國發[2009]12號)的精神，四川省殘聯合理的確定救助范圍；實行多種方式救助；完善救助服務內容；合理制定補助方案。在完善相關制度的同時，還應簡化程序，充分發揮醫療救助的便民救急作用；應加強配合，做好醫療救助與相關基本醫療保障制度的銜接；應加大資金投入力度，強化資金的管理；應加強協議監管，控制醫療費用不合理支出；應加強組織領導，密切配合，確保醫療救助工作順利開展。隨著中央構建社會主義和諧社會目標的提出，黨和政府對殘疾人事業的重視大大提高，一系列支持殘疾人、保障殘疾人權益的法律法規得到制定或修訂。2007年2月14日，國務院第169次常務會議通過了《殘疾人就業條例》，該條例自2007年5月1日起施行；2008年4月24日中華人民共和國第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議修訂通過了《中華人民共和國殘疾人保障法》，并自2008年7月1日起施行。《中華人民共和國殘疾人保障法》第四十八條規定：“各級人民政府對生活確有困難的殘疾人，通過多種渠道給予生活、教育、住房和其他社會救助”；“各級人民政府對貧困殘疾人的基本醫療保險、康復服務、必要的輔助器具的配置和更換，應當按照規定給予救助”；這一系列法律法規和政策措施的出臺，既為殘疾人醫療救助制度的建立奠定了堅實的制度基礎，也對進一步制定和實施殘疾人醫療救助制度提出了明確的要求。遂寧市根據相關政策創新殘疾人權益保障機制，提高代表服務殘疾人的履職能力依法完善殘疾人權益保障協商機制、暢通利益表達機制。充分發揮殘聯組織參政議政作用，健全完善殘聯系統人大代表、政協委員工作聯系制度，協助做好建議、提案和議案的起草、辦理落實工作。協調各級法院、檢察院加強對殘疾人的司法保護。探索建立司法聯席會議制度，探索通過司法手段維護殘疾人權益的新途徑和新方法。在遂寧市殘聯已全部建立殘疾人法律救助工作機制和工作站基礎上，進一步探索通過社會化方式為殘疾人提供法律服務。全面貫徹無障礙環境建設實施辦法，啟動殘疾人家庭無障礙改造標準化制定試點工作，積極推進各遂寧市參加創建全國無障礙建設活動，讓殘疾人不僅在醫療中獲利，同時也能保障其生活。

2.廣泛的實踐經驗為基礎

為幫助患病的殘疾人不因疾病而面臨生存危機，防止因病致貧、因病返貧現象的發生，各地廣泛開展了建立殘疾人醫療救助制度的實踐探索。在救助對象方面，主要有兩類：專門針對貧困殘疾人群體或貧困殘疾人群體與非貧困殘疾人群體兼顧。從各地通行的做法來看，城市殘疾人醫療救助對象主要是獲得城市居民最低生活保障但未參加城鎮職工基本醫療保險的殘疾人和已參加城鎮職工基本醫療保險但個人負擔仍然較重的殘疾人。在救助類型方面，主要有兩種類型：救濟型和綜合型。傳統的救濟型主要是大病救助(包括住院救助和按病種救助兩種亞模式)。住院救助是鎖定貧困人口的住院費用進行補償。按病種救助即選擇若干致死率高、療程長、花費巨大、對健康造成嚴重影響的病種進行救助，綜合型則除大病救助外，還包括門診救助。

在救助方式上，可謂多種多樣。目前，殘疾人醫療救助方式主要包括：減免醫療費用；臨時救濟、醫療費補助；專項補助；醫療救助基金；團體醫療互助；平民醫院、福利醫院、特困病房；慈善救助，主要有慈善醫院、慈善募捐、定期義診等三種形式；接受國際無償援助項目，實施城市社區衛生與醫療救助項目。2000年10月，中、英兩國政府共同簽署了中英城市社區衛生服務與貧困救助項目(即UHPP項目)，這是我國借助外國力量開展貧困人口醫療救助機制新探索的典范。在實踐操作中，各地通常使用其中幾種形式的組合。在救助標準方面，各地通行的做法都是遵循“廣覆蓋、低標準"的原則，制定適當的醫療救助基本標準。救助標準一般以政府財力可承擔的醫療救助費用為限。目前各地都在嘗試降低或者直接取消起付線，提高封頂線，降低醫療救助對象的共付額。在救助資金的籌集方面，主要有以下一些做法：政府通過多方籌資發動社會力量資助、城市醫療救助基金給予適當補助、醫療機構自愿減免有關費用等，通過多種形式對救助對象給予醫療救助；通過財政預算撥款、專項彩票公益金、社會捐助等渠道建立城市醫療救助基金；地方財政每年安排城市醫療救助資金并列入同級財政預算，中央和省級財政對困難地區給予適當補助；城市醫療救助基金納入社會保障基金財政專戶，專項管理，專款專用，不得提取管理費或列支其他任何費用。

三、建立殘疾人醫療救助的必要性

殘疾人醫療救助制度所面對的是特殊群體，殘疾使得他們患病的風險增加，致使其有很高的醫療需求；貧困使得他們經濟收入很低，但致使其面對高額的醫療費用往往無力承擔。因此，對貧困殘疾人實施醫療救助，不僅能促進社會公平，維護弱者人權，維護社會穩定，也是建立多層次醫療保障體系，完善社會救助體系的重要舉措。同時殘疾人醫療救助工作又是復雜而謹慎的。隨著國家構建和諧社會，以及人人享有基本衛生服務目標的提出，殘疾人醫療救助日益受到政府及社會各界的高度重視。

1.建立全面的殘疾人醫療救助

殘疾人醫療救助制度的建立是基于保障人權的需要。曾有學者提出的“天賦人權”理論認為，人的基本權利包括生存權、財產權和自由權。國外對人權的研究遠遠早于我國，而且研究得更加全面、細致。國家大力發展保障公民基本權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。特別提到，殘疾公民有權從國家和社會中獲得勞動、生活和教育幫助。此后，我國對人權的研究開始往縱深發展。我國政府于1991年發表了《中國人權狀況白皮書》，明確了生存權是人權的首要權利。然而生存權要能實現，健康權是不容忽視的。世界衛生組織(WHO)認為健康是指一種良好狀態，即身體、精神及其他方面都呈現良好的狀態。健康的人口能促進社會發展，社會發展的重要目標之一就是人口的健康。隨著醫療費用大幅度增長以及人們觀念的轉變，健康的重要性凸顯。世界衛生組織提出了“人人享有衛生保健”的全球性戰略目標。因此，對殘疾人進行醫療救助是保障人權的需要。

2.發展殘疾人醫療救助制度促使社會公平

公平，即公正、平等，給予經濟地位相同的人相同待遇是橫向公平；給予經濟地位不同的人不同待遇是縱向公平。社會保障的理念是“公平、正義、共享”。國家通過社會保障發揮其保證社會公平的職能。社會保障制度作為一種收入再分配的手段，在一定程度上可縮小貧富差距，緩和社會矛盾，實現國家保證社會公平的職能。公平同時也是衛生服務于醫療保障制度的最高原則。現階段，看病難、看病貴，影響了人們對醫療服務的可及性。而對于弱勢群體中的弱者——殘疾人，高額醫療費給他們帶來了沉重的經濟、心理雙重負擔，殘疾人群體只能對其望而卻步，再加上現行醫療保險制度的缺陷，殘疾人被邊緣化的傾向明顯，這就造成殘疾人在沒有任何醫療保障或醫療保障有限的情況下只能小病拖、大病扛。因此，很有必要建立殘疾人醫療救助制度，助殘疾患者一臂之力，減輕他們的醫療負擔，使他們能公平地獲得醫療救治，平等地享受醫療服務。

3.建全多層次醫療保障體系的需要

伴隨我國經濟水平的逐漸提高，醫療衛生費用居高不下，這導致了居民治病成本攀升。同時，我國目前的醫療保障體系以基本醫療保險為主要內容，其覆蓋范圍有限，加之基本醫療保險具有責權對等性質，導致部分困難群眾游離在醫療保障之外。據統計，2012年底，全國共有城市低保對象1114.9萬戶共計2143.5萬人，其中，有2814.9萬戶共計5344.5萬人得到了農村最低生活保障。由于最初設計最低生活保障制度時未考慮到醫療需求，因此享受最低生活保障的人員，其醫療保障無法解決。另外，因基本醫療保險保障水平有限，即便參加了基本醫療保險，也會在患大病、重病或長期慢性病后，大多數人員也難以承擔醫療費用自付部分，導致其生活陷入困境。因此，有必要針對不同人群建立合理的、可行的、功能齊全的醫療保障體系，特別是要建立醫療救助制度來對社會醫療保險制度進行有力的補充和支撐。現代醫療保障體系應包含針對一般人群的基本醫療保險制度，包括：城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療；針對弱勢群體的醫療救助制度，以及以商業醫療保險制度和大額醫療互助制度為補充的多層次醫療保障體系。

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西南民族大學研究生"創新型一般科研項目"，項目編號:CX2017SP39

陶野(1992-)，男，漢族，四川人，碩士研究生，西南民族大學，研究方向：勞動保障與人力資源管理。