讓“紅頭文件”受到監督

晏子昂 范申申

(1.云南財經大學法學院 云南 昆明 650221；2.云南財經大學傳媒學院 云南 昆明 650221)

讓“紅頭文件”受到監督

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(1.云南財經大學法學院 云南 昆明 650221；2.云南財經大學傳媒學院 云南 昆明 650221)

筆者有幸在2015年底參加了云南省人大常委會法律法規立法后交叉評估的課題，對于各類立法性文件的清理工作有了一定的了解，例如一些立法性文件違反上位法、法律適用滯后現象突出，有必要做出相應的措施對其進行調整，近年來各地政府也都進行了一系列的規章審查清理工作，本文將從行政規范性文件的審查清理制度入手，淺析如何建立健全這一必要且亟待設立的制度。

紅頭文件；審查；清理

行政規范性文件是政府及其部門在憲法、立法法等相關法律法規設定的權限范圍內，依照相關程序制發的管理本行政區域內事項的文件，行政規范性文件也俗稱“紅頭文件”，在我國，這些與法律法規具有同樣約束力的“紅頭文件”的數目遠多于法律法規，也遠多于行政立法，行政規范性文件具有行政執法機關特有的高效性，是政府管理經濟、社會、文化等各方面事務的高效手段，其制定也是非常有必要的，但我國行政規范性文件缺乏有效的監督審查清理制度，對此，可以通過行政執法機關本身，也可以通過司法機關對行政規范性文件進行監督審查和清理。

一、行政規范性文件監督審查清理的必要性

在我國，行政規范性文件的制度主體過多，各級人民政府及其派出機關、所屬部門均可制定本行政區域內具有普遍約束力的“紅頭文件”，不同的制定主體之間缺乏有效的協調，且數量巨大，難免各種“紅頭文件”會發生沖突，由此產生下級越權上級的情況，此為其一。

眾所周知，現階段沒有任何一部法律法規約束“紅頭文件”的制定，隨意性極大，不需要遵循憲法、立法法的程序，幾乎也不存在聽取意見，無需備案批準，因此，無法保證其質量，更容易濫用權利造成侵害，此為其二。

行政規范性文件的產生，是由于法律法規不可能事無巨細，且政府管理具有較強的能動性，必須賦予其較大的自由裁量權，由此各級政府及其派出機關、所屬部門為了解決管理的必須、急需，且均以上位法為依據細化制定的，其滯后性往往不能緊跟上位法的變化，綜上，“紅頭文件”均有一定的時限性，此為其三。

二、行政規范性文件監督審查清理的功能

維護法制統一，“紅頭文件”不屬于正式的法的淵源，它只是用于細化與執行法律。但它又屬于一種非正式的法律淵源，在現實當中適用性也較強，各“紅頭文件”之間是否協調是否適應法律的修改，都是依法治國的重要組成之一，“紅頭文件”既然是細化的法律，不僅要求“紅頭文件”形式上與法律保持一致，實質上也要求與法律保持一致。但現實當中違法現象也不少，而“紅頭文件”一旦違法，便是創設了規則，挑戰法律的權威，雖然“紅頭文件”不如法律一般重要，但一次次的違法引發的蝴蝶效應是顯著的，它違背了依法治國的精神，這就需要對“紅頭文件”進行監督審查清理，也是其價值所在。

法治的關鍵在于好的法律獲得大眾的認同與執行。但我國現實情況是，立法的滯后，社會的繁雜，權力機關不可能事無巨細的規定所有的社會事務，“紅頭文件”的產生便成為一種最為符合社會需求的準立法行為。制定和頒布“紅頭文件”最便捷也最直接、最具體，也對公民的生產生活最密切。所以“紅頭文件”必須做到合法合理。不僅要從嚴把握制定程序，也要通過法律規定如何廢止過時的文件。如此，便可以建設成服務型政府。

加強對“紅頭文件”的監督，現階段的監督機制，人大監督缺乏真正的審查，政府監督缺乏追責機制。法檢的權限僅僅在于附帶性審查。建立對違法越權的“紅頭文件”進行監督審查清理制度勢在必行。

三、行政規范性文件監督審查清理制度的設立

仔細觀察法律、行政法規的附則，會發現有失效條款，行政規范性文件時效性強，建立時效制度對于約束“紅頭文件”的濫發濫用，以及對“紅頭文件”的監督有著極大的作用，在我國有部分地方開始試點嘗試，《湖南省行政程序規定》的頒布，使得“紅頭文件”的制發與監督首次得到系統性的約束。

對于過去堆積如山滯后、矛盾的“紅頭文件”沒有被清理，其根源便在于沒有一個系統性的監督審查清理機制，隨意制定，制定后又由于部門利益等因素，即使上位法變更仍不改廢，也沒有相關法律法規對程序、責任等進行規定，使得“紅頭文件”越來越多，建立起時效制度恰好可以解決這一問題，對監督審查清理產生一種外部的約束力。

我國的法律法規均有備案審查的監督機制，包括行政執法機關和立法機關，但“紅頭文件”卻超脫于該備案審查監督機制外，由于數目眾多，極少的“紅頭文件”會被備案審查，大多數甚至涉及公民切身權益的“紅頭文件”也被漏過，但又考慮到數目眾多，從節約人力物力的角度，采取被動審查更為合適，由公民或行政機關自己提出，備案機關對其進行審查，相比于司法附帶性審查，更為快捷便民，也更為徹底。

具體到“紅頭文件”的清理機制中，選擇審查清理可以是一個很好的設想，全面的審查可能適得其反，造成程序的浪費，在立法時便做出一定的預測，“紅頭文件”具體且適用的區域小，對其未來的適用做出預測并不困難。如調整對象具有時效性，針對特定事件突發事件的規范性立法便可在事件結束時廢止。在涉及數額等的“紅頭文件”。如1960年《防暑降溫措施暫行辦法》竟“暫行”了半個世紀之久，社會經濟時過境遷之后，完全無法適應當今社會，立法預測與選擇審查便可滿足這一要求。

四、結語

“紅頭文件”在日常的行政管理中起到了越來越重要的作用，雖然其不屬于正式的法律淵源，但卻是法治建設中不可或缺的一環，它是最明確的“法律”，也是最關切到國計民生的基礎，在我國的法律金字塔中處于基石的一層，最基礎的一環如果不有力的把握好，影響的不僅僅只是最基層的政府，還會由下往上引起更大的“地震”，而本文中所構想的這一制度既可以更為有效發揮其固有的靈活快捷的優勢，它不像制定法一樣，有著嚴格的約束，使其具有極強的隨意性，這一制度在保持其靈活性的前提下也能對其可能產生的權力濫用構成一定的限制。

另外，其實我們應該也要想到為什么會有如此巨大的文件量？行政機關已經習慣性的利用發布各種“紅頭文件”來進行管理，不進行數量控制和質量把控，從制定的角度，要約束數量的擴張和質量的把控。同時明確退出機制，從制度上根本的解決“紅頭文件”泛濫和違法的問題。

綜上所述，將“紅頭文件”的監督審查清理進行明確的規定，預測并根據結果確定是否需要退出，并設定一定的期限，在到期前進行后評估，并嚴格依照程序進行清理。對于違法的“紅頭文件”進行審查。

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[6]張開俊.行政規范性文件的清理制度[D].蘇州大學,2012.

晏子昂(1993-)，男，漢族，湖南益陽人，云南財經大學法學院，法律碩士研究生，研究方向：訴訟法，導師是佴澎；范申申(1992-)，男，漢族，河南項城人，云南財經大學傳媒學院碩士研究生。