海螺溝旅游資源開(kāi)發(fā)中政府行為的研究

李 飛

(西南民族大學(xué) 四川 成都 610000)

海螺溝旅游資源開(kāi)發(fā)中政府行為的研究

李 飛

(西南民族大學(xué) 四川 成都 610000)

進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，同時(shí)我國(guó)的旅游業(yè)也成為了一個(gè)朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)。旅游屬于一個(gè)綜合性的產(chǎn)業(yè)，可以很大范圍的帶動(dòng)周邊經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)也占了國(guó)民生產(chǎn)總值很大的比例。在十七大報(bào)告中，習(xí)總書記在闡述建設(shè)小康社會(huì)奮斗目標(biāo)中，提出要建設(shè) “建設(shè)生態(tài)文明”。在十八大報(bào)告中提到要“美麗中國(guó)、永續(xù)發(fā)展”。在這兩個(gè)報(bào)告中都強(qiáng)調(diào)了國(guó)家需發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)的。2017年2月27日海螺溝正式成為5A級(jí)景區(qū)，這也意味著甘孜藏族自治州終于擁有了全州首個(gè)國(guó)家5A級(jí)景區(qū)。海螺溝的旅游收入占了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)收入的很大一部分。海螺溝在旅游資源的開(kāi)發(fā)中也出現(xiàn)了許多問(wèn)題，本文通過(guò)對(duì)問(wèn)題的原因分析，完善海螺溝旅游資源開(kāi)發(fā)中政府行為的對(duì)策建議。本文將理論研究與海螺溝旅游資源的實(shí)際情況相結(jié)合，探索如何完善海關(guān)局在旅游局在旅游資源開(kāi)發(fā)利用中的行為，進(jìn)一步規(guī)范政府在旅游資源管理行為，實(shí)現(xiàn)旅游資源的有效合理開(kāi)發(fā)利用，促進(jìn)海螺溝旅游資源開(kāi)發(fā)中利用的良性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)海螺溝經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、自然的可持續(xù)發(fā)展。

旅游資源開(kāi)發(fā)；政府行為；可持續(xù)發(fā)展

引言

我國(guó)在十七大和十八大眾都強(qiáng)調(diào)了我國(guó)需發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)。海螺溝由于它獨(dú)特的地理優(yōu)勢(shì)和和特有的旅游資源，2017年2月27日海螺溝正式成為5A級(jí)景區(qū)，這一改變將會(huì)給景區(qū)帶有更多的政策照顧和吸引更多的游客到訪。海螺溝在旅游資源開(kāi)發(fā)中也凸顯了許多的問(wèn)題，本文以此為突破口，具體分析了海螺溝景區(qū)中出現(xiàn)的問(wèn)題，為完善海螺溝資源開(kāi)發(fā)中政府行為提供一點(diǎn)參考。

一、海螺溝旅游資源開(kāi)發(fā)現(xiàn)狀

(一)旅游資源概況

海螺溝位于四川省甘孜藏族自治州東南部，貢嘎山東坡，是青藏高原東緣的極高山地。海螺溝位于甘孜州磨西鎮(zhèn)，是貢嘎山國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)和國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的重要組成部分，擁有國(guó)家級(jí)冰川森林公園、國(guó)家級(jí)地質(zhì)公園、國(guó)家5A級(jí)景區(qū)等多項(xiàng)品牌，其照金山、狼圖騰、紅石灘地、大冰瀑布、神湯溫泉、雅家情海、原始森林、日出云海、佛光彩虹是享譽(yù)中外的“九大奇觀”。其中，海螺溝一號(hào)冰川全長(zhǎng)14.7公里，是全球同緯度海拔最低、面積最大、可進(jìn)入性最強(qiáng)的冰川之一;海螺溝大冰瀑布高1080米、寬1100米，是世界最大的內(nèi)陸山岳性冰瀑之一。①

二、旅游資源開(kāi)發(fā)中存在的問(wèn)題

(一)旅游活動(dòng)對(duì)旅游資源破壞較大

任何事物的發(fā)展都有兩面性，所以旅游活動(dòng)在旅游資源開(kāi)發(fā)中有好的一面，也有壞的一面。旅游活動(dòng)的開(kāi)展，一方面為當(dāng)?shù)芈糜尾块T帶來(lái)了巨大的經(jīng)濟(jì)效益，而另一方面也帶來(lái)了不好的影響。最主要的表現(xiàn)是當(dāng)?shù)芈糜钨Y源環(huán)境污染較嚴(yán)重和強(qiáng)烈沖擊了當(dāng)?shù)厝嗣竦南M(fèi)水平。

1.旅游資源環(huán)境污染較嚴(yán)重。在修建旅游資源基礎(chǔ)設(shè)施的過(guò)程中，各種修建的建筑垃圾和噪音成為旅游資源開(kāi)發(fā)和發(fā)展的不利的因子。在旅游資源的不斷發(fā)展中，形成了各種各樣的垃圾，當(dāng)?shù)貨](méi)有一套科學(xué)的處理垃圾的方法，導(dǎo)致有的垃圾隨意的堆放。由于受各種原因的影響，當(dāng)?shù)氐牟糠钟慰驮诼糜沃校S意丟棄了生活垃圾，以上這三類垃圾污染，是旅游環(huán)境破壞較大的主要原因。

2.強(qiáng)烈沖擊當(dāng)?shù)厝嗣竦南M(fèi)水平。至今海螺溝旅游資源開(kāi)發(fā)已進(jìn)行了二十多年，2016年海螺溝第三產(chǎn)業(yè)收入2.3億元；城鎮(zhèn)居民可支配收入達(dá)到1.5萬(wàn)元，農(nóng)村居居可支配收入達(dá)到1.1萬(wàn)元，農(nóng)民人均純收入達(dá)到8千元。②海螺溝在旅游資源開(kāi)發(fā)中，帶領(lǐng)了群眾增收致富，提高了人民生活水平，促進(jìn)了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展。因?yàn)楹Ｂ轀显谀ノ麈?zhèn)，所以絕大部分的游客消費(fèi)都在鎮(zhèn)上，而處于磨西鎮(zhèn)以外大部分村民沒(méi)有享受到旅游給他們帶來(lái)的直接經(jīng)濟(jì)效益。隨著近年來(lái)，游客的越來(lái)越多，當(dāng)?shù)氐奈飪r(jià)上漲，當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民對(duì)景區(qū)的物價(jià)持抱怨態(tài)度。

(二)旅游資源分散

海螺溝已開(kāi)發(fā)的旅游資源較為分散，沒(méi)有形成統(tǒng)一連片的旅游景區(qū)網(wǎng)絡(luò)。海螺溝景區(qū)主要的景點(diǎn)是海螺溝、燕子溝、紅石公園、雅家情海等。每個(gè)景點(diǎn)之間都有一定的距離，導(dǎo)致各個(gè)景點(diǎn)之間的分散。同時(shí)海螺溝與其余的景點(diǎn)之間聯(lián)系不強(qiáng)，造成了旅游資源個(gè)體的孤立。游客在該景點(diǎn)游玩之后就不能到就近的景點(diǎn)去玩，可能會(huì)造成游客的流失。

(三)旅游活動(dòng)的基礎(chǔ)設(shè)施不完善

多數(shù)游客到達(dá)海螺溝主要去看日照金山、看冰川，泡溫泉等景點(diǎn)，其他景點(diǎn)除本地人之外鮮有人知，這也是成為海螺溝旅游資源開(kāi)發(fā)的制約因素之一。海螺溝旅游交通以公路為主，海螺溝到成都往返700公里，2018年底，成都到康定市的高速公路將建成，到時(shí)成都到康定市將會(huì)縮短為3個(gè)小時(shí)車程。在景區(qū)中的部分景點(diǎn)交通不便利，由于受到各種因素的影響，道路沒(méi)有進(jìn)行很好的維修，道路質(zhì)量較低，給游客造成了不舒適感，對(duì)本地景區(qū)產(chǎn)生了不好的印象。在景區(qū)中的公共設(shè)施規(guī)劃不合理，一旦相關(guān)景點(diǎn)人流量增大，人們?cè)谑褂霉苍O(shè)施時(shí)，無(wú)法正常的使用。所以在對(duì)景區(qū)進(jìn)行規(guī)劃時(shí)，重點(diǎn)應(yīng)加強(qiáng)旅游地的基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，特別是在吃、穿、住、行、娛五方面，提高旅游景區(qū)的可入性，提升游客對(duì)景區(qū)的認(rèn)同度。

(四)政府職責(zé)越位

政府行為的越位是指政府對(duì)不屬于他管轄范圍的事物進(jìn)行管理的過(guò)程。主要原因是錯(cuò)誤的定位自身工作職能，造成行為越位的現(xiàn)象出現(xiàn)。③政府職責(zé)越位在旅游資源開(kāi)發(fā)中最突出的表現(xiàn)就是政府的行政干預(yù)。政府的行政干預(yù)破壞了企業(yè)和市場(chǎng)的聯(lián)系，無(wú)法正常的發(fā)揮市場(chǎng)基礎(chǔ)配置作用。

(五)旅游資源開(kāi)發(fā)手段粗放

海螺溝政府在旅游資源的開(kāi)發(fā)中，由于受到地理、經(jīng)濟(jì)、人力等各個(gè)方面的限制，對(duì)當(dāng)?shù)乜沙掷m(xù)發(fā)展觀念認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致在資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中，開(kāi)發(fā)手段過(guò)于粗放。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，在海螺溝冰川開(kāi)發(fā)時(shí)，沒(méi)有對(duì)冰川周圍的保護(hù)措施進(jìn)行完善修建，造成在旺季時(shí)人流量過(guò)大，有游客掉入冰川中受傷。第二，在大量游客進(jìn)入冰川景點(diǎn)，也帶來(lái)了許多商家進(jìn)入景點(diǎn)，由于冰川景點(diǎn)的特殊性，商家在景點(diǎn)排放的垃圾和氣體，造成冰川景點(diǎn)環(huán)境的惡化。第三，旅游景點(diǎn)商品的同一性。在景區(qū)中售賣的商品，無(wú)太多的特殊性，發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)鼐皡^(qū)中商品和在九寨溝、大理、麗江一模一樣。

(六)政府應(yīng)急管理能力較差

近兩年以來(lái)，海螺溝在旅游資源開(kāi)發(fā)的過(guò)程中發(fā)生過(guò)三件比較大的事件，“天價(jià)天麻”，“游客掉入冰川死亡”，“景區(qū)部門征收農(nóng)戶山林。這三件事件發(fā)生時(shí)，因政府沒(méi)有妥善處理，事件造成了擴(kuò)大化，又因網(wǎng)絡(luò)輿論的影響，對(duì)海螺溝造成一了定的社會(huì)負(fù)面影響。

三、海螺溝旅游資源開(kāi)發(fā)中政府行為的原因分析

(一)規(guī)章制度的不完善

海螺溝由于其特殊性，它由甘孜州康定市管理，屬于副縣級(jí)單位。我查看海螺溝相關(guān)的資料，發(fā)現(xiàn)至今海螺溝沒(méi)有一個(gè)詳細(xì)對(duì)于景區(qū)環(huán)境的規(guī)章制度。在旅游資源的開(kāi)發(fā)中，會(huì)帶來(lái)許許多多的環(huán)境問(wèn)題，但是卻沒(méi)有一項(xiàng)完善的環(huán)境規(guī)章制度。這樣很容易出現(xiàn)環(huán)境的惡化，影響當(dāng)?shù)鼐皡^(qū)的旅游發(fā)展。

(二)缺乏科學(xué)的規(guī)劃指導(dǎo)

景區(qū)資源分散和基礎(chǔ)設(shè)施不完善最終的原因?yàn)楫?dāng)?shù)匦姓?guī)劃的不科學(xué)。在旅游資源開(kāi)發(fā)中，任然有著不同程度地存在著輕視科學(xué)規(guī)劃的行為。最初在景區(qū)資源和基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃時(shí)，沒(méi)有考慮更多的因素，只是按照當(dāng)時(shí)景區(qū)發(fā)展的情況來(lái)規(guī)劃，沒(méi)有從長(zhǎng)遠(yuǎn)科學(xué)規(guī)劃景區(qū)的整體布局。景區(qū)布局的不合理，破壞景區(qū)景觀的協(xié)調(diào)性和整體性。因此，旅游資源整體開(kāi)發(fā)水平并不高。

(三)行政管理職責(zé)不清

由于海螺溝自身的特殊性，它由海螺溝管理局管理，在景區(qū)中有許多景點(diǎn)在下面的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中。在長(zhǎng)期的景點(diǎn)事物管理中，發(fā)現(xiàn)許多部門管理的現(xiàn)象導(dǎo)致了政府存在職能交叉與重復(fù)。各行政部門都從自己的管理職能出發(fā)，相互之間缺乏良好的溝通，對(duì)于同一項(xiàng)事務(wù)相互推諉給其他部門。

(四)政府應(yīng)急管理能力不足

目前海螺溝的應(yīng)急預(yù)案體系雖已經(jīng)基本建立，覆蓋了自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、公共衛(wèi)生災(zāi)害、社會(huì)安全事件等各類突發(fā)事件。但有的預(yù)案不規(guī)范、不完整、過(guò)于原則化，可操作性不強(qiáng)；有的預(yù)案沒(méi)有形成體系，上下脫節(jié)，不對(duì)應(yīng)；有的預(yù)案和其他部門溝通不通暢，難以配套；④還有的地方和部門沒(méi)有有效的將已形成的預(yù)案進(jìn)行宣傳和演練，一旦發(fā)生突發(fā)事件，工作人員無(wú)從下手，存在較大的盲目性。

四、完善海螺溝旅游資源開(kāi)發(fā)中政府行為的對(duì)策

(一)將政府與市場(chǎng)相結(jié)合

市場(chǎng)和政府在我國(guó)旅游資源開(kāi)發(fā)利用中都是不可缺少的，兩者并非對(duì)立，在不同情況下，需采取不同的方法。兩者的相互配合，那個(gè)是主，那個(gè)次，需要看旅游當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、國(guó)家的政策導(dǎo)向、市場(chǎng)發(fā)展成熟狀況等。海螺溝旅游資源開(kāi)發(fā)中應(yīng)采取政府主導(dǎo)與市場(chǎng)配合相結(jié)合的方式，政府在海螺溝在旅游資源開(kāi)發(fā)中居主導(dǎo)作用。政府主導(dǎo)是以市場(chǎng)作為資源配置的基礎(chǔ)，從而充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，通過(guò)政府發(fā)揮作用，使得旅游資源得以有效開(kāi)發(fā)，旅游業(yè)從而能夠健康發(fā)展。⑤

(二)堅(jiān)持開(kāi)發(fā)與保護(hù)并重

旅游資源開(kāi)發(fā)前提條件是保護(hù)，同時(shí)開(kāi)發(fā)也是為了實(shí)現(xiàn)對(duì)旅游資源的保護(hù)，促進(jìn)旅游資源可持續(xù)發(fā)展。旅游資源開(kāi)發(fā)要嚴(yán)格從保護(hù)資源的基礎(chǔ)上進(jìn)行整體上合理規(guī)劃，政府務(wù)必開(kāi)發(fā)與保護(hù)同等重要的原則，才能切實(shí)防止低效率、重復(fù)性建設(shè)和不可再生的開(kāi)發(fā)。海螺溝景區(qū)政府應(yīng)正確處理好旅游資源發(fā)展中的開(kāi)發(fā)與保護(hù)的關(guān)系。

1.在旅游資源開(kāi)發(fā)利用發(fā)展的初級(jí)階段中，海螺溝政府應(yīng)以旅游資源開(kāi)發(fā)為主保護(hù)資源同行原則，新開(kāi)始的旅游資源項(xiàng)目務(wù)必一步到位進(jìn)行開(kāi)發(fā)，考慮所有能夠開(kāi)發(fā)的因素，必須做到保護(hù)旅游資源。同時(shí)海螺溝政府可以借鑒在旅游資源開(kāi)發(fā)成功的景區(qū)，結(jié)合自身的實(shí)際情況，提出自身的旅游資源開(kāi)發(fā)方案。

2.由于旅游資源具有不可再生性，保護(hù)是某些時(shí)候開(kāi)發(fā)條件沒(méi)有那么理想，甚至是不完備的情況，只有做好旅游資源的保護(hù)才能實(shí)現(xiàn)旅游資源的可持續(xù)發(fā)展。海螺溝政府應(yīng)該吸取那些景區(qū)政府旅游資源失敗的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在旅游資源規(guī)劃尚未完成或技術(shù)、資金條件未到位之前，切忌盲目、無(wú)序、粗放式的開(kāi)發(fā)旅游資源。

3.旅游資源開(kāi)發(fā)發(fā)展的過(guò)程中，堅(jiān)持開(kāi)發(fā)與保護(hù)是同等地位。保護(hù)旅游資源務(wù)必貫穿于整個(gè)旅游資源發(fā)展過(guò)程中，不是一時(shí)的保護(hù)，而是永久的保護(hù)。從可持續(xù)發(fā)展角度看，海螺溝政府應(yīng)該堅(jiān)持在旅游資源開(kāi)發(fā)與保護(hù)并重的原則，進(jìn)一步促進(jìn)旅游資源的良性循環(huán)利用。隨著人們旅游需求量的增大，政府為了提升旅游資源的承載力，經(jīng)常會(huì)盲目進(jìn)行征地，對(duì)旅游資源進(jìn)行毀壞性開(kāi)發(fā)，以犧牲旅游資源為代價(jià)，從而降低了旅游資源品質(zhì)，最終失去旅游資源發(fā)展過(guò)程的最核心競(jìng)爭(zhēng)力。

(三)政府的角色定位

在旅游資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中，政府通過(guò)角色和職能的轉(zhuǎn)變，才可能實(shí)現(xiàn)資源的可持續(xù)發(fā)展。政府在旅游資源開(kāi)發(fā)中有兩個(gè)關(guān)鍵角色：政府規(guī)劃角色；政府管理角色。

1.規(guī)劃者角色。旅游資源開(kāi)發(fā)中政府需加強(qiáng)宏觀調(diào)控，合理調(diào)整旅游資源的結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化旅游資源整體規(guī)劃。政府應(yīng)根據(jù)旅游市場(chǎng)發(fā)展的情況，結(jié)合旅游當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，系統(tǒng)制定階段性發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展計(jì)劃。通過(guò)科學(xué)性規(guī)劃，布局當(dāng)?shù)氐墓操Y源，促進(jìn)旅游業(yè)的整體發(fā)展。

2.管理者角色。政府在旅游資源開(kāi)發(fā)中需完善相關(guān)的規(guī)章制度。這里的規(guī)章制度是指環(huán)境保護(hù)方面的。到目前為止，海螺溝還沒(méi)有一項(xiàng)完備的環(huán)保規(guī)章制度。需結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，制定切實(shí)可行的環(huán)保規(guī)章制度。海管局還需與各部門行政職責(zé)清晰化，從自己部門的職能出發(fā)，相互之間多溝通，將職責(zé)明確化，提高工作效率。海管理局需提高應(yīng)急管理的能力，將預(yù)案形成體系，不脫節(jié)，具有科學(xué)性，同時(shí)需與相關(guān)部門多溝通，多演練應(yīng)急預(yù)案。一旦發(fā)生應(yīng)急事件，工作人員有序的開(kāi)展相關(guān)的應(yīng)急措施。

(四)完善旅游配套設(shè)施

1.完善硬件設(shè)施。良好的外部環(huán)境是旅游業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵因素，海螺溝需爭(zhēng)取多方支持，搞好交通建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施。在科學(xué)合理的規(guī)劃下，為了保證承載性和通暢性的條件下，加大道路拓寬改造建設(shè)，增強(qiáng)車輛通行能力。同時(shí)需增加景區(qū)中的公共服務(wù)設(shè)施，便利于游客的游行。例如，安全防護(hù)欄、公共廁所等。

2.提升軟件服務(wù)。海螺溝各景點(diǎn)不再實(shí)行單獨(dú)售票，游客可實(shí)行刷卡制度。游客可以咋自己的卡上的消費(fèi)進(jìn)行總的核算。這種不但能給游客帶來(lái)便利，而且還可以提高海螺溝旅游市場(chǎng)統(tǒng)一管理。

【注釋】

①四川省海螺溝：http://www.cnta.gov.cn/

②四川省海螺溝：http://www.cnta.gov.cn/

③何燁.萍鄉(xiāng)市旅游資源開(kāi)發(fā)利用中的政府行為研究.[D]2015年

④陳星宇，地方政府應(yīng)急管理研究[J].廣西師范大學(xué)，2013年

⑤劉涵博，臨潼旅游資源開(kāi)發(fā)中政府行為研究.[D]西北大學(xué)，2012年

[1]四川省海螺溝：http://www.cnta.gov.cn/

[2]何燁.萍鄉(xiāng)市旅游資源開(kāi)發(fā)利用中的政府行為研究.[D]華南理工大學(xué)，2015年

[3]陳星宇，地方政府應(yīng)急管理研究.[J]廣西師范大學(xué)，2013年

[4]劉涵博，臨潼旅游資源開(kāi)發(fā)中政府行為研究.[D]西北大學(xué)，2012年

本文系西南民族大學(xué)中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助項(xiàng)目《海螺溝旅游資源開(kāi)發(fā)中政府行為的研究》階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：2017ZYXS81

李飛，1989年9月21，女，彝族，四川甘孜州人，西南民族大學(xué)管理學(xué)院2015級(jí)行政管理研究生，研究方向：行政領(lǐng)導(dǎo)與決策。