農(nóng)民認(rèn)知對土地確權(quán)政策執(zhí)行影響研究

劉臘梅

(吉林大學(xué)行政學(xué)院 吉林 長春 130000)

農(nóng)民認(rèn)知對土地確權(quán)政策執(zhí)行影響研究

劉臘梅

(吉林大學(xué)行政學(xué)院 吉林 長春 130000)

近年來，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模逐漸增大，權(quán)屬與收益爭議日漸增多，且土地管理規(guī)范也日顯不完善。農(nóng)村土地確權(quán)工作作為深化農(nóng)村改革、實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的重要推力，已成為中央工作的重點之一和各級政府的重要任務(wù)。本文將從農(nóng)民對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的認(rèn)知角度出發(fā)，反窺農(nóng)村土地確權(quán)政策執(zhí)行中的問題及困境根源。將目前政策執(zhí)行方式與農(nóng)民認(rèn)知相結(jié)合，探討解決方案，為政府今后更好地推行農(nóng)村土地確權(quán)政策及制定農(nóng)業(yè)相關(guān)政策提供借鑒。

農(nóng)村土地；產(chǎn)權(quán)；土地確權(quán)；農(nóng)民認(rèn)知

一、引言

土地問題是“三農(nóng)”問題的核心，土地確權(quán)也一直是國家大力解決的問題，是學(xué)術(shù)界討論的熱點。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)，是指由政府農(nóng)業(yè)部門查清耕地和“四荒地”等農(nóng)村承包土地地塊的面積和空間位置，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)登記簿，解決農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等問題，把承包地塊、面積、承包合同全面落實到戶，核準(zhǔn)并頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證書，賦予農(nóng)民更加充分明晰而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)能。

農(nóng)民對土地產(chǎn)權(quán)的認(rèn)知，影響著各項相關(guān)政策的落實情況、實施效果等。社會的產(chǎn)權(quán)界定來源于當(dāng)事人在互動中形成的約定和共同認(rèn)可，最終約定俗成或者形成法律文本進(jìn)行規(guī)范。“農(nóng)地確權(quán)強(qiáng)調(diào)正式制度的要求，忽略熟人社會的共享社會規(guī)范的調(diào)試，正式制度容易與熟人社會的共享社會規(guī)范發(fā)生沖突”[1]。更為具體的說，這種上層政策與地區(qū)實際情況的不相符，破壞了村莊社會運(yùn)作的規(guī)則以及農(nóng)民固有的土地認(rèn)知，最終成為政策的執(zhí)行過程的消極因素。在未對地方實際情況充分了解之前，簡單的依靠各項產(chǎn)權(quán)制度和產(chǎn)權(quán)政策的單方面植入，往往會導(dǎo)致政策的偏離，甚至?xí)p害而不是保障農(nóng)民的權(quán)益。

國外學(xué)者雖然對于客觀土地產(chǎn)權(quán)的清晰化和土地登記的作用持認(rèn)可的態(tài)度，但他們也指出土地產(chǎn)權(quán)的明晰化并不必然對經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展產(chǎn)生正面影響。其中，十分重要參考因素就源于需要考慮作為政策執(zhí)行相對方的民眾利益及其認(rèn)知[2]。而國內(nèi)研究主要側(cè)重于民眾個人認(rèn)知與政策變化關(guān)系的討論，并將基層民眾的個性特征嵌入村民互動、歷史傳承、宗族關(guān)系的討論，豐富了基層民眾個人特性的多樣性。并就當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會轉(zhuǎn)型期基層農(nóng)民的土地認(rèn)知多元化與利益化進(jìn)行深入分析。然而這種方式顯然弱化了政策執(zhí)行到政策修改再進(jìn)行執(zhí)行的循環(huán)作用。缺乏以農(nóng)民視角的感知與需求作為出發(fā)點來進(jìn)行政策的修正或者執(zhí)行方式的優(yōu)化。只有當(dāng)農(nóng)民的需要與政策執(zhí)行的內(nèi)容相契合時，才能真正實現(xiàn)政策目標(biāo)，取得良好政策績效，為土地確權(quán)工作的順利開展奠定群眾基礎(chǔ)。

本文在分析農(nóng)地產(chǎn)權(quán)認(rèn)知對農(nóng)村土地確權(quán)政策執(zhí)行影響的基礎(chǔ)上，從農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三個角度出發(fā)，分析了農(nóng)民認(rèn)知對土地確權(quán)政策執(zhí)行效果的影響。解析政策執(zhí)行與農(nóng)民認(rèn)知的矛盾點，并為最終確定問題的所在和解決問題的關(guān)鍵提供合理的建議。

二、農(nóng)民農(nóng)地產(chǎn)權(quán)認(rèn)知的現(xiàn)狀及表現(xiàn)

土地確權(quán)工作，主要是確認(rèn)農(nóng)地歸屬，強(qiáng)化物權(quán)保障，有助于農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)和抵押貸款。然而當(dāng)前土地確權(quán)工作進(jìn)行地并不是非常順利，其中一個主要原因就是農(nóng)民對土地產(chǎn)權(quán)的認(rèn)知不足。2016年劉玥汐等人調(diào)研的回歸分析結(jié)果顯示，農(nóng)地確權(quán)對于促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)具有正向的顯著作用。擁有土地轉(zhuǎn)讓和抵押權(quán)不僅給予農(nóng)戶法律層面的保護(hù)，也增加農(nóng)戶長遠(yuǎn)投資的心理預(yù)期，有助于增加其未來收益[3]。吉登艷等人也認(rèn)為正確識別土地產(chǎn)權(quán)制度政策與土地安全的聯(lián)系能激勵農(nóng)戶的土壤保護(hù)性投資行為[4]。由此可知，土地確權(quán)作為一項有利于農(nóng)民利益與土壤安全的政策，具有重要的實踐意義。然而自2013年中央一號文件要求五年內(nèi)完成土地確權(quán)政策以來，政策執(zhí)行中的問題與挑戰(zhàn)一直都如影相隨。

第一，農(nóng)村土地所有權(quán)認(rèn)知模糊，淡化確權(quán)現(xiàn)實意義。對于土地所有權(quán)的認(rèn)知，在以往學(xué)者的調(diào)研中可以看到，農(nóng)民并不清楚土地歸誰所有。2007年陳小伍的調(diào)查結(jié)果顯示，70% 的農(nóng)戶認(rèn)為土地歸國家所有，9.2%的農(nóng)戶認(rèn)為土地歸集體所有，6.3%的農(nóng)戶認(rèn)為土地歸自家所有[5]。2009 年鐘漲寶等人的調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民認(rèn)為農(nóng)村土地的所有權(quán)歸國家所有的占 49.7%，歸村集體所有的占9.5%，歸農(nóng)民個人所有的占32%[6]。同年徐美銀等調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民認(rèn)為農(nóng)村土地屬于國家所有占31.75%，認(rèn)為農(nóng)村土地屬于集體所有的占36.5%，認(rèn)為農(nóng)村土地屬于個人所有占29.08%，還有2.67%的農(nóng)民不知道農(nóng)村土地的所有權(quán)主體[7]。因此，大部分農(nóng)民并不清楚農(nóng)地所有權(quán)歸誰所有，而有相當(dāng)大部分農(nóng)民認(rèn)為農(nóng)地所有權(quán)歸國家。這種 “普天之下，莫非王土”的傳統(tǒng)觀念深深束縛了農(nóng)民。即在農(nóng)民的土地認(rèn)知結(jié)構(gòu)中，土地“國家所有”雖有悖于國家法律規(guī)定，但卻是一個現(xiàn)實問題，也成為淡化確權(quán)現(xiàn)實意義，阻礙農(nóng)民積極配合確權(quán)的重要因素[8]。因而對于本次土地確權(quán)就會采取一種無所謂的狀態(tài)。

第二，農(nóng)民基于承包權(quán)認(rèn)知依據(jù)不同引發(fā)確權(quán)沖突。在本輪確權(quán)中，為了得到土地，有人利用鄉(xiāng)規(guī)民約，要求按照現(xiàn)在所種地塊進(jìn)行確權(quán)。一些村民援引法律規(guī)定，提出土地應(yīng)該30年不變，按照原來承包合同上的數(shù)據(jù)來進(jìn)行確權(quán)，這成為土地確權(quán)中的一個較大矛盾。歷史上農(nóng)業(yè)稅導(dǎo)致的土地面積虛報、土地質(zhì)量不一導(dǎo)致的土地折算、私自新墾荒地、私自侵占集體土地等，使得承包面積和實際面積出入較大。同時我國二次承包時簽訂的合同是保持農(nóng)地30年不變，然而這種不變卻導(dǎo)致了不公平。增人不增地，減人不減地，出現(xiàn)一些家庭分地時人少，家庭人口后來增多卻無地可種。而一些家庭分地時人多，后來勞動力隨年齡增大而減少的，有地不能種這種不平衡。為了地區(qū)穩(wěn)定和鄰里間的和諧，許多地區(qū)采取三年一小調(diào)，五年一大調(diào)的安排。因此出現(xiàn)“有的在土地確權(quán)過程中引用政策法律為自己爭取利益、有的強(qiáng)調(diào)以往土地分配事實為自己爭取利益、有的利用傳統(tǒng)地方性知識來為爭取土地權(quán)益提供有利話語”[9]。因此，最后土地承包面積和承包時間依據(jù)認(rèn)知差距較大，村干部以及村民都不愿意翻歷史舊賬，理清這種目前并不影響自己目前生產(chǎn)生活的土地問題。

第三，農(nóng)民對經(jīng)營權(quán)收益的不確定性認(rèn)知導(dǎo)致確權(quán)行為消極。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)民種地所得收入已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)在社會發(fā)展平均水平之后。農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工現(xiàn)象普遍，農(nóng)村勞動力人口逐漸減少。因此，農(nóng)戶并不在意土地如何處置，甚至有人因為經(jīng)濟(jì)效益低，直接進(jìn)行拋荒。還有農(nóng)民將土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，基于農(nóng)村的“熟人社會”狀況，這種流轉(zhuǎn)多通過口頭約定進(jìn)行。因此，農(nóng)民認(rèn)為根本沒必要進(jìn)行土地確權(quán)。除此之外，也有相當(dāng)多的被訪農(nóng)民認(rèn)為本次土地確權(quán)不過就是重新發(fā)一個證書或者干脆認(rèn)為沒有意義。至于今后進(jìn)行大規(guī)模流轉(zhuǎn)或者征用，農(nóng)民認(rèn)為國家會統(tǒng)一處理，這種特殊情況就算確權(quán)也沒有多大意義。目前農(nóng)村土地產(chǎn)出不高，升值空間不足，導(dǎo)致土地經(jīng)營權(quán)收益的不確定。

三、基于農(nóng)民認(rèn)知的土地確權(quán)政策執(zhí)行阻礙原因分析

“農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的有效性很大程度上取決于參與人對其認(rèn)知程度的高低。而農(nóng)民是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的主要參與人之一,農(nóng)民對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的認(rèn)知和行為必然對農(nóng)地制度的整體效率產(chǎn)生影響”[10]。農(nóng)村土地確權(quán)政策主要是為了保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。然而從以往的經(jīng)驗可以看出，大多數(shù)政策在落實過程中，農(nóng)民處于一個幾乎完全被動的位置，只是單純的作為各項政策的接受者，而對政策的制定或者修改參與甚少。當(dāng)前農(nóng)民對土地產(chǎn)權(quán)的認(rèn)知十分模糊，對土地今后的使用和發(fā)展關(guān)注不足，成為落實土地確權(quán)政策的重要阻礙。

首先，從政策提出者的角度講，往往是政府從宏觀發(fā)展層面來統(tǒng)籌決定。農(nóng)村土地確權(quán)政策的提出和執(zhí)行，其根本目的為了解決農(nóng)村土地權(quán)屬問題，促進(jìn)農(nóng)地有序流轉(zhuǎn)，保障農(nóng)民利益。但一般情況下，政策的制定和執(zhí)行都以各級政府掌握的相關(guān)信息為依據(jù)。在提出土地確權(quán)政策時，政府掌握的這些信息是否充分了解了農(nóng)民對相關(guān)問題的認(rèn)知情況卻是未知的。同時，在土地確權(quán)政策執(zhí)行的過程中，對農(nóng)民進(jìn)行政策的解讀宣傳是否貼近農(nóng)民的認(rèn)知水平，在土地確權(quán)政策的執(zhí)行中有很大的影響。鄒曉娟等人在研究中發(fā)現(xiàn)“家庭人口數(shù)、農(nóng)戶是否現(xiàn)場確認(rèn)承包地權(quán)屬、村組是否成立土地確權(quán)工作理事會等會顯著正向影響農(nóng)戶對土地確權(quán)工作的滿意度”[11]。謝強(qiáng)強(qiáng)等人在研究中發(fā)現(xiàn)“被調(diào)查者家中是否有村干部、農(nóng)戶是否知道本村開展過土地確權(quán)宣傳工作對農(nóng)戶認(rèn)知土地確權(quán)有顯著的正向影響”[12]。農(nóng)民的認(rèn)知與農(nóng)地制度改革的協(xié)調(diào)性往往會決定改革的方向和進(jìn)程，不正確或模糊的認(rèn)知將會影響土地確權(quán)政策的執(zhí)行，最終阻礙政策目標(biāo)的實現(xiàn)。

其次，對于政策的實施對象，即農(nóng)民及農(nóng)村土地來說，被動的接受各項政策，會使大家內(nèi)心產(chǎn)生抵觸情緒。對于農(nóng)村土地權(quán)屬問題來說，因為其歷史的復(fù)雜性和法律的模糊性，導(dǎo)致各個地方形成了固有的權(quán)屬邏輯，并且這些思想對農(nóng)民本身也存在著潛移默化的影響。當(dāng)政府土地確權(quán)政策下發(fā)后，要求理清土地的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，必然會因為與農(nóng)民目前的思維模式背離而導(dǎo)致矛盾，從而產(chǎn)生政策實施的各種困難。

最后，土地有序流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營對農(nóng)民來說利益不明顯。土地作為最根本的生產(chǎn)資料，其增益并未趕上整個社會的發(fā)展速度。隨著時代的發(fā)展，單純的土地耕種收益已經(jīng)不能滿足農(nóng)民的生活要求，農(nóng)民脫離土地現(xiàn)象十分普遍，土地拋荒以及口頭流轉(zhuǎn)現(xiàn)象較為平常。土地作為農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，是農(nóng)民的“命根子”，不能隨意處理。但農(nóng)民大量從土地上脫離出來已經(jīng)成為必然趨勢，因此要讓農(nóng)民意識到到土地的潛在收益，從而主動要求規(guī)范土地權(quán)屬，積極配合確權(quán)。土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營目前并沒有合適的條件，因此農(nóng)民根本不會感受確權(quán)的必要性，認(rèn)為是花錢辦無用的事。只有當(dāng)農(nóng)民認(rèn)識到土地確權(quán)工作是為了保障自己的利益，他們才會積極配合。

四、提升農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)認(rèn)知的幾點建議

政策執(zhí)行的最終目的是為了實現(xiàn)政策目標(biāo)，取得最大的政策績效。因此，為更好地推行土地確權(quán)政策，實現(xiàn)農(nóng)村土地的有序流轉(zhuǎn)，保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，就需要對相關(guān)政策的制定和執(zhí)行進(jìn)行分析優(yōu)化。農(nóng)民作為政策執(zhí)行的對象，對相關(guān)內(nèi)容的認(rèn)知對政策執(zhí)行的效果具有非常重要的影響。因此，在政策的制定和修改中，要做到“取之于民，用之于民”，政策的開展需要根據(jù)基層的具體情況以及基層民眾的具體需求出發(fā)。而經(jīng)過優(yōu)化后的相關(guān)舉措，也要確定其作用目標(biāo)以及作用范圍，這樣才能達(dá)到政策或者舉措的最大效果。因此，基于農(nóng)民當(dāng)前農(nóng)地產(chǎn)權(quán)認(rèn)知程度對農(nóng)村土地確權(quán)政策執(zhí)行的影響，本文提出以下幾點建議：

第一，提升農(nóng)民農(nóng)地產(chǎn)權(quán)認(rèn)知度。首先，通過增加對農(nóng)村的教育投入,提高農(nóng)民的文化程度，提升農(nóng)民個人素質(zhì)。例如，建立村圖書館，組織讀書社等，讓農(nóng)民在農(nóng)閑時間提升自身素質(zhì)。其次，加強(qiáng)土地確權(quán)政策宣傳工作，提升農(nóng)民對土地確權(quán)內(nèi)涵的理解，提升農(nóng)民對政策的認(rèn)知度。從我國學(xué)者的大多數(shù)研究中都可以看出，農(nóng)民對土地確權(quán)了解越多，就會越支持確權(quán)工作并且對該項工作的滿意度也越高。因此，加大宣傳，利用農(nóng)民經(jīng)常接觸的媒體，多渠道投放土地確權(quán)政策的相關(guān)信息，能夠提升農(nóng)民認(rèn)知，促進(jìn)土地確權(quán)工作順利進(jìn)行。

第二，中央向地方適當(dāng)放權(quán)，賦予村組按本村傳統(tǒng)協(xié)商土地邊界、確定土地承包規(guī)則的權(quán)力。由于當(dāng)前中國農(nóng)村地區(qū)為保持“動態(tài)”的公平，并未全部采用二輪承包時的30年不變規(guī)則。很多地區(qū)根據(jù)村內(nèi)人員變動，對土地進(jìn)行了三年一小調(diào)，五年一大調(diào)的政策。土地作為集體的共有財產(chǎn)，且具有排斥性，可以看作是一個范圍內(nèi)的公共物品。而解決這種“公共池塘”問題最有效的方式就是發(fā)揮集體力量，才能產(chǎn)生最公平最合理的結(jié)果。因此國家應(yīng)該賦權(quán)給農(nóng)民，在村社內(nèi)部 “結(jié)平衡賬”使村民自己來協(xié)調(diào)內(nèi)部事宜。村民們世代生活在這片土地上，國家政策要求確權(quán)，不能搞“一刀切”，硬性規(guī)定哪塊田地承包給誰，而應(yīng)該尊重歷史、尊重當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的意愿，適當(dāng)調(diào)整土地來對他們的利益進(jìn)行保護(hù)。

第三，充分發(fā)揮合作社的作用，挖掘農(nóng)村土地潛在的收益。合作社能夠集眾人力量，得最大利益。由農(nóng)村能人牽頭，組建合作社，利用土地的抵押貸款權(quán)，集體購買生產(chǎn)工具，進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃生產(chǎn)。不僅能提高生產(chǎn)效率，節(jié)約勞動成本，而且能產(chǎn)生集聚效益，提高農(nóng)民收入。無論是否在家鄉(xiāng)進(jìn)行土地耕種，都能以土地入股合作社的形式充分利用其土地，并得到相應(yīng)收益。通過合作社形式的土地集體管理，不僅能夠使農(nóng)民由“被動確權(quán)”轉(zhuǎn)為“主動確權(quán)”，而且符合農(nóng)民的土地認(rèn)知，能夠?qū)崿F(xiàn)村莊的有序治理。

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吉林大學(xué)行政學(xué)院研究生創(chuàng)新研究項目

劉臘梅(1993-)女，漢，四川省綿陽市人，學(xué)歷：研究生在讀，單位：吉林大學(xué)行政學(xué)院，研究方向：農(nóng)村公共政策問題