論中央與地方關系中的經濟政策博弈

陳新旸

(山西財經大學 山西 太原 030000)

論中央與地方關系中的經濟政策博弈

陳新旸

(山西財經大學 山西 太原 030000)

中央和地方關系無疑是國家制度建設的一個重要的內容，也是中國政治改革的重要方面。不可否認，兩者之間存在著很多嚴重的問題。改革開放以來,中國的經濟保持高速持續的增長,但同時也帶來了地區和產業發展的不平衡,這種不平衡反映到居民收入上,就造成收入分配的不平等,從而為今后的經濟持續穩定增長理下隱患。合理的經濟結構調整政策應該力求弱化這種不平等局面,本文通過分析中國自改革開放以來中央宏觀經濟政策對地方政府的影響，以及地方政府結合自身利益進行政府治理創新自我推進的研究,結果顯示市場化進程本身帶來了地區和產業的經濟發展差距的擴大,進而造成收入分配不均,而政府過去的結構調整政策效果有限。因此,本文以期為行政改革中的政府找到更準確的角色定位，使政府在處理與其他利益主體間的關系時發揮更有效的作用。

政府經濟結構；政府利益；經濟政策

一、政府利益的一般分析

所謂政府利益,主要是指政府機構中存在的一些非全社會的或非全國整體的利益。政府利益可分為三個層次:政府工作人員的個人利益;地方利益、部門利益等小集團利益;整個政府的機構利益。

第一,政府工作人員的個人利益。

政府工作人員是經濟政策制定和執行的具體操作者,雖然在理論上要求其必須超脫地從社會全局利益出發,以客觀公正的第三者身份來考慮經濟政策問題,但是政府工作人員同時作為一個社會的人,是與社會經濟生活緊密聯系在一起的,也具有自身的利益取向。如個人價值的實現,職位的升遷,個人經濟利益的提高,對舒適生活的追求等各個方面。一方面,這些個人利益可以成為對之進行有效激勵的因素,從而使個人利益與社會全局利益協調一致,另一方面,也可能導致對個人利益的過分追求而損害社會利益的實現。比較典型的例子是,國家為了加快對外資的利用,帶動地方經濟的發展,常常以招商引資力度作為對地方官員業績進行考核的重要指標,導致各地紛紛出臺系列化優惠措施。在利用外資中,貪多求大,忽視了對外資的評判、選擇和有效管理,結果造成諸如國有資產在合資中大量流失、外資控股控市、假外資等對經濟長遠發展不利的現象。尋租現象的出現,尋租者利用廉價的租金借助政府的政策幫助或在政策執行中逃避政策的約束,從而獲取大量非法收益,使得政策不公或者有令不行、有禁不止,破壞了政策的嚴肅性。

第二,以地方利益、部門利益為代表的小集團利益。

過去,我國長期實行計劃經濟體制,造成條塊分割,地區隔絕,人為地割裂了經濟橫向間固有的聯系。在改革中,既有的利益格局一時難以打破,同時,因為地方和部門政府與本地方、本部門的利益狀況存在著較緊密的共容利益,從而導致在經濟政策的制定和執行中成為本地方和本部門利益的代言人。在這場博奕中,往往不是以“雙贏”的結果收場,卻時常導致類似納西均衡的結局,即雙方的利益同時受損(當然從短期利益看,本地方和部門有時可獲取一定的利益,但這是以犧牲大眾的利益和長遠利益為代價的)。從全國宏觀的角度來看,則更是得不償失。比較典型的例子是投資格局中出現的地區產業結構趨同現象,對本地區資源、市場的行政性保護現象以及為了維護本行業、本部門利益,設置市場準入障礙,防止競爭者進入,或者在隸屬不同地方、部門的國有企業進行資產重組、產權變更時多加阻撓。以上種種“土政策”或堂而皇之的“紅頭文件”往往破壞了競爭,制造出壟斷,排斥了市場經濟機制的正常運轉,利弊如何,不言自明。

第三,政府作為一個整體,也存在著機構利益。

國外的研究表明,如果不存在有效的制約機制或約束機制軟化,政府自身具有一種不斷擴張和膨脹的本性,即追求政府預算的最大化。雖然此理論不能照搬到我國,但我國存在的政府機構臃腫、財政開支和預算開支中的非生產性支出尤其是行政費用開支比例居高不下卻是不爭的事實。這一方面使一些經濟政策(如財政政策)作用的回旋余地減少,另一方面導致人浮于事,使政府在信息搜集、傳遞、加工、處理等過程中信息失真的可能性增加,也使政策制定和執行的效率下降。

此外，政府機構的體制惰性的存在使政府在制度創新方面受到自身內部力量的掣肘,從而行動遲緩,使政府的制度的供給總是趕不上社會對制度的需求。在當前經濟轉軌時期,這種現象尤其明顯,因為新的制度安排意味著利益在部門和各級政府間的重新組合和調整,各利益團體的利益剛性存在使得政府可能不僅懶于自覺地進行制度創新決策,而且在自下而上的制度創新需要政府的許可或推動時,決策者和執行者面對較強的阻力,可能會中途而退或流于形式,從而扼殺了制度創新對經濟和社會發展的促進作用。

二、政府的角色定位

第一是進一步推進行政改革,理順“條條關系”,這已經是一個老生常談但依然沒有理清的問題。

第二是改變計劃經濟體制下機構設置上的一稈子插到底的做法。在市場經濟條件下,地方、尤其是市、縣一級的經濟管理部門已經沒有存在的必要。一則是因為市、縣兩級的國有企業已經微乎其微,因而基于行業和產品而設置的部門形同虛設;二則是經濟的運行越來越依靠國家的宏觀調控政策。因此,地方政府的職能部門有很大的空間去瘦身。遺憾的是,由于傳統思維的影響,一些新設的系統如國家農業開發銀行也實行一稈子插到底的做法,居然把它辦到縣一級。一稈子插到底的做法不但膨脹了政府機構,使很多地方政府的財政變成了吃飯財政,也使很多地方職能部門事實上成為地方保護主義的工具。

第三是收放有度。該放權的放權,如地方行政管理權,該集權的集權,如作為執行國家意志的司法和執法系統。我們的改革是以分權為邏輯起點的,而且分權貫穿始終,但是對有些領域而言,并不是越分權越好,而是需要集權。在經濟分權和行政管理權放權的時候,司法和行政執法系統就需要集權。行政管理權更多具有地方性,因而需要放;而法律則更多是國家性,因而需要集中。不要說在政治單一制的中國,就是在典型的聯邦制的美國,司法和行政執法權力都是集權的,體現了更多的國家性,而不應該是地方性。由于我國是一個強行政弱法律的體制,在現行的司法和行政執法體制下,國家性的法律很容易為地方行政權所操縱,因此必須重組我國的司法和行政執法體制。司法體制和環保這樣的行政執法體制至少應該像人民銀行系統一樣重新建構,還應該參照其他國家的成熟經驗。

三、結束語

當前，中國的改革到了一個新的關口：新的利益群體已經形成；新的社會格局正在形成；大量新的社會關系正在出現。新中國第三個30年的改革重點，將逐漸從經濟領域轉向社會政治領域，而改革的難度也將顯著增大。在一些重點領域和重要環節，特別是在事關民主政治、社會公正、公共服務、社會管理、生態治理和官員廉潔方面，改革必須有所突破，這就對政府改革提出了新要求。2012年政府工作報告著重提出政府改革，可謂正當其時。可以清楚地看到，決定性影響過去十多年我國政府創新的主要變量，是社會經濟的變化、公民政治需求的增大、政治發展的邏輯、新型政治文化的形成、全球化的沖擊等。與善政和善治的理想目標相比，我國在地方政府創新方面還存在一些普遍性的問題，主要是缺乏政府改革的整體性和戰略性的長遠規劃，政府創新的內在動力嚴重不足，政府決策機制存在公共利益部門化的傾向，形式主義和“政績工程”在一些地方還嚴重存在，一些地方政府的創新舉措沒有及時在更高的層面上加以制度化，權力運行與監督機制還需要進一步完善。

[1]楊光斌.中國經濟轉型時期的中央—地方關系新論[J].學海，2007.01

[2]趙錫斌.政府利益及其對經濟政策的影響[J].中州學刊，1993.03

[3]梁宇春.試論我國行政改革中的政府角色重塑[J].甘肅聯合大學學報，2013.04