完善中國農(nóng)業(yè)污染防治立法的若干思考

高麗華 岳文俊 劉冬梅※

(1.西北農(nóng)林科技大學(xué)人文社會發(fā)展學(xué)院 陜西 楊凌 712100； 2.浙江水利水電學(xué)院 水利與環(huán)境工程學(xué)院 浙江 杭州 310018)

完善中國農(nóng)業(yè)污染防治立法的若干思考

高麗華1岳文俊2劉冬梅1※

(1.西北農(nóng)林科技大學(xué)人文社會發(fā)展學(xué)院 陜西 楊凌 712100； 2.浙江水利水電學(xué)院 水利與環(huán)境工程學(xué)院 浙江 杭州 310018)

2015年國家出臺全面打好農(nóng)業(yè)面源污染防治的攻堅戰(zhàn)，2017年農(nóng)業(yè)部也對今年農(nóng)業(yè)污染防治工作進行了全面部署，力爭到2020年全國農(nóng)業(yè)面源污染得到有效治理。為此筆者從立法角度分析了我國農(nóng)業(yè)污染防治的現(xiàn)狀及不足，指出我國農(nóng)業(yè)污染立法存在立法過于分散、可操作性不強、缺乏專業(yè)的跨部門協(xié)調(diào)機構(gòu)、法律責(zé)任不健全、對綠色生產(chǎn)激勵不足等缺陷，并吸收借鑒國外經(jīng)驗，提出了相應(yīng)的解決措施，以期幫助我國立法進一步完善。

農(nóng)業(yè)污染；跨部門協(xié)調(diào)機構(gòu) ；法律責(zé)任 ；經(jīng)濟激勵

農(nóng)業(yè)污染是指農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中不合理的農(nóng)藥化肥施用、畜禽糞便排放、農(nóng)田廢棄物處置以及耕種措施等造成的面源污染和溫室氣體排放超過了環(huán)境容量和環(huán)境自凈能力，構(gòu)成從水體、土壤、生物到大氣的污染[1]。為此我國從中央到地方出臺了不少政策法規(guī)，用于防治農(nóng)業(yè)污染，取得一定成效，但總體防治效果不容樂觀。主要原因在于我國立法過于分散、可操作性不強、缺乏專業(yè)的跨部門協(xié)調(diào)機構(gòu)、法律責(zé)任不健全、對綠色生產(chǎn)激勵不足。

一、中國農(nóng)業(yè)污染防治立法的現(xiàn)狀

中國關(guān)于農(nóng)業(yè)污染防治的立法主要是分散地規(guī)定在以防治工業(yè)污染為主的環(huán)境法律中，所以按照工業(yè)污染防治的立法思路，大致的可以說農(nóng)業(yè)污染防治形成了以《環(huán)境保護法》基本法為核心，下設(shè)相關(guān)的配套性法律保障實施的立法體系。具體而言，首先由《環(huán)境保護法》對農(nóng)業(yè)污染防治工作作出一般性和指導(dǎo)性規(guī)定，要求全方位、多角度全力攻克農(nóng)業(yè)污染難題。其次配套性的實施法《大氣污染防治法》《水污染防治法》《農(nóng)業(yè)法》等對防治農(nóng)業(yè)污染的基本事項、參與者的權(quán)利義務(wù)關(guān)系、法律責(zé)任和監(jiān)管措施進行全面規(guī)定，保障農(nóng)業(yè)污染有法可依，有章可循。再次，我國立法者又以相關(guān)的配套的行政法規(guī)或規(guī)章對實施法作補充解釋，進一步細(xì)化立法，規(guī)定具體的指標(biāo)和任務(wù)。比如《農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地安全管理辦法》《禽畜養(yǎng)殖業(yè)污染排放標(biāo)準(zhǔn)》《禽畜養(yǎng)殖業(yè)污染防治技術(shù)規(guī)范》《肥料登記管理辦法》《全國農(nóng)業(yè)環(huán)境監(jiān)測工作條例(試行)》《農(nóng)藥安全使用規(guī)定》。最后，地方政府為了貫徹執(zhí)行中央的指導(dǎo)意見，在不超出上位法的范圍內(nèi)，結(jié)合本地方的實際情況，出臺地方性法規(guī)和規(guī)章，用于指導(dǎo)本地區(qū)的農(nóng)業(yè)污染防治工作。

二、中國農(nóng)業(yè)污染防治立法存在的不足

(一)法律政策過于分散，對農(nóng)業(yè)污染防治工作的指導(dǎo)不足

現(xiàn)有的涉及該方面的內(nèi)容分散在諸多的法律法規(guī)、部門規(guī)章中，這些法律、法規(guī)、規(guī)章立法的重點并不在于防治農(nóng)業(yè)污染。農(nóng)業(yè)污染更多只是立法者根據(jù)需要在其中加入的一些原則性要求，盡管國家也出臺了一些化肥、農(nóng)藥、禽畜養(yǎng)殖的專項單行法規(guī)，這些絕大多數(shù)是部門規(guī)章，威懾力不強，再加上這些規(guī)章本身就不夠完善，根本無法對農(nóng)業(yè)污染防治工作進行全面、有效指導(dǎo)。另外，關(guān)于秸稈廢棄物、農(nóng)膜回收的規(guī)定僅有一些地方地法規(guī)和規(guī)章，威懾力不夠。所以分散性立法無法統(tǒng)領(lǐng)農(nóng)業(yè)污染防治工作，亟需一部綜合性立法對農(nóng)業(yè)污染有關(guān)政府部門的職責(zé)、參與者的權(quán)利和義務(wù)、安全機制和懲罰措施均進行系統(tǒng)的規(guī)定。

(二)相關(guān)立法可操作性不強

現(xiàn)行立法關(guān)于農(nóng)業(yè)污染的規(guī)定比較抽象化、原則化，可操作性不強，通常只是針對某一問題提出一般性的要求，而無具體規(guī)定，導(dǎo)致很多時候防治農(nóng)業(yè)污染只是一句口號。比如《農(nóng)藥安全使用管理條例》中防治農(nóng)藥污染環(huán)境的規(guī)定被集中規(guī)定在第五章，雖然比《環(huán)境保護法》規(guī)定詳細(xì)，但還主要強調(diào)應(yīng)正確施用農(nóng)藥，而對具體如何預(yù)防農(nóng)藥污染，并沒有說明。《清潔生產(chǎn)促進法》第22條強調(diào)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者應(yīng)該科學(xué)合理地使用農(nóng)藥、化肥和飼料添加劑等，實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)、高產(chǎn)、無害，防止農(nóng)業(yè)環(huán)境污染。嚴(yán)令禁止有害、有毒物質(zhì)用作化肥或用于造田。令人遺憾的是該法也同樣沒有規(guī)定科學(xué)使用化肥的基本要求，更沒有規(guī)定違法者的法律責(zé)任。通過上述分析我們不難看出，盡管我國法律已經(jīng)要求“科學(xué)、合理施用化肥”，其立法目的也是為了避免化肥、農(nóng)藥的過量施用造成農(nóng)業(yè)污染，但是這樣的規(guī)定太過寬泛，實踐中難以把握，影響法律的執(zhí)行效果與可操作度。

(三)管理主體眾多，缺乏專業(yè)的跨部門聯(lián)合協(xié)調(diào)機構(gòu)

我國農(nóng)業(yè)污染的管理主體眾多，國家環(huán)保局、農(nóng)業(yè)部、國土資源部、林業(yè)局等都是管理主體。但是各部門缺乏協(xié)調(diào)，互不通氣，導(dǎo)致環(huán)境管理面臨著三種體制障礙：中央和地方政府之間、政府部門之間、環(huán)保部門內(nèi)部之間的障礙。體制障礙的存在使得上下級之間、部門之間出現(xiàn)虛報、瞞報環(huán)境信息，造成巨大的社會經(jīng)濟損失。另外體制障礙還誤導(dǎo)各級政府、各個部門重復(fù)建設(shè)，導(dǎo)致大量人力和財力的浪費。與其它領(lǐng)域的行政執(zhí)法不同，環(huán)境行政執(zhí)法具有技術(shù)含量高、不容易認(rèn)定、與經(jīng)濟政策聯(lián)系密切和違法后果嚴(yán)重等特點。不僅需要執(zhí)法主體必須具備環(huán)境專業(yè)知識和業(yè)務(wù)技術(shù)，還需要執(zhí)法主體設(shè)置執(zhí)法協(xié)調(diào)機構(gòu)以便實現(xiàn)跨部門、跨區(qū)域的執(zhí)法能力。

(四)農(nóng)業(yè)污染防治的法律責(zé)任不健全

法律責(zé)任為農(nóng)業(yè)污染防治法律制度提供強制力和保障力，是其重要內(nèi)容。但我國目前涉及農(nóng)業(yè)污染防治的立法很多沒有設(shè)置法律責(zé)任，即使部分條文規(guī)定了法律責(zé)任，也大多只是原則性或指導(dǎo)性的規(guī)定，缺乏層次，缺乏可操作性，通常難以適用。比如，《農(nóng)藥管理條例》第27條規(guī)定“劇毒、高毒農(nóng)藥不得用于防治衛(wèi)生害蟲，不得用于蔬菜、瓜果、茶葉和中草藥材”，但卻沒有規(guī)定農(nóng)藥使用者未履行該義務(wù)時的法律責(zé)任，導(dǎo)致該法律條文形同虛設(shè)。《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第 46條雖然對化肥污染環(huán)境規(guī)定了法律責(zé)任，但太過原則化，實踐中難以適用。《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第46條規(guī)定：使用農(nóng)業(yè)投入品違反法律、行政法規(guī)和國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門的規(guī)定的，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處罰。事實上，目前我國環(huán)境立法關(guān)于化肥的規(guī)定大多是“科學(xué)、合理使用”的原則性規(guī)定，強制性規(guī)定很少，而且也由于不科學(xué)、不合理使用化肥的群體超多，所以實際中很難按照《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的規(guī)定來追究污染者的責(zé)任。這樣的法律責(zé)任，明顯不能夠?qū)`法者形成足夠的威懾，也不能及時保護受害者利益，最終不利于生態(tài)環(huán)境的保護。

(五)對農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)激勵不足

步入經(jīng)濟新常態(tài)以來，綠色發(fā)展成為重要發(fā)展理念，但我國尚未形成一個綠色的生產(chǎn)環(huán)境。粗放式發(fā)展投入小、見效快，而綠色發(fā)展則投入高、見效慢。尤其是大多綠色生產(chǎn)會增加農(nóng)民的環(huán)保投入，污染雖然會減少，但是生產(chǎn)成本往往也會增加，現(xiàn)行法律法規(guī)對農(nóng)藥、化肥等減施項目導(dǎo)致收入減少、支出增加的農(nóng)民，缺乏相應(yīng)的補貼和支持，農(nóng)民普遍“綠色轉(zhuǎn)化”不強。所以很難從根本上調(diào)動農(nóng)民參與污染防治工作的積極性，這是導(dǎo)致我國農(nóng)業(yè)污染防治缺乏成效的關(guān)鍵原因。在缺乏環(huán)境保護上位法的情況下，我國下位法已先行先試了一些良好的補貼政策。

三、國外農(nóng)業(yè)污染防治立法的經(jīng)驗

(一)日本

日本農(nóng)業(yè)污染防治立法注重系統(tǒng)性、配套性及可操作性。如在防治禽畜糞便污染方面，日本出臺了《家畜排泄物法》、《惡臭防治法》及《防治水污染法》等7部法律。這些法律形成一個完整的系統(tǒng)，相互配合，共同發(fā)揮作用。在防治農(nóng)業(yè)投入品污染方面，日本出臺了《食物、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本法》，同年又配套出臺了《可持續(xù)農(nóng)業(yè)法》，此后又分別制定了配套性法規(guī)《食品廢棄物循環(huán)利用法》和《堆肥品質(zhì)法》。從以上所述不難看出，日本從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)到食品質(zhì)量安全等各個環(huán)節(jié)都以一部綜合性立法為指導(dǎo)，并出臺專項政策予以配合，形成一個完整的體系，盡量減少法律盲區(qū)。并且，這些法律規(guī)定也明確具體，非常具有可操作性。如《水污染防治法》對《家畜排泄物法》規(guī)定的“一定規(guī)模以上”進行了明確界定，即：養(yǎng)豬數(shù)量多于2000頭，養(yǎng)牛數(shù)量多于800頭，養(yǎng)馬數(shù)量多于2000匹。日本針對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民而形成的完善的農(nóng)業(yè)污染防治體系，農(nóng)業(yè)污染治理取得顯著效果。

(二)英國

英國關(guān)于農(nóng)業(yè)面源污染防治立法的規(guī)定非常詳細(xì)，可操作性很強。為了真正有效防治農(nóng)業(yè)污染，英國環(huán)境食品和農(nóng)村事務(wù)部(DEFRA)專門發(fā)行了由技術(shù)專家編制的《防治農(nóng)業(yè)面源污染方法清單:使用手冊》，針對土地使用、土壤保護、規(guī)模養(yǎng)殖、農(nóng)業(yè)投入品使用和農(nóng)場管理等5個方面，歸納和整合了44個防治農(nóng)業(yè)污染的方法。在化肥控制方面，《肥料手冊》是英國關(guān)于作物施肥的最全面、最詳細(xì)的指導(dǎo)性文件。該文件指導(dǎo)農(nóng)牧民提供如何進行土壤取樣、化驗、如何計算土壤和肥料養(yǎng)分供應(yīng)量、如何合理施肥等。包含全部重要的農(nóng)作物和草場，文件甚至詳細(xì)到單位換算公式、記錄表格的樣本等[2]。為了降低農(nóng)業(yè)活動對水體造成的污染，英國政府環(huán)境署和DEFRA共同發(fā)起實施了《敏感流域農(nóng)業(yè)操作指南：降低農(nóng)業(yè)活動的水污染》項目。該項目由經(jīng)驗豐富、受過專業(yè)培訓(xùn)的專家對參加該項目的農(nóng)民免費進行培訓(xùn)，農(nóng)民可與專家進行充分的交流和咨詢，并可參加由專家組織的參觀活動。

(三)美國

美國非常重視通過經(jīng)濟手段來引導(dǎo)公眾參與農(nóng)業(yè)污染防治，1996年啟動的環(huán)境質(zhì)量激勵計劃就充分體現(xiàn)了這一點，該計劃是由《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)促進與改革法》授權(quán)通過的，環(huán)境質(zhì)量激勵計劃旨在實現(xiàn)環(huán)境效益和經(jīng)濟效益的雙重目標(biāo)，通過向農(nóng)場主提供技術(shù)支持、教育培訓(xùn)、和財政支持的方式解決農(nóng)業(yè)污染問題。在該計劃的指導(dǎo)下，環(huán)境管理機構(gòu)與農(nóng)場主或者牧場主簽訂長達(dá)5-10年不等的合同，約定由管理機構(gòu)向農(nóng)場主或者牧場主提供激勵支付和分?jǐn)偝杀荆謹(jǐn)偝杀究梢哉嫉睫r(nóng)牧場主花費總成本的75%以上。據(jù)統(tǒng)計，該項計劃50%的資金都運用于治理禽畜養(yǎng)殖污染，從而有效的防治了美國的農(nóng)業(yè)污染，對于保障國民生存質(zhì)量起到了重要作用。

美國環(huán)境法律責(zé)任有較強的針對性和層次性,對于一般性違法行為或者過失違法，對其從輕或者免除處罰，促使其自我糾正，對于嚴(yán)重違法行為則量以重刑。如對于一般性生產(chǎn)資料如化肥的違法生產(chǎn)、經(jīng)營，罰款在1000-5000美元之間,較為嚴(yán)重的可以處 1-3年監(jiān)禁；但對于涉及人民生命安全和健康的農(nóng)藥、獸藥等重要生產(chǎn)資料,違法生產(chǎn)和經(jīng)營的罰款達(dá)數(shù)十萬美元，最高可達(dá)100萬美元，嚴(yán)重的違法行為可判處10年監(jiān)禁，高額罰款和10年監(jiān)禁使敢于以身試法者望而卻步[3]。

四、完善建議

(一)出臺專項法律政策，注重綜合立法

分散性立法關(guān)于農(nóng)業(yè)污染的原則性規(guī)定不能適應(yīng)日益嚴(yán)峻的農(nóng)業(yè)污染形勢，因此就農(nóng)業(yè)污染防治立法可以有這樣兩種思路。第一、出臺一部全面調(diào)整農(nóng)業(yè)污染防治工作的綜合立法或高等級政策，對相關(guān)政府部門職責(zé)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的權(quán)利及義務(wù)、標(biāo)準(zhǔn)制定、保障機制及處罰措施等進行系統(tǒng)、完整的規(guī)定，并確立農(nóng)業(yè)污染防治工作的重要地位。第二，基于中國當(dāng)前農(nóng)業(yè)污染防治非常緊迫的現(xiàn)實，且已對我國農(nóng)村地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成嚴(yán)重阻礙，進而對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全造成重大影響，同時也給我國在國際貿(mào)易上遭遇綠色貿(mào)易壁壘埋下了巨大的隱患，因此農(nóng)業(yè)污染問題比一般環(huán)境污染問題更具有嚴(yán)重性和緊迫性，且農(nóng)業(yè)污染復(fù)雜多樣，一旦造成，其治理恢復(fù)將消耗巨大的資源代價和經(jīng)濟代價，對此，建議出臺專項的單行法規(guī)對其進行特別規(guī)定，使其與農(nóng)業(yè)污染防治法相互配合，共同發(fā)揮作用。

(二)細(xì)化立法、重視可操作性

美國農(nóng)業(yè)立法對化肥、農(nóng)藥的控制制定了具體的指標(biāo)，英國農(nóng)業(yè)立法也規(guī)定的十分細(xì)致，對如何進行土壤取樣、化驗、如何計算肥料養(yǎng)分供應(yīng)量、如何施肥等均作出詳細(xì)規(guī)定，文件甚至詳細(xì)到單位換算公式、記錄表格的樣本等，其細(xì)致程度堪稱“世界典范”[4]。相反，我國的立法卻比較抽象化與原則化，往往缺乏可操作性。我國有關(guān)部門應(yīng)該對現(xiàn)存的各項管理辦法、技術(shù)規(guī)范進行修改和完善，細(xì)化其內(nèi)容。對義務(wù)性規(guī)范從實體到程序、從行為模式到法律后果都要做出詳細(xì)具體的規(guī)定。我國有不少農(nóng)業(yè)污染防治法律規(guī)范沒有對義務(wù)性規(guī)范從行為模式到法律后果做出具體、可操作性規(guī)定[5]。如關(guān)于不合理施用農(nóng)藥造成環(huán)境污染的法律責(zé)任規(guī)定，從法律到行政法規(guī)都是空白，這樣的后果會使法律變成空架子。

(三)設(shè)立協(xié)調(diào)機構(gòu)、加強部門溝通

現(xiàn)行環(huán)保機構(gòu)面臨的種種障礙，歸根結(jié)底是因為機構(gòu)設(shè)置不合理。為了扭轉(zhuǎn)這種局面，應(yīng)堅持統(tǒng)一監(jiān)管與分工負(fù)責(zé)相結(jié)合、中央監(jiān)管與地方監(jiān)管相結(jié)合、政府監(jiān)管與公眾參與相結(jié)合的原則，由一個部門來行使統(tǒng)一的監(jiān)督管理權(quán)[6]。從農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，到山林保護，從農(nóng)業(yè)投入品到農(nóng)業(yè)食品安全和廢棄物回收利用等。統(tǒng)一由該部門負(fù)責(zé)，使其充分協(xié)調(diào)各管理主體之間的農(nóng)業(yè)污染防治工作，促使部門之間、上下級之間充分進行溝通交流，不但可以強化跨部門、跨區(qū)域的執(zhí)法能力，還能節(jié)約執(zhí)法成本，避免重復(fù)建設(shè)、重復(fù)管理。另外還必須加強農(nóng)業(yè)污染防治監(jiān)督管理部門的機構(gòu)建設(shè)、能力建設(shè)、干部隊伍建設(shè)以及監(jiān)督管理設(shè)備的現(xiàn)代化建設(shè)，強化執(zhí)法人員的專業(yè)性和技術(shù)性[6]。

(四)制定有標(biāo)準(zhǔn)、有層次、可操作性強的法律責(zé)任

美國環(huán)境法對不遵守該法的生產(chǎn)、經(jīng)營者的處罰做出有標(biāo)準(zhǔn)、有層次、具有可操作性的規(guī)定，因此農(nóng)業(yè)環(huán)境保護良好。相反，法律責(zé)任缺乏層次性、可操作性、缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)卻是我國法律的通病，加上執(zhí)法者有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)，使得很多時候我國的環(huán)境立法只是一句空話。農(nóng)業(yè)污染覆蓋范圍廣、影響眾多、一旦受到污染防治難度極大，所以今后的農(nóng)業(yè)污染防治立法中應(yīng)該汲取這方面教訓(xùn)。第一、制定有標(biāo)準(zhǔn)、有層次、具有可操作性的法律責(zé)任，輕者輕罰、重者重罰，打消農(nóng)業(yè)污染者的污染投機心理，從使其根本上不敢污染。第二，還須健全配套性法律規(guī)范，在制定法律的過程中遵循可操作性、時效性以及協(xié)調(diào)性原則，從而逐步指引和規(guī)范農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系，平衡利用資源和保護環(huán)境的關(guān)系。第三、為了更好的發(fā)揮法律的作用，相關(guān)立法已無法發(fā)揮其應(yīng)有的法律效力，必須推陳出新，完善法律責(zé)任。

(五)用經(jīng)濟手段引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，提高公眾參與度

應(yīng)用經(jīng)濟手段引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，是目前公認(rèn)的最有效的防治措施。加強農(nóng)業(yè)污染監(jiān)測的資金投入，普遍建立環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)和環(huán)境評價預(yù)警機制，創(chuàng)立農(nóng)村飲用水安全工程，保障農(nóng)村飲水安全。同時，借鑒國外防治經(jīng)驗，拓寬融資渠道，爭取政府資金，社會資金，農(nóng)民自備資金共同介入，按照誰投資、誰受益的原則，共同參與農(nóng)村環(huán)境保護基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。另外，加強對環(huán)保型農(nóng)民實行硬件補助、無息貸款、稅收減免等優(yōu)惠政策來促使其綠色轉(zhuǎn)型。對于因農(nóng)藥，化肥減施項目受影響的農(nóng)民，給予適當(dāng)?shù)难a貼和支持，從根本上激發(fā)廣大公眾參與的熱情，鼓勵公眾參與。

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《基于供應(yīng)鏈的陜西農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理模式研究》(QN2012053)

高麗華(1992—)，女，陜西延安人，西北農(nóng)林科技大學(xué)碩士研究生，主要研究方向：環(huán)境與資源保護法學(xué)

劉冬梅(1971—)，女，陜西咸陽人，西北農(nóng)林科技大學(xué)副教授、碩士生導(dǎo)師，主要研究方向：環(huán)境與資源保護法學(xué)