當代我國糧食安全問題研究

陳 慧 穆紅莉

(成都藝術職業學院 四川 成都 611433)

當代我國糧食安全問題研究

陳 慧 穆紅莉

(成都藝術職業學院 四川 成都 611433)

在我國,糧食安全始終是關系國民經濟發展、社會穩定和國家自立的重大全局性戰略性問題。近幾年,我國糧食生產穩定發展,糧食消費平穩增長,供需基本平衡,糧食市場總體保持穩定,糧食供應得到了較好的保證,我國糧食安全形勢總體上較好，但仍然暴露出不少嚴峻的糧食安全問題，尤其是生產方面以及流通和儲備管理以至安全預警方面都面臨著巨大挑戰。實現生產層面的自給自足，流通和儲備層面的科學化管理是保證我國糧食戰略安全的重要內容。

糧食安全；糧食生產；糧食流通和儲備

一、糧食安全的概念以及演變

20世紀70年代，糧食安全這一概念正式被提出，隨著時間的推移，糧食安全的內涵和外延不斷被豐富和擴展，糧食安全的概念主要經歷了三個階段的發展變化。

第一階段，糧食安全提出階段。1973年11月16日聯合國糧農組織(FAO)將糧食安全定義為：任何時候所有人都有能力獲得充足的維護生命和健康的食物，但是這一概念比較宏觀，于是糧農組織在此基礎上提出，糧食儲存量在同一年糧食消費量17%-18%的這個范圍內，才達到了糧食安全。

第二階段，糧食安全發展階段。198年2月，糧農組織在糧食國際首腦會議上把糧食安全的新概念定義為：糧食安全的最終目的是保證所有人隨時都能買得到且能買得起能夠維持生活的基本食物。

第三階段，糧食安全概念的成熟階段。1995年10月第二次世界糧食大會通過的《世界糧食大會各國行動計劃》再一次對糧食安全的概念進行了充分闡述，這就是:所有人在任何時候都能獲得足夠的富有營養的和安全的食物，來滿足健康的膳食需要和合理的喜好。也就是在保證糧食產量,穩定糧食供給和儲備以及增強人民購買力的前提之下，還突出強調了糧食的質量安全以及營養健康的重要性。

與此同時，我國對糧食安全的認識也經歷了不斷變化和發展的過程1994年我國政府根據我國具體情況，提出了符合我國基本國情的“糧食安全”，即能夠提供給所有人數量充足、質量合格、結構合理、生態安全的糧食。

二、我國糧食安全的現狀分析

黃季焜在《中國的糧食安全面臨巨大挑戰嗎》認為，目前中國已是世界上糧食最安全的發展中國家之一，中國目前不存在對國家糧食安全構成巨大威脅的因素。他還認為，雖然未來糧食自給率將有所下降，但到2020年還將能保持90%左右。[1]吳志華等在《以合理成本保障糧食安全》中認為中國的糧食安全成本過高，其大大地超過了人口和居民收入水平的增長，卻沒有相應地提高糧食安全水平。[2]屈寶香認為盡管目前我國糧食安全狀況良好，但安全的隱患嚴峻，中國糧食的需求是穩定增長的，但中國人均耕地、人均擁有水資源很少，而且耕地減少速度很快，現有耕地在不斷退化，生態環境不斷惡化。因此，必須高度重視糧食安全問題。[3]

糧食生產低彈性,且具有較大的不穩定性,而糧食需求為剛性需求,這一特性決定了供需之間的常態為短期不均衡,長期動態調整,而且兩者極其容易產生背離,引起糧食價格劇烈波動。如果僅從糧食供給的絕對總量和庫存的充足,就輕率接納“糧食過剩”及相關言論,貿然減少糧食生產和儲備,很可能會給國家乃至國際社會帶來嚴重危害甚至是災難。(1)糧食連續十一年增產,挑戰了農業豐歉交替的自然規律,依賴的是為對包括財政資源在內的各種資源高強度開發和使用。(2)雖然糧食產量持續增多,但進口也同時達到空前規模,這恰恰是受到市場真實需求推動的結果,表明目前的糧食供給未能充分滿足潛在需求,空間巨大,尤其是飼料用糧。(3)國內糧價已經遠超加關稅后的進口糧價,說明糧食生產效率低下、市場不均衡、價格直接補貼政策已經嚴重扭曲了市場。(4)糧價年年上漲,種糧收益卻持續下降,表層原因為成本增加,根本原因在于受生產效率低下和資源短缺催生的農藥、化肥、農膜的過度使用受糧食補貼和最低收購價遞增預期引發的投入品價格提前上漲,受糧價推動的物價上漲,以及受人力成本的貨幣化和顯性化的綜合推動。(5)消費者對食物需求的多樣性遠沒有滿足,表現為飼料用糧需求的快速增長,飼料用糧和畜牧產品的進口持續加速增長。(6)糧食庫存高,卻仍需進口,說明國內市場流動性不足,供需不匹配,糧食市場內在調控機制沒有充分啟動。[4]

綜上所述，糧食安全并沒有像很多人所看到的那樣已經出現“糧食過剩”的局面，相反，我們現在仍然存在許多嚴重的隱藏性問題。對于影響糧食安全的根本性問題并沒有真正的認識和了解，并且在此基礎上的提出解決問題的進一步措施。

三、我國糧食安全面臨的問題分析

(一)農業基礎設施還十分薄弱

第一，我國農業機械化水平嚴重偏低。據資料顯示，我國農業機械化水平仍然處于初級階段。從農機裝備來看，我國的耕種收割綜合機械化水平僅為32.4%，與先進國家相比還有較大差距，總體上僅有法國20世紀50年代、韓國20世紀70年代末的水平。[5]

第二，我國農業水利設施落后。主要表現在：(1)大量水利工程年久失修。目前，全國耕地中有較為完善的灌溉設施的水澆地僅占 50%左右。[6](2)設施配套不全，有效灌溉設施不足，現有的水利設施大多是20世紀60年代修建的，有的配套率不到 20%，渠系破損，整體灌溉水平下降明顯，難以發揮應有的作用。(3)江河的防洪能力不斷下降，大江大河一般只能防20年一遇的洪水，中小河一般只能防10年一遇的洪水。

(二)人均可耕種的土地面積逐步減少

一方面，人口增加，人均耕地占有量減少。據預測到了2030年，我國人口達到16億峰值時，即使耕地仍保持在 2005年的1.221億公頃總量不變，人均耕地也會下降到0.076 公頃。[7]另一方面，耕地總量卻在不斷減少。國家規定的全國 18 億畝耕地，是不可逾越的紅線。1998 年我國糧食播種面積達到 17.07億畝，以后幾年逐年下降，到 2003 年減少到建國以來最低點 14.91億畝，5年間減少2.16億畝，年均減少 4320萬畝。2004年我國糧食播種面積有所恢復，達到15.24億畝，但仍處于較低水平。[8]我國耕地面積一直在“紅線”附近徘徊，堅持18億畝的耕地面積紅線任重而道遠。

同時，我國根底質量較差，根據《中國耕地質量等級調查與評定》報告顯示：優等地、高等地、中等地、低等地面積占全國耕地評定總面積的比例分別為 2.67%、29.98%、50.64%、16.71%。全國優質土地少，有水資源保證和灌溉設施的耕地只占耕地總量的39.9%。[9]

(三)農業科技體系不健全

據統計分析表明，在我國糧食持續增長的1978-1996年間，技術進步對糧食單產提高的總貢獻中，品種、栽培耕作、防災減災和土壤改良等成為最關鍵的技術要素。[10]盡管近些年來，我國農業科技水平得到了顯著地提高，農業科技創新成果巨大，但與經濟發達國家相比還存在明顯差距。

第一、農業科技投入不足。在科研投入上，我國農業科技投資一直處于較低水平，到目前，我國農業科技投資占農業總投資的比重也僅為0.2%左右，而這一比重的世界水平為1%，一些發達國家已經超過5%。第二、農業科技創新成果的推廣和應用轉化率低。據統計，我國農業科技成果轉化率只有30%-40%，很多科研成果不能發揮實際作用，而農業發達國家成果轉化率已達70%-80%[11]。第三、農業科技人才嚴重缺乏。盡管我國存在不少大中專培養農業人才的高校，但是與美日等發達國家每萬名農業人口中有40名農業科技人員相比,中國僅有6名。農業科技部分人員流動量大，也為農業科研工作的開展造成了影響，研究水平一直難以得到提高。目前，我國農村勞動力中，接受過初級職業技術教育培訓的占3.4%，接受中等職業教育的占 0.13%，而沒有接受過技術培訓的高達 76.4%。[12]與發達國家相比，存在著很大的差距。

(四)流通和儲備市場化體系有待完善

一方面，糧食市場制度還不健全。市場組織制度不健全，缺乏整體布局；市場交易制度混亂，違法亂紀現象屢見不鮮；市場監管薄弱，缺乏必要的監管措施；市場進入和退出沒有“門戶”，不利于建設統一開放、競爭有序的市場體系；市場缺失信用，誠信欠缺等基礎性建設，還是中國糧食市場建設的薄弱環節。另一方面，糧食市場體系不完善。市場主體表現不成熟，農民文化和科技水平較低；市場地區分布不平衡，集中度較低，散亂分布；市場現代化水平不高，不少市場的交易方式還處在原始階段；國內國外兩個市場沒有統一協調發展。

四、我國糧食安全問題的解決措施

(一)加強農業基礎設施建設，提高抵御自然災害的能力

在認識方面，充分樹立農業基礎設施先行意識。對于農業基礎設施的重要性，各級政府應予以充分的認識和重視，在制定相關政策時從更長遠角度著眼，立足改善農業生產條件，加大農業基礎設施建設的投入力度。在投資方面，對農業基礎設施的投資進一步加大，加快重大農業基礎工程建設，提高投資效率。在管理方面，對農業基礎設施的統籌管理工作進一步加強。建立現代企業制度，對競爭性基礎建設要按照一般生產企業運作；非競爭性基礎設施建設既要講究經濟效益，也講究資本保值；對小型農業基礎設施建設實行產權效率和產權明晰，可以實行誰投資誰擁有的原則；逐步建立和完善農業基礎設施法律保障體系，規范行為。

(二)實行嚴格的耕地保護政策，嚴守18億畝紅線不破

觀念層面，要正確處理保護耕地與建設用地的關系，以經濟社會全面、協調、可持續發展為基本立足點，進一步完善和實施爭取耕地保護政策。在耕地保護的時候，不能僅從耕地數量方面著手，更應該注重從耕地質量方面來保護，不斷提高耕地質量，要數量和質量并重，強調“耕地動態總量平衡”。耕地作為半自然的生態系統，有著重要的生態功能，所以要從整個生態角度來保護耕地。制度層面，以嚴格的政策制度保護耕地，完善領導班子成員政績考核機制，對耕地保護負全責，明確責任，嚴格管理，將其作為考核政績的重要內容，實行嚴格考核，防止耕地流失。法律層面，立法上，進一步加強基本農田保護法建設；執法上，強化法律法規的執行與監督，對一切破壞耕地行為的責任人和行為人予以堅決查處，維護法律的莊嚴性和權威性。

(三)健全農業科技創新體系，提高科技轉換率

首先，科技體制的建立應充分適應市場經濟要求，著力解決科技與經濟結合的問題，提高科研成果的轉化率，發揮最大效益。通過引入競爭機制和激勵機制，對科技人員從事科技創新應予以鼓勵和支持，全面調動和激發農業科技和推廣人員的主動性和創造性，設法改善科技人員的工作和生活條件，充分調動他們的積極性。其次，改革現有的科技體制，加速農業科技產業化進程。最后，充分發揮政府的引導作用，積極利用外資，鼓勵對于非政府部門的投資，建立多層次、多渠道的農業科技投資體系。同時，要加強農民科技培訓，農民是農業科學技術的直接使用者，農民科學文化素質的提高，對于農業科技的推廣和成果的轉化都起到積極地作用。

(四)改革糧食流通體制，建立完備的糧食儲備制度

首先，把糧食現代流通置于先導地位，大力實施糧食現代購銷經營網絡工程、儲備物流網絡工程、精深加工網絡工程、三級市場體系工程、信息網絡工程的“糧食現代五大網絡工程”。

其次，要堅持糧食市場化改革和健全以市場化作為基本的改革發展取向，完善城鄉之間、區域之間的糧食市場體系，形成全國統一的現代化物流系統。

最后，逐步形成一個以中央儲備為主，地方和民間資本參與為輔的糧食儲備體系。在儲備規模上保持適度、合理，鼓勵更多非政府資本進入糧食的儲備流轉業務，實現糧食儲備的現代市場體系，便于對國際國內糧食市場的變化做出快速反應，做到強管理，快反應。

五、結論

1、對我國的糧食安全的評價需要秉持科學、謹慎的態度。糧食安全干系重大，涉及到我國社會的方方面面，因此對它的評價也要全面的看待，簡單的“以量取勝”或者以短期糧食的“十一連增”來得出我國糧食安全已經得到保證這樣的結論是危險的。

2、針對存在的糧食安全隱憂，我們必須優化戰略,提前布局，以多種農產品均衡發展為目標,建立全局性的農業支持和保障體系。包括：需要對頂層設計進行改革，整合政府管理職能；充分考慮飼料用糧增長的需求,需及早布局保障大豆、玉米的產業安全和食品安全；正確處理糧食生產與非糧食生產的關系,農業部門和非農業部門的關系,實現農業的全面協調發展。

3、調整相關農業政策,確保扶持力度。保證在糧食生產方面積極的財政政策,但對農業的支持和調控需要轉換思路。要以未來我國城鄉居民飲食結構的變化來布局糧食、肉蛋奶、蔬菜瓜果的生產,有重點地制定糧食進口戰略和計劃,適度休耕、輪作,以進口換土地修復改善；對農業補貼的方式、補貼標準、補貼資金管理等方面通過法律法規進行明確化和長期化,增強農民對未來的預期以及對政策執行的安全感和規范化提高農業補貼政策的穩定性和連續性。

4、建立新的產業政策和進出口調控機制。當進口產品對國內產業造成損害時,國家應當對企業和個人提供調整援助。在合規的前提下,同時使用關稅和非關稅措施保護我國農業產業。

[1]黃季焜.中國的糧食安全面臨巨大的挑戰嗎[J]，科技導報，2004(9)：17-18.

[2]吳志華等.以合理成本保障糧食安全[J].中國農村經濟，2003(3)：10-17.

[3]屈寶香.從糧食生產周期變化看中國糧食安全[J].作物雜志,2004(1)：6-9.

[4]朱信凱,夏薇.華中農業大學學報(社會科學版),2015(6)

[5]張龍,肖華明,余侃.對當前我國糧食安全現狀的思考[J].當代經濟，2010(24):47.

[6]李偉.當前中國糧食安全形勢與對策思考[J].中國糧食經濟.2012(9):21.

[7]劉士奇.耕地安全是糧食安全的重要保障和基礎[J].福建農業，2005(1)：34.

[8]張龍,肖華明,余侃.對當前我國糧食安全現狀的思考[J].經濟生活,2010(24)：46.

[9]肖國安.中國糧食市場研究[M].北京：中國農業出版社，2002.

[10]朱希剛.我國農業科技進步貢獻率測算方法[M].北京：中國計劃出版社,1998.

[11]毛惠忠.新階段中國糧食問題研究[M],北京：中國農業出版社，2005：168.

[12]成尚軍，王艷麗.加強職業培訓 促進農村勞動力轉移[J]，商場現代化，2008(32)：372.

陳慧(1987-)，男，漢族，云南瀘西人，碩士研究生，助教，畢業于西南石油大學，就職于成都藝術職業學院，政治學與行政學方向；穆紅莉(1990-)，女，漢族，四川合江人，本科，助教，畢業于西南石油大學，就職于成都藝術職業學院，化學工程與工藝研究方向。