行政制度改革進(jìn)程中公共服務(wù)社會(huì)化路徑探索

(宿州學(xué)院信息工程學(xué)院 安徽 宿州 234000)

行政制度改革進(jìn)程中公共服務(wù)社會(huì)化路徑探索

牛浩靳冉侯海龍楊曉蘋(píng)

(宿州學(xué)院信息工程學(xué)院安徽宿州234000)

《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出，“要改革基本公共服務(wù)提供方式，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，擴(kuò)大購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)提供主體和提供方式多元化”。公共服務(wù)的提供主體的多樣化就是公共服務(wù)社會(huì)化，公共服務(wù)社會(huì)化是我國(guó)在社會(huì)管理中不斷創(chuàng)新的必然之路。在目前的社會(huì)管理中，政府同時(shí)扮演了管理者、監(jiān)督者、服務(wù)者等多種角色，而公共服務(wù)社會(huì)化則要求公共服務(wù)必須由不同的主體進(jìn)行提供，可以通過(guò)購(gòu)買(mǎi)、委托和合作等多種方式，讓民間的社會(huì)組織能夠利用公共資源為社會(huì)提供多樣性的公用服務(wù)，以滿足社會(huì)多元化、特色化的需求。

行政制度改革；公共服務(wù)；職能外移

一、合肥購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)方式打造社會(huì)服務(wù)公眾化

2011年合肥出臺(tái)了若干文件對(duì)社會(huì)工作的展開(kāi)進(jìn)行規(guī)范和指導(dǎo)，并從政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的流程以及政府對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行資金扶持方面做出了明確的規(guī)定。政府購(gòu)買(mǎi)社工服務(wù)與社會(huì)工作者在社區(qū)開(kāi)展社會(huì)公共服務(wù)的行為為合肥市積極研究社區(qū)、社會(huì)組織、社會(huì)工作的“三社”互相合作機(jī)制提供了保障。

2011年成立的民間組織“田園社會(huì)工作服務(wù)中心”是合肥市首家非營(yíng)利性社工民間組織，該機(jī)構(gòu)是以“服務(wù)社群、造福白姓、共建和諧”為使命，并且該機(jī)構(gòu)形成了相對(duì)完善的類(lèi)似于企業(yè)的組織架構(gòu)，同時(shí)其服務(wù)的內(nèi)容有青少年關(guān)愛(ài)服務(wù)、中小學(xué)學(xué)校服務(wù)、老年和社區(qū)服務(wù)、婦女和殘疾人服務(wù)等等。隨后共青團(tuán)合肥委員會(huì)購(gòu)買(mǎi)了田園社會(huì)的公共服務(wù)，雙方的合作采用了一般企業(yè)采用的招投標(biāo)的流程。首先，區(qū)委會(huì)確定所需要購(gòu)買(mǎi)的服務(wù)項(xiàng)目，通過(guò)民間調(diào)查的方式，根據(jù)民眾的需求確定詳細(xì)的公共服務(wù)項(xiàng)目，并通過(guò)確定服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)時(shí)間、工作強(qiáng)度等測(cè)算購(gòu)買(mǎi)的服務(wù)需要的費(fèi)用;其次，報(bào)上級(jí)主管部門(mén)進(jìn)行審核：區(qū)民政局和區(qū)政府審核;最后，公布公共服務(wù)招標(biāo)的計(jì)劃，最終確定提供公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)。雙方通過(guò)招投標(biāo)形式，充分考慮項(xiàng)目的費(fèi)用、服務(wù)水平、工作人員素質(zhì)以及服務(wù)質(zhì)量等情況為原則訂立購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)合同從而實(shí)現(xiàn)合作。2012年區(qū)委員會(huì)給田園社會(huì)提供半年7萬(wàn)元的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)。雙方根據(jù)服務(wù)內(nèi)容和項(xiàng)目合同，確定服務(wù)群體，政府監(jiān)管田園社會(huì)工作是通過(guò)定期的匯報(bào)會(huì)議和第三方機(jī)構(gòu)年度審計(jì)進(jìn)行。

二、合肥市政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)模式

目前合肥市政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織的公共服務(wù)仍處于不斷發(fā)展的階段，堅(jiān)持的原則是“明確責(zé)任，協(xié)調(diào)一致、公開(kāi)透明，接受監(jiān)督”。雖然田園社工在堅(jiān)持原則的情況下，也有一些不良運(yùn)作狀況，例如社區(qū)居民不理解，對(duì)機(jī)構(gòu)不信任，在開(kāi)展公共服務(wù)時(shí)對(duì)具體的權(quán)責(zé)范圍不清楚等問(wèn)題，但是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)還是給社會(huì)組織開(kāi)展社會(huì)服務(wù)工作帶來(lái)了發(fā)展機(jī)遇，為今后政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織的公共服務(wù)積累了經(jīng)驗(yàn)，并朝著公共服務(wù)社會(huì)化方向發(fā)展。

(一)給社會(huì)組織發(fā)展帶來(lái)的機(jī)遇

政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)社會(huì)公共服務(wù)的過(guò)程強(qiáng)調(diào)政府與民間的社會(huì)組織共同參與社會(huì)公共服務(wù)，這就需要關(guān)注政府的權(quán)力的重新配置與運(yùn)作。通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的這一過(guò)程，政府將“越位”的權(quán)力重新歸位，這有利于政府在社會(huì)公共服務(wù)上的逐步放權(quán)，同時(shí)這對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展是相當(dāng)有利的[1]。

(二)政府與社會(huì)組織的各自的角色

政府在公共服務(wù)社會(huì)化中是針對(duì)公眾進(jìn)行服務(wù)，扮演著服務(wù)者和監(jiān)督者的角色。例如，合肥委員會(huì)提供項(xiàng)目所需資金、提供活動(dòng)場(chǎng)地、政策優(yōu)惠等等。合肥委員會(huì)在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)前就可以完整看到田園社工服務(wù)中心的詳細(xì)工作計(jì)劃，從田園服務(wù)的提交的工作報(bào)告中可以了解公共服務(wù)開(kāi)展的進(jìn)度與效果，并不斷跟進(jìn)服務(wù)的同時(shí)對(duì)服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行考核評(píng)估。

政府與民間的社會(huì)組織為了服務(wù)好民眾，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式進(jìn)行相應(yīng)的合同簽訂，這形成了相互間互動(dòng)。在合同的保障下，基于彼此間的尊重與信任，田園社會(huì)工作服務(wù)中心按合同向合肥委員會(huì)進(jìn)行公共服務(wù)開(kāi)展情況的做書(shū)面報(bào)告，這體現(xiàn)了民間社會(huì)組織是政府的合作者和協(xié)商者的角色。另一方面，社會(huì)組織開(kāi)展公共服務(wù)項(xiàng)目都會(huì)深入居民生活的社區(qū)進(jìn)行調(diào)查，并與居民進(jìn)行溝通交流，志愿者招募，項(xiàng)目落實(shí)等等。這些是田園社工服務(wù)中心，對(duì)不同的接受服務(wù)群體開(kāi)展的專(zhuān)業(yè)化和個(gè)性化的服務(wù)，填補(bǔ)了政府在社會(huì)公共服務(wù)中的“真空”。從中可以看出社會(huì)組織參與社會(huì)公共服務(wù)扮演著服務(wù)活動(dòng)組織者、服務(wù)提供者和社會(huì)調(diào)節(jié)者這些角色。

三、結(jié)論和展望

(一)進(jìn)行適度的職能外移，不斷提升服務(wù)效能

公共服務(wù)社會(huì)化必然要求政府向社會(huì)轉(zhuǎn)移部分公共服務(wù)職能，政府應(yīng)該采取公民參與、社會(huì)組織競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)化等方式把公共服務(wù)的職能授子社會(huì)組織[2]。例如，2003年深圳市政府做出的“調(diào)整市區(qū)兩級(jí)政府管理權(quán)限”的決定，這就是進(jìn)行行政改革、把公共服務(wù)進(jìn)行社會(huì)化的重要一步，深圳推進(jìn)行政制度改革和把公共服務(wù)社會(huì)化的經(jīng)驗(yàn)表明，把公共服務(wù)盡可能的交給基層政府、社區(qū)組織以及其他社會(huì)公共組織，是實(shí)現(xiàn)“小政府、大社會(huì)、多管理、少服務(wù)”的重要一步。公共服務(wù)社會(huì)化，從政府層面上講，就是職能外移，從而可以提升公共服務(wù)效能。而對(duì)社會(huì)層面來(lái)講，要做好權(quán)力的承接。因此，政府就要進(jìn)行配套的行政管理制度變革。主要涉及以下方面:一是進(jìn)行行政組織架構(gòu)的調(diào)整，進(jìn)行職能外移并能成為社會(huì)合作力量的發(fā)動(dòng)者、促進(jìn)者和監(jiān)督者。同時(shí)，政府要積極參與培育高效率、能起服務(wù)作用的社會(huì)公共組織。二是擴(kuò)大廣泛的公眾參與。公共服務(wù)社會(huì)化強(qiáng)調(diào)以廣大民眾為基本導(dǎo)向。所以，政府在公共服務(wù)改革方向的決策和舉措，需要傾聽(tīng)和采納公眾的意見(jiàn)，這樣公眾提供的建議才能夠起到監(jiān)督的效力。

(二)引入市場(chǎng)化機(jī)制，擴(kuò)大公共服務(wù)范圍，深化改革

在公共服務(wù)的提供上要充分引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，因?yàn)榧訌?qiáng)競(jìng)爭(zhēng)將會(huì)提高政府的效率和資源的有效利用。在公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域，必須打破政府完全壟斷的局面，要更多地借用市場(chǎng)的力量來(lái)改進(jìn)和提高公共產(chǎn)品供給效率[3]。要逐步打破政府與企業(yè)之間的相關(guān)利益關(guān)系，在行政性壟斷的政策上取得新突破，如電信、鐵路、金融等領(lǐng)域，然后全面擴(kuò)大到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、衛(wèi)生和環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域。例如在美國(guó)，實(shí)施公共服務(wù)社會(huì)化就是首先對(duì)壟斷行業(yè)開(kāi)刀，由國(guó)家機(jī)構(gòu)壟斷的郵電業(yè)務(wù)，現(xiàn)在己有私有化的DHL公司、聯(lián)邦快遞郵件公司等多家公司參與政府競(jìng)爭(zhēng)，結(jié)果是這些社會(huì)公共服務(wù)成本大為降低，服務(wù)質(zhì)量也大大提高。

同時(shí)要借鑒國(guó)際先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)完善公共服務(wù)社會(huì)化重要的一點(diǎn)是打破政府提供公共服務(wù)的被完全壟斷局面，充分引入市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和投融資方面，政府在公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)開(kāi)展積極的公私合作，在吸引國(guó)外資金和國(guó)內(nèi)民間資金方面取得了很大進(jìn)展，如逐步放寬了外商以及國(guó)內(nèi)民營(yíng)企業(yè)直接投資基礎(chǔ)項(xiàng)目的限制，進(jìn)行了BOT等項(xiàng)目融資方式的試點(diǎn)和推廣等。例如，溫州吸引社會(huì)資金開(kāi)展道路、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，煙臺(tái)將城市供水、供氣、供熱等工程交給民間機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)，上海的楊浦、南浦大橋等大的工程，也是采取合資，BOT和特許經(jīng)營(yíng)方式建成的[4]。另一方面在我國(guó)對(duì)于國(guó)家的壟斷行業(yè)部門(mén)，例如國(guó)家電力部等部門(mén)進(jìn)行公司化改造后，撤銷(xiāo)現(xiàn)有的主管部門(mén)，重新建立新的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，雖然在制度上嚴(yán)格規(guī)定這些新監(jiān)督的機(jī)構(gòu)要完全獨(dú)立于改革后的公司，但是同時(shí)應(yīng)該引入市場(chǎng)化的模式將這些改革后行業(yè)組織的結(jié)構(gòu)再劃分小一點(diǎn)，使其形成非壟斷、可以互相競(jìng)爭(zhēng)的公司實(shí)體，達(dá)到降低成本，提高服務(wù)效率的目的。

(三)明確相關(guān)主體角色，整合結(jié)構(gòu)功能

根據(jù)政府與社會(huì)民間組織各自在公共服務(wù)中的角色的不同，重塑政府與社會(huì)民間組織的互動(dòng)關(guān)系，是完善公共服務(wù)的必要的路徑選擇。政府在公共服務(wù)中的角色主要是制定公共服務(wù)行業(yè)的規(guī)范和政策;對(duì)提供公共服務(wù)的社會(huì)組織進(jìn)行資格審查;制定公共服務(wù)提供質(zhì)量要求，并嚴(yán)格監(jiān)督執(zhí)行;按照政府按照具體的規(guī)定可以對(duì)提供公共服務(wù)的社會(huì)民間組織進(jìn)行政策扶持、稅費(fèi)減免等政策；定期對(duì)政府資助資金進(jìn)行財(cái)務(wù)審計(jì)，以保證政府資金是真正用于公共服務(wù)上;接受公眾的投訴，并對(duì)違規(guī)機(jī)構(gòu)做出相應(yīng)的處罰，以保護(hù)公民的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)公平公正[5]。

社會(huì)民間組織在公共服務(wù)中的角色主要是按照政府制定的行業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，向社會(huì)群眾提供相應(yīng)的公共服務(wù)，并接受政府的監(jiān)督;對(duì)不是政府規(guī)定的公共服務(wù)項(xiàng)目，社會(huì)民間組織可以自行加價(jià)收費(fèi)。公眾在公共服務(wù)中的角色，公眾作為公共服務(wù)的使用者和接受者，有權(quán)利在公開(kāi)公正的基礎(chǔ)上獲得不同的公共服務(wù);有權(quán)利了解公共服務(wù)內(nèi)容和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，提供公共服務(wù)的社會(huì)組織不能拒絕和隱瞞;并可以在平等的基礎(chǔ)上選擇公共服務(wù)的提供對(duì)象；對(duì)于自行選擇的額外收費(fèi)服務(wù)項(xiàng)目，可以交付相應(yīng)的額外的費(fèi)用，如選擇設(shè)施和教育條件較好的私立學(xué)校、醫(yī)療設(shè)施更為完善和可以進(jìn)行私人定制服務(wù)的私立醫(yī)院;對(duì)社會(huì)民間組織提供公共服務(wù)中的違規(guī)行為，有權(quán)利向相關(guān)政府部門(mén)提出投訴，要求糾正或賠償相應(yīng)的損失。

[1]陳振明:《公共管理學(xué)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2005年12月第1版。

[2]安東尼·吉矜斯:《社會(huì)學(xué)》，北京大學(xué)出版社2007年2月第4版。

[3]鄭杭生:《社會(huì)學(xué)概論新修》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年12月第3版。

[4]賈西津、蘇明等:《中國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)研究終期報(bào)告》，亞洲開(kāi)發(fā)銀行2009年6月。

[5]康曉光、鄭寬、蔣金富、馮利著:((NGO與政府合作策略》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2010年4月第1版。

牛浩(1994-)，男，漢族，安徽合肥人，本科，宿州學(xué)院。