“多規合一”探討研究

(長安大學 陜西 西安 710064)

“多規合一”探討研究

周穎

(長安大學陜西西安710064)

中國工業化、城鎮化已進入轉型發展新階段，創新驅動發展與體制機制約束的矛盾加劇，資源短缺性及其配置低效性日益凸顯，“多規合一”受到各級政府和學術界的廣泛關注。故本文從“多規合一”的基本內涵入手，闡明了“多規合一”在政策推進中的政策依據，分析了制約“多規合一”的難點問題，并給出了相應的建議。

“多規合一”；難點問題；建議

引言

長期以來，我國規劃種類繁多，如國家層面的宏觀規劃和地方層面的微觀規劃以及各職能部門的專業專項規劃等。這些規劃對國家和地方經濟、社會的發展起到了一定的作用，是國家和地方政府把脈經濟、社會的重要手段[1]。但是，規劃種類的繁多也造成了規劃內容相互交錯、重復，各類規劃之間缺乏有效的銜接，甚至相互矛盾的尷尬局面。為確保全面建成小康社會的宏偉目標如期實現，經濟、社會新常態對我國空間規劃體系提出了新的要求，在此背景下“多規合一”應運而生[2]，以期能解決各項規劃不協調的大難題。

一、“多規合一”的基本內涵

“多規合一”是指以發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃為基礎，綜合生態建設規劃、林地保護規劃、地質災害規劃、綜合交通規劃以及教育、衛生等專業規劃，充分協調解決“多規”之間的沖突和矛盾，統籌安排城鄉建設用地和空間資源，構建城鄉規劃管理的“一張圖”，從而形成各部門共同管理工作底圖的過程[3]。通過“多規合一”達到“五個一”，即一張圖、一個信息平臺、一個協調機制、一個審批流程、一個監督體系，達到“多規合一”。一張圖，習近平總書記在中央城鎮化工作會議上強調城鄉建設要遵循規律，一張藍圖干到底，“多規融合”的關鍵是要實現一張藍圖。一個信息平臺，通過創建“多規合一”的綜合信息平臺，實現發改、國土、住建等多個規劃部門之間的數據共享與信息溝通，為實施規劃的協調管理機制提供技術保障。一個協調機制，如何有效界定各規劃權利和職責關系，協調各部門間的權益矛盾，是“多規合一”的關鍵所在。一個審批流程，為了有效的實現“多規合一”的目標，需要建立一個統一的審批流程，各部門真正做到相互關聯和利益協調。一個監督體系，“多規合一”后，要充分利用信息平臺優勢，及時地監測和評估“多規合一”的實施效果，發現現實當中存在的問題，及時糾正，確保規劃目標能夠實現。

二、“多規合一”的政策依據

2013年12月，習近平總書記在中央城鎮化會議上指出要建立統一的空間規劃體系、限定城市發展邊界、劃定城市生態紅線。探索經濟社會發展、城鄉、土地利用規劃的“三規合一”，形成一張藍圖，加以落實；2014年國家發改委、國土部、環保部、住建部聯合下發《關于開展市縣”多規合一”試點工作的通知》。實施“多規合一”，對于加快轉變經濟增長方式和優化空間開發模式，促進經濟社會和生態環境協調發展具有極其重要的意義[4]。

三、“多規合一”實施的難點問題

(一)規劃主體不統一，上位規劃缺失，各自為政。由于部門并行的規劃管理體制，各職能部門負責組織編制和實施各自的規劃，導致規劃打架的現象，相互之間缺乏認可和協同[5]。各項規劃難以緊扣經濟社會發展主線和城鄉發展建設主題，往往造成土地利用混亂、公共設施建設配套不足及其外部性問題，帶來投資的低效和資源的浪費，從而大大削弱了規劃的嚴肅性和權威性。

(二)規劃依據不同，基礎數據不統一，難以相互銜接。各項規劃的編制原則、編制依據、技術標準、規劃期限不同，所采用的基礎數據格式、標準、分類也不統一，彼此之間難以對接和協調。土地利用總體規劃的規劃期一般為15年，城鄉規劃的規劃期一般為20年，國民經濟發展規劃的規劃期為5年，基礎數據不統一，造成了多規協調在邏輯基點上的“先天不足”和邏輯起點上的“主次不清”。

(三)多規信息難共享，缺少交互融合平臺，行政效率低下。在各項規劃實施過程中，由于多規審批依據不一致，導致項目審批程序繁雜，過程反復，行政效率低下，進而影響到政府執行能力建設和治理能力的現代化。此外，各項規劃內容本應相互銜接，但目前由于缺少開放平臺共享規劃成果，難以實現不同類型規劃之間和上位規劃與下位規劃之間的協調。

四、推進“多規合一”的政策建議

(一)構建“多規合一”下的“1+3”。應致力于構建“1+3”的地方規劃體系：“1”是指“多規合一”與“經、城、土、環”的其中之一合并，成為統領性的“市(縣)發展總體規劃”，“3”為另外3個規劃。由于《城鄉規劃法》、《土地管理法》和《環境保護法》都規定其規劃編制要以國民經濟和社會發展規劃為依據，因此改革和創新國民經濟和社會發展規劃，使之能夠真正擔當其他規劃的依據就顯得尤為重要。2014年11月，國家發改委發布的《關于“十三五”市縣經濟社會發展規劃改革創新的指導意見》已經明確提出“要健全規劃銜接與協調機制，強化市(縣)發展總體規劃的龍頭地位，為城鄉、土地、環保、交通等規劃編制提供依據”，提出將市縣“十三五”規劃與空間規劃相結合，編制市(縣)發展總體規劃。

(二)強調接口設計的“三規銜接”，以“多規合一”統領各類規劃。“三規銜接”是指在“多規合一”中提出相對系統完整、但不追求面面俱到的目標體系，避免無據可依現象。“多規合一”的目標體系由規劃發展目標及其指標體系組成，與這一體系對應的接口設計，就是指“多規合一”對各類規劃的控制接口，在內容與深度的設定上，要避免過深或過淺的極端化選擇，因此本文認為目標體系應只控制國民經濟和社會發展規劃、城市規劃、土地利用規和環境保護規劃各自最核心的規劃內容。

(三)加強“多規”技術對接，消除技術壁壘。針對相關技術壁壘，如“多規”的基礎資料來源不一致、基礎數據統計口徑不一致、用地分類體系和標準不一致及技術方法和路線不一致等問題[6]。應結合“一本規劃、一張藍圖”和“劃定城市開發邊界、永久基本農田、生態紅線”等目標要求，充分加強多規技術對接，在“多規合一”中采用統一來源、統一口徑的基礎資料與數據，對接用地分類體系和標準，統一技術方法和路線，夯實規劃銜接與協調機制的技術基礎。

五、結語

從現行的“多規合一”現狀看，應注重理順部門與部門間的責權關系，重構空間規劃的多部門合作機制，統籌協調多規，逐步實現“多規合一”。同時，要注重推進全面深化改革探索與機制創新，進一步在空間功能優化的大平臺上，健全國土、住建、環保、發改委等多部門協調共贏的“一套機制”，加快推進“多規合一”規劃編制與實施的法治化、標準化與規范化。

[1]謝劍鋒，羅良干，胡志國.我國市縣推進“多規合一”的探索及反思[J].環境保護，2015，Z1:31-36.

[2]沈遲.我國“多規合一”的難點及出路分析[J].環境保護，2015，Z1:17-19.

[3]朱兆麗.對地市級層面“多規合一”的思考[J].江蘇城市規劃，2015，01:32-36.

[4]陳雯，閆東升，孫偉.市縣“多規合一”與改革創新:問題、挑戰與路徑關鍵[J].規劃師，2015，02:17-21.

[5]王唯山，魏立軍.廈門市“多規合一”實踐的探索與思考[J].規劃師，2015，02:46-51.

[6]蘇涵，陳皓.“多規合一”的本質及其編制要點探析[J].規劃師，2015，02:57-62.

周穎(1990-)，女，漢族，甘肅平涼人，碩士，長安大學，研究方向土地利用規劃。