我國防治外來物種入侵法律對策研究

趙 睿

(山東科技大學(xué) 山東 青島 266590)

我國防治外來物種入侵法律對策研究

趙 睿

(山東科技大學(xué) 山東 青島 266590)

加強(qiáng)生物資源的所有權(quán)的保護(hù)。根據(jù)《憲法》、《水法》、《森林法》、《礦產(chǎn)資源保護(hù)法》、《野生動物保護(hù)法》等法律規(guī)定可知，除特殊情況外，國家擁有自然資源的所有權(quán)。通過人為有意引進(jìn)的并已經(jīng)形成災(zāi)害的外來物種本身應(yīng)歸引入人所有;無意引入外來物種并造成災(zāi)害的，國家應(yīng)作為賠償義務(wù)主體，因為國家負(fù)有進(jìn)境監(jiān)管不嚴(yán)的過失責(zé)任。遭受損害的物種如果屬于國家所有的則由國家組織治理，屬于集體或個人承包的則由國家、集體或個人聯(lián)合進(jìn)行治理。

外來物種；立法；對策；法律位階

我國已經(jīng)成為外來物種入侵受害最大的國家之一。入侵的外來物種品種多，破壞性強(qiáng)，每年造成上億的經(jīng)濟(jì)損失。因此，外來物種入侵是我國以及全球必須關(guān)注的問題。題。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計資料顯示，外來物種入侵是最近400年中造成39%動植物滅絕的罪魁禍?zhǔn)?，在全球范圍?nèi)，它己成為對全球生物多樣性構(gòu)成嚴(yán)重威脅的第二位原因，僅次于環(huán)境破壞。

通常來說，外來物種入侵主要有兩種方式，第一是物種的自然入侵，第二則是人為帶入。自然入侵主要是物種本身由于氣候或者習(xí)性自然而然侵入。人為帶入則是由于人類的旅游、遷徙等原因帶入。除此之外外來物種為了特定目的而被有意引進(jìn)，或是隨引進(jìn)而被無意傳入。其中，大陸約有50%的外來植物和25%的外來動物是有意引入的?！巴鈦砦锓N入侵”是指從自然分布區(qū)通過有意或無意的人類活動而被引入，在當(dāng)?shù)氐淖匀换虬胱匀簧鷳B(tài)系統(tǒng)中形成了自我再生能力，并給當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)系統(tǒng)或景觀造成明顯損害或影響的物種。由此可見，一個物種要形成入侵局面，成為入侵物種，需要滿足以下三個條件:第一，該物種來自非本土生態(tài)系統(tǒng);第二，通過人類有意或無意的活動而直接或間接被引入，并在當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)中生存下來，可以繁衍和增殖;第三，破壞了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)系統(tǒng)平衡和生物多樣性。1

一、外來物種入侵對人類生存的侵害。

(一)外來物種入侵會嚴(yán)重破壞生物的多樣性，并加速物種的滅絕雖然一個國家或區(qū)域的生物多樣性是大自然所賦予的，但任何一個國家莫不是投入大量的人力、物力來盡力維護(hù)本國生物的多樣性外來物種入侵是威脅一個國家或區(qū)域生物多樣性的頭號敵人，入侵物種被引入異地后，由于其新生環(huán)境缺乏能制約它繁殖的自然天敵及其他制約因素，其后果便是迅速蔓延，大量擴(kuò)張，形成優(yōu)勢種群，并與當(dāng)?shù)匚锓N競爭有限的食物資源和空間資源，直接導(dǎo)致當(dāng)?shù)匚锓N的退化，甚至被滅絕如原產(chǎn)美洲墨西哥至哥斯達(dá)黎加一帶的紫莖澤蘭現(xiàn)己廣泛分布于我國西南大部分地區(qū)，在其發(fā)生區(qū)總是以滿山遍野密集成片的單優(yōu)植物群落出現(xiàn)，導(dǎo)致原有植物群落的衰退和消失。(二)外來物種入侵還會直接威脅人類的生存健康。許多入侵生物本身就是人類的病原或病原的傳播媒介，一旦入侵成功，將會造成大范圍的流行疾病，嚴(yán)重危害人類的健康和生存。如1991年美洲爆發(fā)的霍亂，共造成100多萬人受感染，約1萬人死亡，其原因很可能就是外來船只將受到污染的壓艙水排放到秘魯海港所致。(三)外來物種入侵還會給各國造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失。據(jù)美國、印度、南非向聯(lián)合國提交的報告稱，這3個國家每年由外來入侵物種引起的經(jīng)濟(jì)損失分別為1500億美元、1300億美元和800億多美元。這還不包括那些計算的隱性損失，如外來生物引起的人們傷害和死亡、導(dǎo)致本地生物物種的滅絕，以及由于改變環(huán)境景觀帶來的美學(xué)價值的喪失。除此之外，在全世界瀕危物種名錄的植物中，大約有35 0 0-46%是部分或完全由外來生物入侵引起的。外來生物一旦入侵成功，要徹底根除極為困難，而且用于控制其危害、擴(kuò)散蔓延的代價極大，費用極為昂貴。生物因子失控假說的中心是外來入侵物種在新區(qū)域得以生存和繁殖，不是因為入侵物種本身具有的特性所致，而是由于它們偶然到達(dá)了不具備天敵或其它生物限制的新環(huán)境，因而快速擴(kuò)散造成災(zāi)害。外來入侵物種不僅對生態(tài)環(huán)境和國民經(jīng)濟(jì)帶來巨大的損失，而且直接威脅人類的健康比如:豚草的花粉導(dǎo)致的“枯草熱”會對人體健康造成極大的危害。

二、我國防治外來物種入侵的法律現(xiàn)狀及不足。

(一)欠缺高位階法律。我國至今尚無一部國家級的、專門性、全局性的防治外來物種入侵法規(guī)，更不要說全國人大及其常委會制訂的法律。這使得防治外來物種入侵的法律制度缺乏統(tǒng)一的立法目的和基本原則的指導(dǎo)。其次，我國防治外來物種入侵的相關(guān)法律法規(guī)比較分散，缺乏協(xié)調(diào)性，沒有形成系統(tǒng)的法律防治體系，導(dǎo)致出現(xiàn)立法空白或重復(fù)，這不利于全面地控制外來入侵物種對我國可能造成的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和健康的破壞。第三，現(xiàn)有立法調(diào)整范圍具有局限性。現(xiàn)階段，我國涉及外來物種的規(guī)定集中在檢驗檢疫制度方面，主要針對無意引進(jìn)，對有意引進(jìn)未予以重視。且檢驗檢疫對象也僅限于名錄上的動物傳染病、寄生蟲病、植物危險性病蟲害及雜草等。對于那些未被列入名錄卻具有潛在威脅的外來物種，以及那些不會導(dǎo)致病蟲害或傳染病卻可能對生態(tài)安全構(gòu)成威脅的物種沒有予以應(yīng)有的重視。其原因在于，雜草、病蟲害及傳染病的危害性顯而易見，而有意引進(jìn)通常是為了某種經(jīng)濟(jì)利益、或其它食用、藥用、景觀觀賞等目的，這種表面上的目的“合理性”使得人們忽視了外來物種對生態(tài)的潛在威脅。第四，我國現(xiàn)行法律法規(guī)主要集中在防，而對于采用什么方法和手段治理和救濟(jì)則沒有詳細(xì)規(guī)定，因為不可能將所有的生物入侵威脅都拒之于國門之外，一旦爆發(fā)生態(tài)災(zāi)難采用什么方法治理以及如何救濟(jì)是很大的問題。立法上的缺失嚴(yán)重制約了我國防治外來物種入侵的工作，使得在實際操作中經(jīng)常出現(xiàn)無法可依的尷尬局面。在中國政府向《生物多樣性公約》秘書處提交的《中國履行<生物多樣性公約>第三次國家報告》中，也將“缺少適當(dāng)?shù)恼摺焙汀胺蓤?zhí)法能力薄弱”列舉為具有“高度困難”的四項工作中的兩項。 (二)法律法規(guī)所調(diào)整的范圍有其局限性。我國目前現(xiàn)有關(guān)于外來物種防范的法律法規(guī)，所調(diào)控的對象僅在于農(nóng)業(yè)病蟲害、雜草、林業(yè)害蟲、動物寄生蟲以及人類疾病等方面，并沒有從宏觀層面考慮到生態(tài)平衡、安全問題等，調(diào)控范圍相對有限。其次，現(xiàn)有的法律法規(guī)大多僅適用于預(yù)防己知的危害物種，而對那些新出現(xiàn)的外來入侵物種基本上采取臨時性的措施。而且，這些檢疫針對的都是無意引種，在對有意引進(jìn)外來物種方面沒有據(jù)以管理的法律法規(guī)。而事實上，目前我國由有意引種行為而帶來的生態(tài)安全威脅并不少見。(三)未明確外來物種入侵的法律責(zé)任。在外來物種入侵的法律責(zé)任方面，我國的相關(guān)法律條文也需要進(jìn)行補(bǔ)充和完善。外來物種入侵所引起的法律關(guān)系十分復(fù)雜，其不僅會損害民事權(quán)益，而且會對生態(tài)環(huán)境造成損害。這種對生態(tài)環(huán)境造成的損失往往難以量化和確定，尤其是有些損害當(dāng)時并不明顯，隨著時間的推移，才會漸漸顯露出來。在民事責(zé)任確定方面，僅適用現(xiàn)行的《侵權(quán)責(zé)任法》以及《民法通則》的相關(guān)規(guī)定，是難以解決這種問題的。在刑事責(zé)任方面，我國現(xiàn)行法僅僅在《刑法》第337條對于違反衛(wèi)生檢疫的情況作出了規(guī)定，并沒有針對外來物種入侵的刑事法律的規(guī)定。而在行政責(zé)任方面，我國在《進(jìn)出口動植物檢疫法》中對行政主體和行政相對人均作出了相關(guān)規(guī)定，但從宏觀來看，行政責(zé)任的相關(guān)規(guī)定比較零散，沒有統(tǒng)一的規(guī)定，不利于對外來物種入侵行為的調(diào)控。

三、關(guān)于外來物種入侵的幾點法律對策。

要有效地防治外來物種入侵，這是一項綜合性系統(tǒng)工程，它涉及法律、人文、政治、經(jīng)濟(jì)等，但建立和完善防治外來物種入侵法律制度是基礎(chǔ)。在此，筆者僅從法律層面上分析，認(rèn)為科采取的以下幾個對策防治外來物種入侵。

(一)樹立正確的立法指導(dǎo)思想，制定高位階法律。1、樹立科學(xué)的、可持續(xù)發(fā)展的立法指導(dǎo)思想。前文中己敘述到，我國目前所制定的關(guān)于外來物種入侵防治的法律法規(guī)，其立法目的主要基于保護(hù)生產(chǎn)安全、人類身體健康和對外經(jīng)貿(mào)活動的正常往來等。但外來物種入侵所造成的危害結(jié)果是復(fù)雜多樣的，它在危害生產(chǎn)、侵害健康、影響貿(mào)易的同時，還破壞生態(tài)平衡、危害生態(tài)安全以及影響環(huán)境資源的可持續(xù)發(fā)展。因此，為了更有效地預(yù)防和控制外來物種入侵，應(yīng)以科學(xué)的發(fā)展觀為指導(dǎo)，以環(huán)境生態(tài)價值觀和可持續(xù)發(fā)展作為防范外來物種入侵立法的理論基礎(chǔ)和指導(dǎo)思想，將維護(hù)生態(tài)平衡、保障生物多樣性和促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展貫穿到相關(guān)法律法規(guī)中。2、修訂現(xiàn)有的法律法規(guī)。我國應(yīng)對現(xiàn)有的相關(guān)外來物種入侵法律法規(guī)體系進(jìn)行系統(tǒng)全面地評估，在評估的基礎(chǔ)上，完善外來入侵物種管理的相關(guān)立法。并結(jié)合實際情況，可由人大常委會制定控制外來物種入侵的專門性高位階法律，比如制定《防止外來物種入侵法》，并輔助與相關(guān)法律法規(guī)中關(guān)于防范外來物種入侵的規(guī)定，或其他部門的一些管理規(guī)定、實施細(xì)則等，形成相對完整的防范外來物種入侵的法律法規(guī)體系。

(二)建立引種許可證制度及備案制度。引種許可證制度即引種單位或部門必須向有關(guān)主管部門提交擬引進(jìn)外來物種的詳細(xì)資料，包括生物學(xué)和生態(tài)學(xué)特性、引種歷史、原產(chǎn)地環(huán)境條件、經(jīng)濟(jì)損益分析，以及風(fēng)險評價等有關(guān)資料，由管理部門會同技術(shù)咨詢機(jī)構(gòu)對這些資料進(jìn)行綜合評審之后決定是否引進(jìn)該物種，以及是否需要附加保障措。

(三)加強(qiáng)生物資源的所有權(quán)的保護(hù)。根據(jù)《憲法》、《森林法》、《礦產(chǎn)資源保護(hù)法》、《野生動物保護(hù)法》等法律規(guī)定可知，除特殊情況外，國家擁有自然資源的所有權(quán)。通過人為有意引進(jìn)的并已經(jīng)形成災(zāi)害的外來物種本身應(yīng)歸引入人所有;無意引入外來物種并造成災(zāi)害的，國家應(yīng)作為賠償義務(wù)主體，因為國家負(fù)有進(jìn)境監(jiān)管不嚴(yán)的過失責(zé)任。遭受損害的物種如果屬于國家所有的則由國家組織治理，屬于集體或個人承包的則由國家、集體或個人聯(lián)合進(jìn)行治理。但在現(xiàn)實中，對個人所有的財產(chǎn)遭受損失時很難得到有效幫助。根據(jù)所有權(quán)人對所有物享有排他的絕對的控制權(quán)，侵權(quán)應(yīng)得到賠償，但在該侵害暫時未為法律所明文規(guī)定侵權(quán)人時，對權(quán)利人來說就難以得到賠償，這是不公平的。

(四)健立完善的防治外來物種入侵管理和監(jiān)督體制外來物種入侵問題較為復(fù)雜，涉及到多個環(huán)節(jié)和諸多的部門，應(yīng)當(dāng)對外來物種入侵實行統(tǒng)一的監(jiān)督管理首先，確立以進(jìn)出口檢驗檢疫部門為核心，包括農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)保、漁業(yè)、海洋、貿(mào)易、海關(guān)、工商、科技和財政等國家主管部門在內(nèi)的綜合管理體制在外來物種引進(jìn)之前，先由農(nóng)業(yè)或林業(yè)或海洋管理部門會同科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行引進(jìn)風(fēng)險評估，然后由環(huán)保部門做出環(huán)境評價，最后由檢疫部門進(jìn)行嚴(yán)格的口岸把關(guān)，多方協(xié)調(diào)行動共同開展外來物種的防治工作其次，確立由環(huán)保部門和公眾參與結(jié)合的監(jiān)督體制由各級環(huán)保部門對外來物種的形式、危害進(jìn)行宣傳、教育并讓群眾知曉那些屬于外來物種、危害以及防治措施鼓勵群眾發(fā)現(xiàn)外來物種以及對現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查，發(fā)動群眾對已有的外來有害入侵物種進(jìn)行消滅、摧毀，對外來生物造成災(zāi)難的緩解有顯著貢獻(xiàn)的單位和個人應(yīng)給予表彰和獎勵，并由各級環(huán)境保護(hù)部門對公眾提議進(jìn)行接待，反饋工作情況通過上述體制的建立，全面綜合開展外來物種的防治工作，實現(xiàn)對外來物種入侵的有效防治。

總的看來，筆者僅僅是對建立防治外來物種入侵法律制度的探索，其間涉及到許多實踐工作中的難題，對于這些問題，由于自身能力有限，未做深入的研究，防治外來物種入侵法律制度的建設(shè)仍然任重道遠(yuǎn)。

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趙睿(1989-)，男，漢族，山東淄博人，山東科技大學(xué)法學(xué)碩士，研究方向：經(jīng)濟(jì)法學(xué)。